去年四月份，應(yīng)澳大利亞澳中交流中心邀請(qǐng)，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，由市審計(jì)局和各縣區(qū)審計(jì)局有關(guān)人員組成的審計(jì)工作考察團(tuán)一行10人，對(duì)澳大利亞等國(guó)的審計(jì)工作進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。筆者有幸隨同前往。此行，開(kāi)闊了視野，增長(zhǎng)了見(jiàn)識(shí)，深感受益匪淺。特別是澳大利亞績(jī)效審計(jì)的主要做法對(duì)我國(guó)的審計(jì)工作具有十分重要的借鑒意義。下面我就澳大利亞績(jī)效審計(jì)的成功做法及如何推進(jìn)我國(guó)績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展談?wù)勛约旱目捶ǎ?/p>

一、澳大利亞績(jī)效審計(jì)的成功做法

1、準(zhǔn)確的法律定位。1997年澳大利亞頒布實(shí)施的《審計(jì)法1997》對(duì)績(jī)效審計(jì)做出了明確的法律規(guī)定，將其定位為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位在履行職責(zé)過(guò)程中對(duì)公共資源的使用和管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審計(jì)，審計(jì)長(zhǎng)可以在任何時(shí)間組織對(duì)所有或部分聯(lián)邦政府部門(mén)、事業(yè)單位和聯(lián)邦所屬公司及其下屬單位的內(nèi)部管理的特定方面進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，而不僅僅局限于一個(gè)部門(mén)或單位。績(jī)效審計(jì)報(bào)告在審計(jì)完成后直接提交議會(huì)。法律上的保障有利地促進(jìn)了績(jī)效審計(jì)在澳大利亞的發(fā)展，也使績(jī)效審計(jì)在澳大利亞公共管理過(guò)程中發(fā)揮了良好的作用。

2、國(guó)會(huì)及被審單位的支持。與財(cái)務(wù)審計(jì)不同，績(jī)效審計(jì)中被審計(jì)單位的配合對(duì)審計(jì)質(zhì)量至關(guān)重要，爭(zhēng)取被審單位對(duì)聯(lián)邦審計(jì)署工作的理解和信任是決定績(jī)效審計(jì)能否取得成功的關(guān)鍵。90年代初，聯(lián)邦審計(jì)署主要采取了三大措施：①開(kāi)展一些有針對(duì)性的專(zhuān)題審計(jì)，而這些審計(jì)專(zhuān)題通常是社會(huì)及各方普遍關(guān)注的，不象早期那樣僅僅追求審計(jì)項(xiàng)目在選題與選擇被審單位方面的“簡(jiǎn)單平衡”。②將不同專(zhuān)業(yè)、學(xué)科背景，不同工作經(jīng)歷的人員結(jié)合在一起開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，增強(qiáng)審計(jì)信心，并贏得社會(huì)對(duì)審計(jì)小組的認(rèn)可。③對(duì)有價(jià)值的審計(jì)方法與經(jīng)驗(yàn)認(rèn)真總結(jié)并歸檔、作為日后績(jī)效審計(jì)的指導(dǎo)。同時(shí)從1995～1996年開(kāi)始，對(duì)所有列入績(jī)效審計(jì)計(jì)劃的被審單位都要進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)，并委托獨(dú)立的分析人員來(lái)完成，經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐，目前澳大利亞績(jī)效審計(jì)的法律授權(quán)以及聯(lián)邦審計(jì)署掌握的績(jī)效審計(jì)技能已逐漸被議會(huì)、政府和其他被審計(jì)單位認(rèn)可。

