[摘要] 章深入分析了現(xiàn)實生活中黨內(nèi)“民主虛泛”的四種表現(xiàn)，認為堅持和完善民主集中制，核心在于加強“一把手”監(jiān)督，關鍵在于以民主平衡權(quán)力，基礎在于推行黨務公開。

[關鍵詞] 主集中制； 民主虛泛； 權(quán)力監(jiān)督； 黨務公開

[中圖分類號]D262.11 文獻標識碼]A 文章編號]1007-1962（2007）01-0016-02

黨的十六屆六中全會指出：要“堅持和完善民主集中制，擴大黨內(nèi)民主，推進黨務公開，嚴格黨內(nèi)生活，嚴肅黨的紀律，增進黨的團結(jié)統(tǒng)一，以黨內(nèi)和諧促進社會和諧。”這充分說明，社會和諧，首先要求黨內(nèi)和諧。而黨內(nèi)和諧的關鍵在于堅持和完善民主集中制，取決于公共權(quán)力執(zhí)掌者能否規(guī)范運用手中權(quán)力。這是因為，民主集中制在黨的建設中具有十分重要的地位和作用，是黨的根本組織制度和領導制度，是統(tǒng)率全體黨員行為的根本準則，是處理黨內(nèi)關系的根本原則，是保持黨的先進性和提高黨的執(zhí)政能力的重要制度保證。只有堅持民主集中制，才能真正確保黨內(nèi)和諧。因此，要切實加強民主集中制建設，用民主集中制原則指導領導班子和領導干部的行為；健全黨委會工作制度，注重理順關系，逐步形成分工明確、運轉(zhuǎn)有序的領導體制和工作機制，切實加強和改進黨的集體領導。

當前，民主集中制的執(zhí)行情況總體是好的，與過去相比，更加注重充分發(fā)揚民主，更加注重正確意見的集中。原來“民主不充分、意見難集中”的“一言堂”、“家長制”作風有所緩和。但現(xiàn)在，隨著黨內(nèi)民主的發(fā)展，一些地方出現(xiàn)了另一種苗頭性的現(xiàn)象，把情況反了過來，出現(xiàn)了“民主虛泛，民主了反而不民主；意見集中了，難集中正確意見”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的實質(zhì)，也是違背民主集中制原則的虛假民主的表現(xiàn)。這一“民主虛泛”現(xiàn)象，主要有以下四種表現(xiàn)：

一是“程序型民主”。就是指一味地就程序而程序，對一些重大決策，因由民主討論、集體決策的制度，而純粹把這一制度當一種程序來看待，追求形式上的民主。從表面看，有些地方和單位凡屬重大問題都“由黨的委員會集體討論作出決定”，該走的程序都走了，而且在討論問題時也允許大家“暢所欲言、各抒己見”，但是，最后還是按照“一把手”的意見“拍板”，變成了“大家紛紛發(fā)言是民主，最后書記個人意見為集中”。這是表面上讓人講話的“程序民主”，實質(zhì)是“借集體集中之名，行個人集中之實?！背绦蛏系穆┒刺?，缺乏切實而有效的制約，使其利用制度和程序漏洞達到了形式上的民主化和合法化。

二是“利益型民主”。就是指一些“一把手”或班子集體，在個人利欲熏心的情況下，利用集體決定來壯膽，或追求個人利益，或共同腐敗。如國家林業(yè)局某中心主任宋士奎因貪污、私分國有資產(chǎn)兩罪并罰，被法院判處有期徒刑10年。而私分國家資財?shù)臎Q定，就是由宋士奎本人提出，并經(jīng)集體研究決定的。（《黨課》，2006年第6期）這一事件說明，一些“一把手”為了一己私利，信奉“法不責眾”，利用集體決定來逃避法律制裁。其他班子成員因為利益所使，或有“出了事領導頂著”的心理，一旦“一把手”表態(tài)，其他集體成員往往都隨聲附和，舉手通過，共同腐敗。這種變了味的民主，不過是個障眼法而已，往往是集體腐敗的先兆，其實質(zhì)是“腐敗民主”。從中紀委、中組部公開通報的各種信息來看，這一現(xiàn)象呈現(xiàn)蔓延之勢。

