如何評價中國20年的義務教育？

2006年9月末的一個下午，在教育部的一個辦公室，長時間沉默后，69歲的柳斌(全國人大常委會委員、原國家教委副主任)用3個“難”來形容：“辦教育難，辦基礎教育更難，一個人口大國普及教育更是難上加難！”

以下是柳斌同《南方周末》記者的對話。

20年前的承諾

讓中國人接受義務教育，一直是一個美麗的夢：共產(chǎn)黨建政之前就帶著這個夢，之后掌握政權，夢有可能變成現(xiàn)實。早在1956年1月，教育部印發(fā)的《十二年教育事業(yè)規(guī)劃綱要》就提出，“7年內(nèi)在全國基本上普及義務教育”。然而此后風波頻頻，未能實施。相反，1977年，全國適齡兒童的入學率為96.5％，到了1982年卻下降到93.2％，其中農(nóng)村由90.8％降到62.6％，雖然20世紀80年代初期中央幾次下文加強基礎教育，但收效甚微。如此狀況下，國家決策層決心用強力普及九年義務教育，畢竟，這是任何國家的政府無法回避的義務。1986年4月12日，《中華人民共和國義務教育法》頒布。而大方針初定，卻在“錢”字上面遇到羈絆：國家無力承擔全部義務教育經(jīng)費，短缺的部分只能向社會收取。

記者：1985年制定義務教育法的具體背景是？

柳斌：“文革”后，小平同志重視教育，說要當教育的后勤部長。在他的推動下，很快就召開了“文革”后的第一次全國教育工作會議，在會上確定了普及九年義務教育的目標。

1985年5月出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》，后來國家教委在1985年成立，成立這個機構(gòu)就是要推動這些目標的實現(xiàn)，柳斌出任這個新機構(gòu)的副主任。

柳斌：后來，國家教委確定我做義務教育法起草領導小組組長。我們組織了一個班子，當時有人認為“普九”太早了，只能普及五年義務教育。但是持這種意見的人不多，因為“文革”前即已經(jīng)提出了普及小學教育的目標，1982年教育部就發(fā)布了普及小學教育的文件，這時候怎么能只普及小學教育？

記者：制定過程中是否有不同意見？

柳斌：在是否收雜費的問題上有爭議，一部分人認為雜費不要收了。一算賬，雜費有6個億，1985年的6個億是很大一筆數(shù)字，國家拿不出這筆錢。全國人大討論后，決定還是只寫免收學費。而且以前的雜費確實很低，沒想到后來慢慢地越收越多。

確實，正如柳斌所說，義務教育法中“免收學費”不免“雜費”的規(guī)定，日后成為亂收費的一個借口，“雜費”雪球越滾越大，是個“無底洞”，甚至成為一些貧困兒童的夢魘，這在當時，是沒有料到的。

柳斌：當時制定義務教育法的原則是宜粗不宜細，先把最主要的原則確定下來，法一出來，有人說這是“豆腐法”，軟法，因為對投入沒有硬性規(guī)定。后來我們和全國人大聯(lián)合召開了座談會，我在會上講，義務教育經(jīng)費由國務院和地方各級人民政府負責籌措的大原則已確定了，具體的硬性規(guī)定很難出臺，大家還是要把認識統(tǒng)一到執(zhí)法上。

從一開始，因財力所限，義務教育就沒能做到免費。當時，決策層關于教育體制改革的思路是把發(fā)展基礎教育的責任交給地方各級政府，而城市和農(nóng)村的巨大差距又造成了教育鴻溝。

柳斌：我們想，要實現(xiàn)九年義務教育，只能依靠人民辦教育。一靠農(nóng)村教育附加，按農(nóng)民前一年的純收入征收，比例是1％－1.5％，這筆錢是拿來改善辦學條件和聘請民辦教師的；二靠農(nóng)村教育集資，這是建校舍的錢，因為農(nóng)村的學校國家沒有專項撥款，不納入基建計劃，納入基建計劃的只是城市學校，農(nóng)村只能自己管自己。

這種方式，一方面滿足了農(nóng)村群眾子女受教育的需要，另一方面又加重了農(nóng)民的負擔，我們的20年義務教育是以加重農(nóng)民負擔為代價取得的成就。

在農(nóng)村是農(nóng)民教育農(nóng)民辦學的思路，來緩解經(jīng)費矛盾，在城市，則是鼓勵企業(yè)辦學（這幾乎占城市教育規(guī)模的40％），并且也都寫進了當時的教育法。農(nóng)民和企業(yè)成為社會主義中國義務教育的承擔者。

