內(nèi)容提要：國家助學(xué)貸款體系的建設(shè)跟政府的投入和干預(yù)密不可分。本文從美、日國家助學(xué)體系的構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，闡述了國家助學(xué)體系中政府的主導(dǎo)作用及對(duì)我國的啟示’并針對(duì)我國現(xiàn)階段國家助學(xué)貸款的實(shí)際情況，從國家助學(xué)教育金融體系的構(gòu)建和加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用兩方面提出了建議。

關(guān)鍵詞：助學(xué)貸款；助學(xué)金融；美國助學(xué)體系；日本助學(xué)體系，政府職能

美、日等發(fā)達(dá)國家的助學(xué)體系發(fā)展較早，相對(duì)我國來說更為完善，它在鼓勵(lì)學(xué)生對(duì)高等教育的參與、實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等、促進(jìn)高等教育發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。其中政府的主角作用功不可沒。在助學(xué)體系中，政府或直接出資，或提供補(bǔ)貼，或提供擔(dān)保，這已被世界各國助學(xué)貸款的實(shí)踐所認(rèn)可。

一、美國政府在國家助學(xué)體系中的作用及啟示

近些年來，美國助學(xué)貸款的規(guī)模隨著大學(xué)擴(kuò)招人數(shù)的增加而不斷擴(kuò)大。2003年，貸款總額上升到474億美元，接受貸款的學(xué)生總數(shù)為570萬人，相比我國，2003年，全國累計(jì)發(fā)放國家助學(xué)貸款52億元人民幣，資助貧困生83萬人次，尚不到美國所發(fā)放的國家助學(xué)貸款474億美元的零頭，美國的人口僅為中國人口的1/5，美國人的富裕程度為中國人富裕程度的35倍。為什么美國的助學(xué)貸款能搞得如此成功?美國的銀行業(yè)就不懼怕承擔(dān)該貸款的風(fēng)險(xiǎn)嗎?原因在于，在美國的助學(xué)貸款制度中，最重要的主角是政府，而不是銀行，多年來，美國政府就把“讓所有人獲得平等受教育的機(jī)會(huì)”，作為教育的一條至高無尚的原則，作為公民權(quán)利的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不讓學(xué)生因?yàn)樨毟F而與大學(xué)教育擦肩而過。

美國最重要的助學(xué)貸款有兩種：一種叫做“帕金斯貸學(xué)金”，這種貸學(xué)金直接來自于政府，而不是銀行，學(xué)校拿到政府發(fā)放的資金后，貸款給家庭經(jīng)濟(jì)狀況困難的學(xué)生。學(xué)生在校期間，政府支付利息，利率為5％。一個(gè)本科生總共可以借1.5萬美元(中國為每年5000元人民幣)，研究生可以借3萬美元。學(xué)生畢業(yè)9個(gè)月后開始還款，還款期限一般為10年(中國為4年到6年)。既然國家以《憲法》的形式，賦予了每一個(gè)公民的以“平等的受教育的權(quán)利”，那么，國家就應(yīng)當(dāng)為此種權(quán)利承擔(dān)義務(wù)。這就是建立“帕金斯貸學(xué)金”的法律基礎(chǔ)。

另一種叫做“斯坦福貸學(xué)金”，這是美國目前最盛行的國家助學(xué)貸款，“斯坦福貸學(xué)金”分兩種形式：一種形式是資金直接來自于政府，政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；另一種形式是由銀行或其他金融機(jī)構(gòu)提供貸款，由州政府進(jìn)行擔(dān)保，聯(lián)邦政府進(jìn)行再擔(dān)保，如果學(xué)生違約沒有歸還貸款，或者由于死亡、疾病等原因無法還貸，州政府和聯(lián)邦政府將向銀行賠付95％的拖欠貸款。于是，對(duì)于銀行來說，助學(xué)貸款幾乎是沒有風(fēng)險(xiǎn)的，這就從根本上解除了銀行的后顧之憂，“斯坦福貸學(xué)金”的利率上限是8.25％，具體的利率都在每年7月1日，根據(jù)當(dāng)年中央銀行的基礎(chǔ)利率進(jìn)行調(diào)整，由于美國過去幾年一直降息，所以“斯坦福貸學(xué)金”的利率目前非常低，2004—2005年的利率是在校期間2.77％，畢業(yè)后3.37％。一個(gè)本科生最多可以借4.6萬美元，一個(gè)研究生可借13.85萬美元。學(xué)生從學(xué)校畢業(yè)6個(gè)月后開始還款，還款期限一般為10年，最長可延長到30年。在取得“斯坦福貸學(xué)金”的學(xué)生中，家庭經(jīng)濟(jì)狀況困難的學(xué)生，還能得到政府的利息補(bǔ)貼，自己不用支付大學(xué)期間的貸款利息。