三是“無能型民主”。就是指在討論決策重大經(jīng)濟社會政策措施時，或由于班子成員缺乏這方面知識，了解不多，把握不住，無法也無能表達意見；或由于議題時間緊，無法精心準備，說不出什么所以然。這時候，那些決策者既沒有能力去發(fā)揚民主，表達正確意見，又要按照正常程序民主討論，卻無法吸收到正確的意見，只好依據(jù)主要領導的意見作出集體決定，這必然會影響到?jīng)Q策的效果。如湖北省宜昌縣政府在三峽大壩前興建大型人造縮微景觀“三峽集錦”景區(qū)，因吸引不了游人和建筑質(zhì)量問題，停業(yè)4年之后于前不久拆除，地方政府投資的4000萬元打了水漂。（《黨建文匯》，2006年第9期）對于短命的“假三峽”，就是“決策無能”的典型表現(xiàn)。

四是“代言型民主”。就是指利用“專家論證”這一幌子和招牌，表達某些集團的觀點或某人的一家之言，達到所謂的民主決策的效果。那些違背科學與良知的某些專家，成為某些特殊利益集團或個人的民主代言人。如海南一個號稱“環(huán)保酒精廠”的企業(yè)，開工3年多時間，因嚴重空氣污染和水污染，導致駐地附近3個自然村人口死亡率增長1.3倍，癌癥死亡率增長3.5倍。也許有人會說，這混賬項目大概又是少數(shù)人拍腦袋拍胸脯的產(chǎn)物。錯了！事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個本不該“出生”的項目，卻是經(jīng)過專家三次論證、有關部門嚴格批準立項的。（據(jù)2005年人民時評：不能讓專家論證淪為“無責論證”）專家善于隨波逐流，依據(jù)主人想法，做出一些違反科學的“專家論證”，以致誤國誤民。這樣的民主方式，其實質(zhì)是借“專家論證”來壓制民主。

這些種種表現(xiàn)，就是一種“民主虛泛”現(xiàn)象，其實質(zhì)是“借民主之名，行專制之實”。要防止民主集中制中的“民主虛泛”現(xiàn)象，增進黨的團結(jié)統(tǒng)一，實現(xiàn)黨內(nèi)和諧，重點是要把民主集中制建設好、執(zhí)行好。要治理“民主虛泛”現(xiàn)象，更好地堅持和完善民主集中制，主要有以下三方面的對策措施：

一是堅持和完善民主集中制，核心在于加強“一把手”監(jiān)督，以權(quán)利制約權(quán)力。在現(xiàn)有體制下，班子成員中多多少少都有崇權(quán)心理。因此，要貫徹好民主集中制，加強“一把手”的權(quán)力監(jiān)督成為關鍵。一方面，要謀劃和制定有利于班子成員發(fā)揚民主、行使權(quán)利的制度安排，適度分權(quán)、合理分權(quán)，防止權(quán)力過于集中，以班子成員行使權(quán)利來制約“一把手”權(quán)力。規(guī)范黨政“一把手”工作職責，明確規(guī)定不直接分管人事、財務、紀檢等工作，防止濫用權(quán)力。深化干部人事制度改革，有效限制“一把手”干部提名、推薦等用人權(quán)限，打破班子成員對于主要領導的人身依附關系。健全黨政“一把手”施政行為公開制度，實行委員質(zhì)詢制度，接受班子成員和群眾的監(jiān)督。貫徹民主集中制，關鍵在人。要健全和完善候選人提名方式，把經(jīng)過民主推薦的組織提名與黨員提名結(jié)合起來，多數(shù)人不同意的不能作為候選人；不斷加大黨內(nèi)直接選舉，逐步建立和實行競選制度，充分體現(xiàn)選舉人的意志，選拔更為合格和更具權(quán)威的領導人特別是黨政“一把手”，以增進執(zhí)行民主集中制的自覺性。另一方面，要更加注重民主集中制的程序規(guī)范。程序民主將逐步成為一種新的黨內(nèi)民主模式，成為制約“一把手”權(quán)力的關鍵制度。目前，黨內(nèi)已經(jīng)頒布實施的制度性規(guī)范，大都是“應該”、“不應該”、“準許”、“不準許”之類的實體性規(guī)范，對通過哪些程序來保證這些實體性規(guī)范的貫徹執(zhí)行，則規(guī)定得很少，特別是缺乏科學合理、規(guī)范透明的具有剛性的程序性制度。當然，民主集中制的運行程序，已散見于《黨章》和其他文件之中，但還沒有系統(tǒng)、規(guī)范的明確表述。因此，要整合這些程序性規(guī)范，使之系統(tǒng)化、規(guī)范化，使民主集中制的每個步驟均應以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以明確規(guī)范。要通過構(gòu)建以程序為核心的民主集中制的基本保障載體，探索與程序相適應的規(guī)范制度，促進程序民主的建立，從而使民主集中制得到真正的貫徹落實。