記者：20年過去了，這個問題一直沒辦法解決嗎？

柳斌：今年制定的義務教育法把這個問題解決了。

記者：在之前我們沒有解決這個問題最核心的原因是什么？

柳斌：就是沒錢，財政沒錢。我國財政在很長時期內(nèi)是以企業(yè)投資為主體，財政作為社會公用事業(yè)投資主體的角色長期未能到位。

問題凸顯，難以承受

從1986年開始，中國的義務教育開始了艱難的發(fā)展，最初只能要求先實現(xiàn)有課桌無危房，國家教委還通過一系列政策提高教師地位。然而，過低的教育經(jīng)費長期困擾著中國的義務教育，1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》曾提出，到20世紀末，國家財政對義務教育的投入應不低于GDP的4％。但直至今天，也沒有實現(xiàn)，在90年代，兩會后的總理記者招待會上，國務院總理要經(jīng)常面對記者們的追問。

記者：這期間推行義務教育最主要的困難是什么？

柳斌：經(jīng)費不足和教師隊伍問題是這個時期的主要問題，舉個例子，1985年以前，全國的公共教育經(jīng)費大約是70億美元，占當時GDP的2.3％，很低，到1991年上升到3.1％。所以1991年我們制定教育改革發(fā)展綱要的時候就想，全世界教育投入占GDP的平均數(shù)是5％，我們是發(fā)展中國家，少一些，所以提到4％。但1991年后，我們的教育經(jīng)費不但沒有增加，反而一直下降，到1997年前后，降到了2.47％。2001年上升到了3.1％，后來兩年又下降到2.79％，這兩年又有回升。

記者：這么嚴肅的問題怎會是兒戲？

柳斌：重要的是財政體制。我們的財政體制一直不是公共財政體制，政府是投資主體而不是公共財政主體。因此，地方政府就要把錢用在能生錢的地方，這種進程是沒完沒了的，所以一直也“騰”不出資金給教育，當時的口頭禪是“一工交，二財貿(mào)，馬馬虎虎抓文教”，教育投入嚴重不足。直到2000年才開始了建設公共財政的話題。

既然政府拿不出錢，教育又要辦，南京大學社會學系教授張玉林估算，20世紀90年代的10年間，全國對農(nóng)民征收的“教育附加費”和各種“教育集資”，最保守的估計也在1500億元。

柳斌證實了這一點，他表示，義務教育在農(nóng)村籌措的資金估算下來有幾千億。

盡管義務教育法的推行異常艱難，但向社會籌措的資金大體上還是保持了義務教育的高速發(fā)展，2000年，中國實現(xiàn)了“普九”目標。但在教育規(guī)模迅猛擴大的背景下，教育不均衡現(xiàn)象開始凸顯，以上海為例，鼓勵縣區(qū)大膽辦窗口學校，隨后，“重點學?！庇楷F(xiàn)出來，“重點學?！背蔀閷W生家長們最頭疼的事情，只要到了升學期，大家打破腦袋往里擠，有哭有笑，有人爭，有人鬧，重點學校，像一個個“小巨人”，正大光明地霸占了本來就稀缺的教育資源。另一些名詞也慢慢出現(xiàn)：擇校費。重點中學、擇校費、贊助費……“費”越來越多，越來越高，人民的不滿也隨之升溫。

記者：過去20年中，比較受詬病的是教育發(fā)展不均衡，老百姓意見很大，比如重點學校的擇校費等，這是怎么造成的？

柳斌：有多種原因，首先，2006年以前，我們的義務教育沒有成為公共財政保障的教育，財政只保障一半，另一半要靠社會籌措，這就很難保障均衡。因為各個地方籌措資金的能力不一樣。此外，在改革開放初期，國家的財力有限，為了早出人才只能集中力量先辦好一批學校。從歷史上看，辦重點學校符合當時國情。但誰也不會想到，今天，重點學校競爭這么激烈，擇校費這么高。

在城市，有了城市教育附加這個政策之后，隨著各地企業(yè)迅速發(fā)展，教育附加費的規(guī)模迅速上升。

柳斌：像上海，前幾年一年就是十多個億的城市教育附加費。他們把教育附加拿出來辦窗口學校，幾年之內(nèi)，一批條件優(yōu)越的窗口學校就起來了。近些年來，窗口學校和重點學校在全國遍地開花。另外就是現(xiàn)在一批干部要出政績，辦好了一批窗口學校，這是他的政績。還有一批家長富裕起來以后，他就要孩子上好學校，這些錢都向好的學校集中，加劇了教育發(fā)展的不平衡。