由些可見，在美國的助學(xué)貸款體系中，政府或直接出資，或通過銀行貸給學(xué)生并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提供擔(dān)保的做法是其助學(xué)貸款制度的一個(gè)顯著特征，另一方面，政府擔(dān)保還能強(qiáng)化政府部門協(xié)助商業(yè)銀行防范助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，可見，政府是名副其實(shí)的主角，學(xué)生是直接的受益者，銀行是配角，銀行經(jīng)營學(xué)生貸款，風(fēng)險(xiǎn)很小，卻能盈利，所以這是一個(gè)三方“多贏”的游戲。

二、日本政府在國家助學(xué)貸款體系中的作用及啟示

第一，立法和成立專門機(jī)構(gòu)，早在二戰(zhàn)期間，日本就開始籌建專司學(xué)生資助事務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，計(jì)劃以法律形式將助學(xué)貸款固定下來。1943年政府號(hào)召由日本大財(cái)團(tuán)出面組建“大日本育英會(huì)”。1944年，政府通過立法使“大日本育英會(huì)”獲得“特殊法人”地位，并開始向全國大學(xué)生提供助學(xué)貸款。二戰(zhàn)后，日本頒布了民主憲法和《教育基本法》，根據(jù)法律政府有責(zé)任向經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生資助，同時(shí)將“大日本育英會(huì)”改為“日本育英會(huì)”，作為政府與學(xué)生之間的中介機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施助學(xué)貸款政策并管理“日本育英會(huì)獎(jiǎng)學(xué)金”。1984年，隨著成人教育、終身教育和回歸教育開始步入興旺階段，日本財(cái)政界、司法界、和教育界修改了《日本育英會(huì)法》和《日本育英會(huì)法實(shí)施令》，在保證“第一種無息助學(xué)貸款”繼續(xù)執(zhí)行的同時(shí)，增設(shè)“第二種無息助學(xué)貸款”，以幫助那些接受成人教育的學(xué)生完成學(xué)業(yè)，按照育英會(huì)法的規(guī)定，“日本育英會(huì)”主要負(fù)責(zé)制定發(fā)放貸款和償還貸款的各種條例、規(guī)程、守則以及管理貸款的具體工作?！叭毡居?huì)”使“日本育英獎(jiǎng)學(xué)金”事業(yè)在數(shù)十年間得到迅速發(fā)展，為日本的人才培養(yǎng)、增進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等做出了巨大貢獻(xiàn)。

第二，提供資金援助?！叭毡居?huì)”最初的全部經(jīng)費(fèi)由政府出資，日本政府的財(cái)政撥款在1984年《日本育英會(huì)法》修改之前一直曾經(jīng)是育英會(huì)的主要經(jīng)濟(jì)來源。每年由大藏省根據(jù)日本議會(huì)、文部省的建議和育英會(huì)年度預(yù)算結(jié)果，按年撥給日本育英會(huì)，當(dāng)時(shí)的《日本育英會(huì)法》規(guī)定：育英會(huì)的基金為100萬日元，由政府全部負(fù)擔(dān)，而且育英會(huì)法還規(guī)定：政府在認(rèn)為必要的時(shí)候，可在日本財(cái)政預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)，增加育英會(huì)的資金投入。近些年來，政府財(cái)政的專項(xiàng)撥款隨著回收款的增加和其他渠道的開通而逐年下降。

