摘要：過去，政府壟斷提供高等教育服務提供已造成了諸多失靈，必須推行高等教育服務提供社會化的方式，將政府在高等教育服務方面的“提供者”和“直接生產者”角色分開，引入高等教育服務提供的競爭機制，實現(xiàn)消費者主權。高等教育服務提供社會化的主要方式有：行政合同、特許經營、教育憑單制度和政府采購等。

關鍵詞：高等教育；服務；社會化；治理理論

一

治理理論認為，提供類似于高等教育這樣的準公共產品和公共服務并不一定要由政府壟斷提供，它既可以由政府來提供，也可以由其他公營部門、私營部門和第三部門組織提供。計劃體制模式的公共服務管理權屬于政府，政府是唯一的管理主體和單一的最高權力中心。在政府壟斷公共服務的情況下，高等教育服務提供是由政府實行壟斷。但是，隨著全球化時代的到來和我國高等教育大眾化、國際化進程的加快，高等教育服務提供所面臨的環(huán)境和問題日益變得復雜化。政府壟斷高等教育服務提供已在諸多層面表現(xiàn)出“心有余而力不足”的無能態(tài)勢，也正是政府的這種“無能”態(tài)勢才造就了一大批“有為”的社會非政府、非營利組織，從而出現(xiàn)了政府、高校和社會非政府、非營利組織等不同利益主體共同提供高等教育服務的局面。

布坎南認為：“任何由集團或社會團體決定……通過集體組織提供的物品或服務，都被定義為公共的?！睆漠斍艾F(xiàn)實情況來看，一般來說，公共服務有四種類型：第一類是憲法明文規(guī)定屬于政府的職責范圍，沒有其他競爭者的服務項目。如國防、公共安全等；第二類是憲法明文規(guī)定屬于政府的職責，但同時有其他競爭者存在的服務項目。如醫(yī)療衛(wèi)生等；第三類是憲法沒有明文規(guī)定屬于政府的職責。事實上又存在許多市場競爭者的服務項目。如影視業(yè)、娛樂業(yè)等：第四類是憲法沒有明文規(guī)定屬于政府職責。而實際又缺乏競爭者的服務項目，如高等教育、科研事業(yè)等。從這一分類來看，高等教育服務具有競爭性、選擇性等特點，可以由社會部門、市場和政府共同來承擔，即可以采取高等教育服務提供社會化的方式進行。

二

過去長時間計劃管理體制的教訓表明，公共產品和公共服務如果單獨由政府壟斷提供，會造成“政府失靈”，使公眾的高等教育需求不能及時得到滿足。因此，為糾正政府失靈，必須以社會化的方式來提供高等教育服務。

從治理理論的角度來看，高等教育服務社會化主要包含兩層含義。

其一，政府職能更多的是“掌舵”而不是“劃槳”，是“辦教育”而不是“辦學校”。是高等教育服務的“提供者”而不是“直接生產者”?！罢贫妗本褪菍⒄母叩冉逃龥Q策與執(zhí)行分開，即政府的主要職能是制定高等教育政策，通過政策來確定高等教育發(fā)展目標，引導高等教育發(fā)展方向，至于具體提供高等教育服務則由公共部門、私營部門和非政府、非營利部門共同承擔；高等教育服務提供的社會化更強調社會力量的參與，強調政府的高等教育管理職能向社會組織轉移。但是，真正實現(xiàn)高等教育服務社會化的核心是要將政府作為高等教育服務的提供者和生產者的角色分開。實際上，弄清楚服務提供者與服務生產者之間的區(qū)別是非常重要的。它是高等教育服務社會化或“整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎”?！皩τ谠S多集體物品而言。政府本質上是一個安排者或提供者。是一種社會工具，用以決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題?！币虼?，那種“忽視服務提供者和生產者之間的區(qū)別，進而錯誤地認為，如果放棄了服務生產者的功能，它就自然放棄了服務提供者的角色”的觀點是錯誤的。政府的作用就是提供高等教育服務，而具體生產可以由其他社會機構來進行。這些機構既可以是公共機構，也可以是私人機構。政府可以作出用公共資金來提供某種服務的決定，但并不意味著必須依靠政府雇員和設施來生產這種服務。政府應該像足球比賽一樣擔任裁判的角色，負責運用比賽規(guī)則保證足球比賽的正常進行，而不能既當裁判又直接下場踢球。同樣，在各種機構提供高等教育服務過程中，政府要運用各種法律規(guī)章來保障市場競爭秩序，使公眾能獲得優(yōu)質的高等教育服務。