3、量化績(jī)效審計(jì)的收益。長(zhǎng)期以來(lái)，聯(lián)邦審計(jì)署盡力想表達(dá)的用意是：鼓勵(lì)和支持政府公共管理部門(mén)更經(jīng)濟(jì)、更有效地使用稀缺資源，最終實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。20世紀(jì)80年代中期，聯(lián)邦審計(jì)署開(kāi)始報(bào)告績(jī)效審計(jì)的成本，90年代初又開(kāi)始報(bào)告審計(jì)的（潛在）收益，其計(jì)算收益主要有三方面：一是重要審計(jì)建議的數(shù)量，二是績(jī)效審計(jì)帶來(lái)的成本節(jié)約，三是被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)建議的采納情況?？梢哉f(shuō)近30年來(lái)，隨著澳大利亞績(jī)效審計(jì)的不斷深入，已經(jīng)成功促使公眾認(rèn)識(shí)到聯(lián)邦審計(jì)署作為獨(dú)立建議與評(píng)價(jià)角色的存在具有不可或缺的重要意義。

二、我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)存在的困惑

1、起步晚。1991年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，審計(jì)署首次提出：“在開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)同時(shí)，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸”。這是我國(guó)政府部門(mén)首次提出績(jī)效審計(jì)的概念。進(jìn)入上世紀(jì)90年代中期，在傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)中，體現(xiàn)績(jī)效審計(jì)思想的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)得到發(fā)展。到2003年，審計(jì)署制定的《審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出效益審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的主流，在2007年應(yīng)爭(zhēng)取使投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。由此可見(jiàn)，我國(guó)效益審計(jì)任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)。

2、環(huán)境弱。在過(guò)去20年的審計(jì)發(fā)展歷程中，我國(guó)審計(jì)的內(nèi)容基本沒(méi)有超出檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法的范疇，且從大環(huán)境看，目前我國(guó)財(cái)務(wù)收支不真實(shí)、不規(guī)范的現(xiàn)象在一些領(lǐng)域還大量存在，各行各業(yè)的經(jīng)濟(jì)違法違規(guī)、弄虛作假現(xiàn)象還很?chē)?yán)重，而績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)是建立在被審單位提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料真實(shí)、合法的前提下，否則績(jī)效審計(jì)評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)就有失公允，評(píng)價(jià)也就失去了意義。所以說(shuō)，如果較低層次的審計(jì)諸如合理合法性審計(jì)尚難做好，則必然會(huì)影響到績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展。

3、獨(dú)立差。我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制，決定了我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)還是相當(dāng)于政府的“內(nèi)部審計(jì)”，一方面，公共財(cái)政支出的預(yù)算形成是在政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下完成的；另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)又代表著政府對(duì)公共財(cái)政支出的績(jī)效進(jìn)行審計(jì)。地方保護(hù)主義和單位的本位主義為了局部利益、眼前利益而損害整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的問(wèn)題必然導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性在許多時(shí)候無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

4、評(píng)判難。由于我國(guó)績(jī)效審計(jì)處于起步階段，尚未形成一套形之有效的績(jī)效衡量和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，《審計(jì)法》也只原則規(guī)定對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，沒(méi)有具體的法律條文和操作細(xì)則，加之評(píng)價(jià)對(duì)象的多樣性和綜合性，審計(jì)人員知識(shí)多元化的欠缺，使我國(guó)的績(jī)效審計(jì)在項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)判上顯得有些“力不從心”。

三、我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的思路

1、健全法律法規(guī)體系。依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)確定下來(lái)，才能做到有法可依。首先要結(jié)合我國(guó)財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則，并參照國(guó)際慣性，制定比較系統(tǒng)、操作性強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，并依據(jù)相似性原則進(jìn)行歸類(lèi)，細(xì)化出具有各個(gè)行業(yè)特點(diǎn)的分類(lèi)準(zhǔn)則。其次要建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，績(jī)效評(píng)判的內(nèi)容必須與政府職能緊密相關(guān)，涵蓋政府所作決策及公共管理活動(dòng)的各個(gè)方面。并將公眾“滿意原則”作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的最終制度。審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要具備可靠性、客觀性、有用性、易懂性和可比性。