日本育英會(huì)的貸學(xué)金類型主要有兩種：無息助學(xué)貸款和有息助學(xué)貸款。無息助學(xué)貸款主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難、最需要資助的學(xué)生，其中碩士和博士研究生也可申請(qǐng)無息借貸，利息全部由政府承擔(dān)，有息助學(xué)貸款的利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)貸款。在校期間的利息全部由政府承擔(dān)，畢業(yè)以后償還貸款的利率也僅為3％，其余由政府承擔(dān)。

由此可見，日本政府是國家助學(xué)貸款體系中利息和風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，中介機(jī)構(gòu)日本育英會(huì)成為政府和高校、學(xué)生之間的橋梁，并提高了政府資金的運(yùn)作效率。

三、我國助學(xué)貸款制度的現(xiàn)狀分析

我國自1999年大學(xué)擴(kuò)招以來，高等學(xué)校貧困生問題進(jìn)一步突出，截至2004年，全國普通高校貧困生約240萬人，占在校生總數(shù)的20％，經(jīng)濟(jì)特別困難的學(xué)生160萬人，總數(shù)比1999年翻了一番。2004年6月，教育部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》，對(duì)國家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了重大調(diào)整。表現(xiàn)在五個(gè)方面：第一是學(xué)生在校期間將免交貸款利息；第二是還貸期限由原來的4年延長至6年，第三是將招標(biāo)選擇貸款經(jīng)辦銀行，而不限于國有商業(yè)銀行；第四是將加大學(xué)生還款的監(jiān)管力度，違約借款學(xué)生的名單將曝光；第五是將建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，由地方政府和高校各負(fù)擔(dān)50％。從以上可以看出，政府正試圖通過行政指令和成本分擔(dān)方式，協(xié)調(diào)各方利益和風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)助學(xué)貸款在降低政府運(yùn)行成本，政府、銀行和學(xué)校共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)實(shí)施。

但是從實(shí)踐層面上，國家助學(xué)貸款的政策效果與該制度推行的初衷還有一定的距離，特別是地方高校的落實(shí)工作發(fā)展緩慢，至2005年12月底，獲得貸款學(xué)生數(shù)占在校學(xué)生數(shù)的平均比例只達(dá)到8％。全國應(yīng)開辦國家助學(xué)貸款的1714所普通高校中，有248所地方高校尚未啟動(dòng)，部分省區(qū)或高校雖啟動(dòng)了這項(xiàng)工作，但審批貸款人數(shù)和金額仍然偏低。為改變這種現(xiàn)狀，政府幾乎每年都在改進(jìn)和調(diào)整政策，以期調(diào)動(dòng)各方的積極性，實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)，

分析我國助學(xué)貸款制度效果不佳的原因：首先，商業(yè)銀行始終是我國助學(xué)貸款制度的主角，這既不符合助學(xué)貸款的制度設(shè)計(jì)(助學(xué)貸款的核心是“助學(xué)”)，也不符合商業(yè)銀行的價(jià)值取向。因?yàn)檗D(zhuǎn)型中的銀行逐步實(shí)現(xiàn)了市場化，有效的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、最大化的追逐利潤幾乎是商業(yè)銀行本能的首要選擇。而國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)不僅運(yùn)作成本高、回報(bào)利潤低、潛在風(fēng)險(xiǎn)大，而且我國尚沒有健全的個(gè)人征信體系作保證，“惜貸”自然成為商業(yè)銀行必然的選擇。2004年國家助學(xué)貸款制度調(diào)整后，雖實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度，通過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金來彌補(bǔ)商業(yè)銀行的收益不足，但并未從根本上解決商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)成本問題。