其二，打破政府壟斷，實現(xiàn)高等教育服務的供給主體多元化，以競爭促進發(fā)展，使消費者擁有在多元供給者之間進行選擇的權力，即獲得“用腳投票”的機會，實現(xiàn)消費者主權。消費者主權理論的核心是強調顧客至上或顧客導向。教育經濟學家?guī)焖购吞K格曼等人通過研究發(fā)現(xiàn)，在市場經濟條件下。消費者就是顧客，必須按照他們的需要進行經營活動。而教育的直接消費者是學生個人或其家長，因此，教育必須根據(jù)他們的需要進行活動。高等教育服務社會化的重要特點就是把市場機制引入高等教育的供給領域?？朔^去那種政府供給公共服務、市場供給私人服務的二元格局，促進政府、市場和大學之間的相互合作，使高等教育服務供給多元化，給消費者更多的選擇機會。這里，也許人們會提出一個問題：復雜多樣的高等教育服務供給者或生產者是否會有害于高等教育的健康發(fā)展?答案是否定的。奧斯特羅姆等人在研究一個地區(qū)出現(xiàn)復雜多樣的服務供給是否會導致警察機構在提供警察服務時責任劃分方面存在機構混亂，是否會有一些地區(qū)得不到服務，而其他地區(qū)得到的是重復服務時說：“我們的研究結果表明，對這些問題的多數(shù)回答是否定的?！彼麄冋J為“在多數(shù)由兩個或更多警察部門提供相同服務的地區(qū)中，這些部門對工作進行劃分以使部門之間相互補充，合作與機構間援助是家常便飯”。同樣，多個高等教育服務供給者或生產者存在的狀況也可能會促進公私機構間的合作與競爭。使消費者獲得高質量的高等教育服務。

治理理論認為，政府不是公共事務管理的唯一主體，也不是唯一的權力中心，更不是公共服務的壟斷提供者。公共選擇理論的觀點也認為。沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供。因此，像高等教育這種公共服務不僅政府可以提供，私營部門和其他社會組織也可以提供。具體而言，高等教育服務提供社會化主要有以下幾種方式。

1、行政合同

在市場經濟體制下，政府逐漸從“行政干預模式”向“行政監(jiān)督模式”轉變，行政合同是調整政府與大學關系的一種可以選擇的方式，它能使政府與大學處于一種新型地位，政府是根據(jù)合同條款，而不是通過行政命令來管理大學。行政合同是指政府確定某種公共服務的數(shù)量和質量標準。然后對外向私營部門、非營利部門招標承包，中標的承包商按照合同生產公共服務，政府再用納稅人的錢購買承包商生產的服務。政府在不增加公共財政支出的情況下，通過合同形式，在公共領域引入市場機制，通過投標者的競爭和履約行為，將原先由政府壟斷的公共產品的生產權和提供權向私營部門、非營利部門轉讓。把競爭機制引入公共服務領域的途徑是由公共部門和政府作為顧客與委托人，同代理人和那些真正提供公共服務的組織(公營的或私營的)簽訂協(xié)議或合同。