記者：到今天，這些問題是否積重難返？

柳斌：改變，不是一朝一夕的事情，我們不能把一所好學校的水平拉低，去實行均衡發(fā)展，只能把比較差的學校提高，這不是幾年時間可以完成的，恐怕也不是十幾年的時間可以完成的。

為農(nóng)民子弟，和地方官員爭執(zhí)

城市居民激烈地競爭著教育資源，在城市的角落里，另一群人也在尋覓著上學的機會，他們是農(nóng)民工子弟。為了農(nóng)民工子弟的教育，國家教委主要負責人曾跟地方領導爭論，但很難解決。

柳斌：這個問題是比較早提上議事日程的，但當時沒有想到流動人口數(shù)量越來越多，1994年，我們會同幾部委制定了一個政策，核心就一點，流動人口子女的義務教育問題由人口流入地負責。

記者：但之后在執(zhí)行當中應該是有很大困難吧？

柳斌：很多地方不情愿，說增加了負擔。我就跟他們說，你們看一看，我們國家建了多少高樓大廈、高速公路？但是你們城里人有幾個去扛過麻袋，挖過泥沙？為什么不想一想，就是這些民工為我們做的貢獻，為什么他們的孩子到這里來，你不給人家創(chuàng)造上學的機會？但原來的文件沒有法律效力。現(xiàn)在國家把它寫進新的義務教育法，非常好，流動人口入學這方面也是中國特色，外國很少有這樣的特色。

記者：像北京、上海這些大城市，執(zhí)行起來的效果怎樣？

柳斌：像北京，如果能用正規(guī)學校去接納當然好。但是我們不能要求大家都像北京這樣做，地方上有一些打工子女學校，辦得很好，人家愿意去上，也應該允許并予以扶助，義務教育就是要保障我們的適齡兒童進入合格的學校。

記者：另外值得注意的就是在義務教育中，一些貧困地區(qū)出現(xiàn)了輟學率回潮的情況？

柳斌：輟學率回潮主要在初中。主要是由貧窮、隨父母流動和厭學三個方面造成的，貧窮因素占大概40％，其他各占30％左右。流動人口的問題，現(xiàn)在責成流入地解決；因失去興趣而輟學的主要是靠提高教育質(zhì)量，要從加強師德、重視差生方面解決。貧困人口的問題，現(xiàn)在的免費措施，9月份剛實施，要看這個政策是否能落實到位，能落實到位的話，因貧輟學就應該能解決。

盡管面對種種問題，但上世紀90年代中后期，義務教育依然保持了快速發(fā)展，2001年1月1日，中國宣布如期實現(xiàn)基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的戰(zhàn)略目標。

亂收費為何越演越烈

2000年，國家開始在安徽進行稅費改革試點，取消了農(nóng)民負擔的教育集資和教育附加。這本是一件好事，但義務教育經(jīng)費因此投入更加不足，許多學校不能維持正常運轉(zhuǎn)。一些地方稅費改革后，義務教育經(jīng)費短缺問題更嚴峻，亂收費問題開始蔓延。

根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)字，2003年全國治理教育亂收費，專項檢查共查出12600多起教育亂收費案件，違規(guī)收費金額達21.4億元。

記者：為什么會這樣？

柳斌：應該是2000年以后，義務教育的投入體制轉(zhuǎn)換了。2000年國家開始實行農(nóng)村稅費改革，教育附加費取消了，教育集資也取消了，教育經(jīng)費沒來源了。農(nóng)民負擔雖然減輕了，但農(nóng)村義務教育難保障。

國家公共財政的投入占義務教育總投入，20世紀80年代是40％多，后來提高了一點，到2000年前后，國家投入也只是54％，46％是靠農(nóng)民和企業(yè)負擔，中國的義務教育一半的財力要靠社會籌集，而當另一項“惠民”措施——減輕農(nóng)民負擔——實施后，卻給義務教育來了個“釜底抽薪”。

記者：當時教育部和各個部門是怎么協(xié)調(diào)的？

柳斌：聽取意見的時候我們就建議，在稅費改革中一定要保障義務教育的正常運轉(zhuǎn)。當時的說法是推行稅費改革的話中央會拿一筆錢去支撐，其中有一部分解決教育問題。

記者：后來結(jié)果如何？

柳斌：但中央轉(zhuǎn)移支付的資金，一是數(shù)量少，二是不透明，三是不規(guī)范，四是許多地方不到位，這筆錢確實到了省里，但有多少錢用在教育上？很難說清楚。我們還曾提出征收教育附加和農(nóng)村教育集資都是教育法明文規(guī)定的內(nèi)容，是不是應該先修改教育法，然后再來實施，但沒什么結(jié)果。