二是堅持和完善民主集中制，關鍵在于擴大黨內(nèi)民主，以民主平衡權(quán)力。一方面，要擴大班子成員內(nèi)部的民主。要加強領導班子建設，配強班子成員，形成結(jié)構(gòu)合理、功能健全的領導集體；要努力提高班子成員的能力素質(zhì)，提升班子成員維護民主的能力。要健全議事決策權(quán)限、議事決策程序等相關制度，進一步強化全委會、黨委會的權(quán)力，規(guī)定對重大政策主張、重要干部任免、大型工程項目等均須在全委會集體民主討論基礎上進行無記名投票表決。建立涉及群眾根本利益和社會公共管理的重大事項，由黨委提出意見、人大作出決定、政府組織實施、政協(xié)民主監(jiān)督的工作機制；完善決策失誤責任追究和糾錯改正機制，探索建立領導干部過錯行為民事賠償制度，提高各級黨委和領導班子決策的科學性、民主性和嚴肅性。另一方面，要保障黨員的民主權(quán)利。要認真貫徹黨員權(quán)利保障條例，保障各級黨組織和普通黨員各項民主權(quán)利的實現(xiàn)，切實提高上級黨組織的服務意識。建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度，積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，探索建立黨員提案制和黨代表提議的處理、回復機制，落實黨員的合理建議權(quán)，重視對黨員群眾所提意見建議及時做出反饋，特別要注重對不予采納的理由作出說明。要努力擴大黨員在決策過程中的民主參與，增強決策的權(quán)威性和黨員對決策的認同感，確保廣大黨員意志在黨內(nèi)的最高權(quán)威。要合理利用“外腦”，建立健全重大事項專家咨詢制度，增強各類專家學者在民主決策中的作用，并也要選擇黨外的思想庫、咨詢機構(gòu)、研究所及專門委員會作為決策的參謀助手；特別要建立規(guī)范的專家論證制度，不能讓專家論證成為變相“壓制民主”的手段和“無責論證”。

三是堅持和完善民主集中制，基礎在于推進黨務公開，以透明規(guī)范權(quán)力。要把注意力放在建立有效而又保證正確使用權(quán)力的開放透明的監(jiān)督制約機制建設上，讓領導干部行使的公共權(quán)力在陽光下運行。因此，一方面，要積極推進黨務公開，進一步增強黨的工作的透明度，讓黨員群眾了解內(nèi)情，更好地參與和監(jiān)督黨內(nèi)事務。除涉及黨的秘密外，凡是與黨員群眾利益密切相關的事宜，都要在黨內(nèi)外公開。黨政執(zhí)政行為、過程、結(jié)果要公開；立法活動、政策制定和實施行政預算、公共開支以及其他有關政治信息要公開；黨政執(zhí)政過程中涉及到的文件資料、信息情報要公開。積極探索建立黨情發(fā)言人制度，嚴格落實黨政重大信息公開原則，及時準確地發(fā)布黨務信息。特別是涉及群眾切身利益的重大事件，其事件緣由、發(fā)生過程、工作手段、處理結(jié)果等，都要最大限度地在第一時間告知群眾，公布真相，切實保障廣大群眾的知情權(quán)。另一方面，要積極構(gòu)建開放的領導機制，大力推進政務公開，明確應向人民公開的事項、應由人民直接參與討論和決定的事項，做到“人民知曉、人民討論、人民動手、人民檢查”。運用信息網(wǎng)絡等先進科技手段，構(gòu)建群眾參與的開放的對話交流平臺。要給輿論監(jiān)督營造廣闊空間，切實加強信息反饋機制建設，利用民意調(diào)查等手段，適時地、制度化對黨政活動特別是民主集中制執(zhí)行情況做出評估，及時預警、及時防范。

（本文作者：中共寧波市委政策研究室主任）

責任編輯余巖