目前，在世界各國實際的政府管理中，公共服務“合同外包”已被廣泛運用。不僅在經濟領域和政治領域，在高等教育領域也同樣可以運用。同時。行政合同可以改變過去政府對大學的行政命令管理方式，由對過程的控制轉變?yōu)閷Y果的控制，使大學得以從政府控制中解放出來。過去，政府與大學的地位是不對等關系，大學只是被動地服從政府的指令，而采取行政合同的方式就不一樣了，因為合同的簽定必須是地位對等的雙方以談判、協(xié)商的方式進行，如果沒有相互間意見的一致，那么合同就不存在，這就可以改變過去政府單方面的強制性行為方式。因此，以行政合同的方式來提供高等教育服務不僅可以促使政府依法行政，鏟除官僚主義，提高政府公共服務的能力，還可以賦予大學更多的辦學自主權，以提供高質量的高等教育服務。

2、特許經營

特許經營是政府提供公共服務的另一種制度安排，它是指將原先由政府壟斷的某種服務特別授權給某一部門或組織，讓它在特定的領域提供特別的服務。因此，特許經營與一般的合同出租方式不同。政府不需要以納稅人的稅收去購買私營部門提供的服務，而是以政府特許或其他形式如說服、政策優(yōu)惠等手段鼓勵和吸引私營部門參與或提供某種服務。在政府的規(guī)制下，私營部門有投資收益權，即通過向消費者收費的價格機制來收回成本，實現(xiàn)投資回報。這就既可以借助社會資源提高公共服務的生產能力，又可以借助價格機制顯示出社會公眾真實的需求。在當前我國高等教育需求非常大而政府又無足夠的財力全部由其提供的情況下，政府可采取特殊措施鼓勵社會集團或組織舉辦高等教育，尤其是在一些特殊的高等教育服務領域，如殘疾人教育、成人教育、某些特殊職業(yè)技能教育等。政府以特許經營的方式來提供這些服務，既可以減輕政府的財政壓力，又可以充分利用社會資源提高公共服務的生產能力。滿足廣大公眾對高等教育的需求。因此，在特許經營方式下，政府成為了服務的提供者，其他公共或私人組織成為了服務的生產者。這也意味著公共部門和私營部門分擔風險、分享回報、分擔責任。

3、教育憑單制度

憑單是政府部門給予有資格消費某種服務的個體發(fā)放的優(yōu)惠券，使其在市場上自由選擇受補貼的物品，從而使“顧客自己掌握資源的選擇權”。教育券或學券制度也是憑單制度的一種。憑單制度是公共服務供給社會化的理想模型之一，有資格接受憑單的個體在公共服務供給組織中“消費”它們的憑單，然后政府用現(xiàn)金來兌換這些組織所接受的憑單。這種制度提供給了消費者(憑單擁有者)選擇的權力，引發(fā)了供給者之間的競爭，提高了服務效率。

美國的《退伍軍人權利法案》是憑單制度應用得最成功的社會計劃之一。實際上，美國在歷史上為解決戰(zhàn)時所需要的專業(yè)人才以及維護戰(zhàn)后社會的穩(wěn)定，曾經通過了多部關于軍隊教育與培訓方面的法案。在眾多的有關軍人教育方面的法律中，最有影響的是1944年5月8日通過的《軍人權利法案》。二戰(zhàn)結束后，美國存在著大量退伍軍人的安置問題，當時美國國會不是直接提供足夠的資金去建立美國士兵大學，而是向這些退伍軍人發(fā)放憑單，讓他們選擇一所自己認可的大學、學院或技術學校，然后大學或學院再根據(jù)收到的憑單向政府要經費。這樣，擁有憑單的消費者(退伍軍人)就有選擇學校的權利，而作為教育服務提供者的大學或學院就會想方設法吸引更多的憑單擁有者。對大學來說，收到憑單就意味著拿到經費，必然促進了大學之間的競爭。憑單制度對美國高等教育產生了深遠的影響，“從表面上看，該法律是為補償二戰(zhàn)期間軍人所做的貢獻，其深層次原因還在于避免戰(zhàn)后可能出現(xiàn)的高失業(yè)率和社會不穩(wěn)定因素等情況的發(fā)生。該法的實施，使許多缺少文化和技能的軍人迅速成為社會的有用之才，也間接地促使了大學辦學的創(chuàng)新，如招生的靈活性、大學擴招后如何發(fā)展以及怎樣辦好函授、短期課程、個別輔導與補習等多種形式的非正規(guī)教育，同時也改變了美國人誰應該上大學的思想觀念”。因此，20世紀80年代以后，美國擴大了憑單制度在公立學校教育領域中的運用。現(xiàn)在，西方許多國家在高等教育領域也嘗試實行憑單制度或教育券制度。對此問題，我國也有一些學者在進行探索。