2001年，原計劃安徽稅費改革經(jīng)驗要在大約20個省推廣，由于各地反映學校運轉(zhuǎn)困難，當年2月，全國人大教科文衛(wèi)委員會派柳斌帶一個調(diào)研組到安徽調(diào)查。

柳斌：安徽改革是國務院領導同志肯定了的，所以，我們到安徽調(diào)查，就只反映教育方面存在的問題，講轉(zhuǎn)移支付的資金不到位，回來以后寫了一個報告，交給教科文衛(wèi)委員會。后來，以這個報告為基礎，形成2001年全國人代會“一號議案”。

記者：最后如何解決的這個問題呢？

柳斌：然后中央增加了轉(zhuǎn)移支付的金額，而且明確提出轉(zhuǎn)移支付的資金，一是保證基層政權的運轉(zhuǎn)，一是保證農(nóng)村九年義務教育基本需要。之后才逐步推開農(nóng)村稅費改革，但由于保安全、保運轉(zhuǎn)、保工資的經(jīng)費總體上不足，所以這幾年亂收費的情況越來越厲害。

記者：亂收費之前也應該有一些吧？

柳斌：我做國家總督學直到2001年，2000年以前有些地方也有亂收費的現(xiàn)象，但是那時候還沒有形成這樣的規(guī)模，也沒有這樣普遍。

新紀元

義務教育面臨的困境使人們開始尋求一個根本的解決辦法。2003年，在十屆人大一次會議上，有近600名代表強烈要求修訂義務教育法。2004年和2005年，簽名的代表分別是727名和740名。近1／4的人大代表連續(xù)3年為一部法律的修訂提出議案，極為罕見。

記者：稅費改革之后，義務教育面臨的現(xiàn)實困境，是不是重新修訂義務教育法的動因之一？

柳斌：從九屆人大開始，我們就搞修訂義務教育法的調(diào)查研究，這次等于是重新來，因為跟原來的經(jīng)費保障體制不一樣。我們?nèi)舜蟪Ｎ瘋冃纬闪艘粋€共識，第一就是要由“人民教育人民辦”，轉(zhuǎn)向“義務教育國家辦”；第二，要由收費義務教育轉(zhuǎn)為免費義務教育，使義務教育回歸它本來的面貌；第三，原來是縣鄉(xiāng)村三級辦學，縣鄉(xiāng)兩級管理，投入是以縣為主，現(xiàn)在轉(zhuǎn)換成管理以縣為主，投入以省為主。原來叫縣里落實，縣里沒錢，現(xiàn)在由省政府統(tǒng)籌落實，一個縣能拿多少，省政府很清楚，由省政府平衡各縣的義務教育預算，經(jīng)濟困難的省由中央轉(zhuǎn)移支付解決。

記者：那么按照這個思路，立法過程中有困難嗎？

柳斌：當然有一個研討協(xié)商甚至激烈辯論的過程，但從總體上講，新法制定過程十分順利。主要是溫總理和國務院下了決心?，F(xiàn)在我們對財政部滿意了，滿意程度甚至超出了預期。雖然現(xiàn)在的保障還是低水平的保障，但是體制轉(zhuǎn)換過來了，經(jīng)過發(fā)展，會由不完善到完善。

記者：有的貧困地區(qū)的孩子，免除了學費，免除了雜費，但是會不會有別的收費項目出來，最后還是上不了學？

柳斌：一費制實施以來，全國大概已經(jīng)撤了3000多位中小學校長的職務，就是因為亂收費，但是你不能說查處3000多位校長，這個現(xiàn)象就沒有了，那也不現(xiàn)實。

記者：作為一個義務教育的推動者，實施者，后來是監(jiān)督者，你如何評價中國義務教育20年的發(fā)展？

柳斌：前一個義務教育法走過了20年，走得很艱苦，它在一段歷史時期之內(nèi)加重了農(nóng)民和企業(yè)的負擔，但是沒有這樣一個歷史時期，我們社會和經(jīng)濟的發(fā)展可能還很難達到目前這種狀態(tài)。我曾經(jīng)講過，辦教育難，辦基礎教育更難，一個人口大國普及教育更是難上加難，這三句話經(jīng)過了20來年的切身感受。

記者：一個現(xiàn)象是，在中國，過去發(fā)展義務教育是人民承擔了國家的一部分責任，您怎么看國家和人民相互的責任問題？

柳斌：義務教育是公民對國家的義務，也是國家對公民的義務。政府不是不愿意承擔實施義務教育的全責，在當時只能如此。我只能說，過去把負擔下移是勢所必至，現(xiàn)在能實現(xiàn)免費，是水到渠成。

（本文選自新華文摘）