2、科學(xué)選擇審計(jì)項(xiàng)目?？?jī)效審計(jì)是一種較高層次的審計(jì)活動(dòng)，涉及面廣、難度較大，審計(jì)的方式方法又與傳統(tǒng)審計(jì)有很大的差別，在當(dāng)前情況下，不宜在所有領(lǐng)域全面鋪開(kāi)，而是要精心選擇在公共財(cái)政領(lǐng)域具有代表性，涉及國(guó)際民生的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。重點(diǎn)揭露財(cái)政資金在使用過(guò)程中因管理混亂、決策失誤而造成的重大損失浪費(fèi)。據(jù)審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，1990年至2003年的投資審計(jì)表明，我國(guó)的投資績(jī)效很不明顯，不少“政績(jī)工程”、“形象工程”造成了巨額浪費(fèi)，績(jī)效審計(jì)已到了非搞不可的時(shí)候了。所以可將基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、公共服務(wù)項(xiàng)目等投資領(lǐng)域作為當(dāng)前績(jī)效審計(jì)的重中之重。

3、重視績(jī)效審計(jì)結(jié)果的利用。由于審計(jì)體制的特殊性，我國(guó)政府審計(jì)是以行政執(zhí)法者的身份行使職權(quán)的?？?jī)效審計(jì)是國(guó)家監(jiān)督政府的行為，在有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，還要依靠政治力量從上而下的推行，如果立法機(jī)構(gòu)不能給予強(qiáng)有力的支持，行政部門(mén)又缺乏績(jī)效意識(shí)，績(jī)效審計(jì)的結(jié)果就很難在客觀層面上發(fā)揮作用。鑒于此，在當(dāng)前績(jī)效審計(jì)法規(guī)尚未健全的情況下，認(rèn)真開(kāi)展好涵蓋績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”是探索和完善績(jī)效審計(jì)的有效途徑。

4、大力提高審計(jì)人員素質(zhì)。經(jīng)過(guò)20年的摸索，我國(guó)審計(jì)人員對(duì)財(cái)務(wù)收支審計(jì)已積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)于公共財(cái)政支出的績(jī)效審計(jì)，大多數(shù)處于似懂非懂的境地，特別是對(duì)實(shí)際操作的技術(shù)和方法更無(wú)法把握。為此必須借鑒國(guó)外先進(jìn)的理念來(lái)完善審計(jì)隊(duì)伍，一是注重吸納非財(cái)經(jīng)類(lèi)專(zhuān)業(yè)的通曉經(jīng)濟(jì)管理、法律和工程等多方面知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人才，以滿足績(jī)效審計(jì)多元化知識(shí)結(jié)構(gòu)的需要；二是注意將審計(jì)系統(tǒng)的自我培訓(xùn)與利用社會(huì)資源培訓(xùn)相結(jié)合，更多地采取聯(lián)合培訓(xùn)、委托培訓(xùn)的方式，以擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模和提高培訓(xùn)質(zhì)量，提高審計(jì)人員績(jī)效審計(jì)的能力和經(jīng)驗(yàn)。三是聘請(qǐng)一些“高、深、精”領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者在審計(jì)人員無(wú)法完成判斷和評(píng)價(jià)時(shí)充當(dāng)顧問(wèn)，以彌補(bǔ)審計(jì)資源的不足，推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展。

隨著中國(guó)加入WTO后，形勢(shì)發(fā)展對(duì)審計(jì)工作提出了新的要求，績(jī)效審計(jì)已成為當(dāng)代國(guó)家審計(jì)的主流，也是我國(guó)國(guó)家審計(jì)今后工作的重點(diǎn)?！秾徲?jì)署2003至2007年審計(jì)工作規(guī)劃》，借鑒國(guó)際審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)國(guó)內(nèi)審計(jì)現(xiàn)狀，與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新，繪就了我國(guó)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的新藍(lán)圖，為中國(guó)審計(jì)逐步融入世界審計(jì)主流奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。作為審計(jì)人，只有大膽實(shí)踐，才能探索出一條具有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)路子。

（作者單位：青云譜區(qū)審計(jì)局）