4、政府采購

政府采購是現(xiàn)代政府在市場經濟條件下，為了加強宏觀經濟調控，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高公共產品或服務質量的一種重要的行為方式。政府采購又稱為公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買行為。它的興起源于20世紀80年代以來的新公共管理運動。在這一運動中，西方發(fā)達國家為推進教育領域的改革，掀起了教育私有化浪潮，其目的是引進市場機制，打破政府對高等教育的壟斷控制，促使教育服務提供的多元化。在這場教育私有化浪潮中，政府采購作為一種新型管理模式和提高公共產品質量的方式，已被逐漸引入到高等教育服務領域。

經濟學家斯特格利茨認為。政府提供公共產品或準公共產品的方式大致有兩種：一是政府直接承擔責任進行生產；二是以“政府采購”的方式從私營部門或第三部門那里購買，然后再提供給公眾。我國長期以來是由政府壟斷高等教育服務提供。實際上，隨著高等教育變得越來越昂貴、經濟結構的多元化以及大學辦學經費的多樣化。政府壟斷提供教育服務已顯得力不從心。因此，政府除了直接生產提供外，還可以通過其他的方式來提供教育服務。政府采購就是一種新型的教育服務提供方式。當然，這里政府采購的范圍并不是局限于課程、教材以及后勤設備等，而是指整個學校的運作或教育服務。公開招標是政府采購的主要方式。招標是指“由招標者發(fā)出招標廣告、公告或通知，邀請潛在的投標商進行投標，最后由招標人通過對各投標人所提出的價格、質量、交貨期限和該投標人的技術水平、財務狀況等因素進行綜合比較，確定其中最佳中標人，并與之最終簽訂合同的過程”。高等教育中的政府采購是指政府通過公開招標的方式向中標的高等教育機構采購教育服務，并將所采購的教育服務提供給社會公眾。也就是說，政府采取公開招標的形式，由不同的高等教育服務生產者參與競標。這里的參與競標者可以是大學、非政府組織。也可以是企業(yè)或個人。中了標就能夠獲得政府公共資金的支持，生產高等教育服務。

將政府采購制度引入高等教育領域，對實現(xiàn)高等教育服務提供社會化具有重大的現(xiàn)實意義。首先，政府通過競標活動選擇中標者之后，就必須與提供高等教育服務的中標者(提供高等教育服務的機構，從我國的現(xiàn)實來看，通常是大學)簽訂采購合同。一旦采購合同簽訂好后，雙方就是平等的民事主體關系，政府就不能以行政主體的身份采取命令或強制的方式迫使中標者接受自己的條件和要求。政府與中標者(大學)只有擺正位置，嚴格遵守采購合同，平等地協(xié)商，才能實現(xiàn)政府采購的目的，才能獲得高質量的教育服務，從而取得“雙贏”的結果。其次，政府的角色就由原來的舉辦者、辦學者和管理者，轉變成了競標資格鑒定者、采購者、質量控制者。政府的權力也發(fā)生了分化和轉移，大學將獲得更多的自主權。這時，政府與大學的各自角色都發(fā)生了變化：大學被看成是高等教育服務的提供者，政府則以采購者的身份向大學采購高等教育服務來滿足社會公眾對高等教育的需求。

總之，以社會化的方式將市場競爭機制引入到高等教育服務供給領域，能促進各教育服務提供者之間的競爭，可以優(yōu)化高等教育資源的配置，提高教育服務的質量，使公眾能夠獲得滿意的高等教育產品。