其次，從高校來看，招生規(guī)模的不斷擴(kuò)大，學(xué)生人數(shù)的急劇增加、教育基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)建使高校對(duì)資金的需求急劇上升，而且政府財(cái)力投入也有限，許多高校都面臨資金緊缺的壓力，但目前的助學(xué)貸款體系并不能為大多數(shù)貧困生解決資助經(jīng)費(fèi)，部分高校學(xué)生的欠費(fèi)已嚴(yán)重影響到學(xué)校資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)費(fèi)短缺已成為高校管理中非常突出的問題，另一方面，高校作為國家的人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，不能以家庭經(jīng)濟(jì)狀況為標(biāo)準(zhǔn)來選擇學(xué)生，開設(shè)“綠色通道”，保證貧困學(xué)生正常入學(xué)，這是教育部，更是社會(huì)對(duì)高校提出的基本要求，高校更不可能通過亂收費(fèi)或多收費(fèi)等手段解決資金緊張問題。學(xué)校是助學(xué)貸款過程中銀行和學(xué)生的連接者，其工作的根本目的是讓貧困學(xué)生通過助學(xué)貸款繳納所欠學(xué)校的各項(xiàng)費(fèi)用，但高校也要為此支付相應(yīng)的管理成本。2004年助學(xué)貸款政策調(diào)整后，高校要為國家助學(xué)貸款支付相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，如某高校2004年國家助學(xué)貸款1000萬元，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金比例為14.5％，地方財(cái)政和高校各負(fù)擔(dān)50％，那么高校要拿出7125萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。這勢必會(huì)加劇高校財(cái)務(wù)的緊張狀況，高校是否有更多的能力來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本?這是否又會(huì)造成高校的“惜貸”現(xiàn)象?高校面臨著越來越大的壓力。

由此可見，我國與美國、日本兩國助學(xué)體系的建設(shè)確實(shí)存在不小的差距，美國、日本兩國較完善的助學(xué)體系中政府發(fā)揮著非常重要的主導(dǎo)作用。相比而言，我國政府投入的力度、政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要小得多。

四、我國助學(xué)貸款體系建設(shè)的政策建議

1．建立合理的教育金融框架結(jié)構(gòu)

中國幅員遼闊，區(qū)域差異明顯，單一的助學(xué)貸款模式很難滿足所有學(xué)生的各種需要，因此，構(gòu)建一個(gè)“政府部門管理與商業(yè)銀行運(yùn)作相結(jié)合”，“多層次、多渠道、多方式”以及“擔(dān)保和非擔(dān)保、貼息和非貼息、市場與非市場運(yùn)作互相補(bǔ)充”的教育金融框架結(jié)構(gòu)是非常必要的。

中國教育金融框架的設(shè)計(jì)，首先應(yīng)該決定的問題是由政府部門管理還是由商業(yè)銀行管理。在美國，“斯坦福貸學(xué)金”為主的助學(xué)貸款是在政府擔(dān)保和提供利息補(bǔ)助的情況下由商業(yè)銀行來運(yùn)作，而日本，助學(xué)貸款則是通過具備法人團(tuán)體地位的“日本育英會(huì)”來實(shí)施的，“日本育英會(huì)”在接受政府撥款后就以法律和經(jīng)濟(jì)手段來管理資金。從不同模式的實(shí)踐看，商業(yè)銀行貸款運(yùn)作和管理方面比政府機(jī)構(gòu)更專業(yè)。如果商業(yè)銀行愿意提供助學(xué)貸款，政府公共基金的負(fù)擔(dān)就減輕。在美國，已有證據(jù)表明商業(yè)銀行運(yùn)作助學(xué)貸款更有效率；但政府以利息補(bǔ)貼、擔(dān)保和其他“特別補(bǔ)償”的形式支付給商業(yè)銀行來促使其參與助學(xué)貸款計(jì)劃的成本也是比較昂貴的。商業(yè)銀行可能將助學(xué)貸款局限在那些“低風(fēng)險(xiǎn)”的學(xué)生，那些來自貧困家庭的學(xué)生可能難以取得貸款。而且從規(guī)模效益的角度看，由政府管理可能會(huì)更有效。日本就是一個(gè)很好地例子。因此，從管理成本、貸款分配、貸款回收效率、接受者選擇等角度來比較，兩種模式各有利弊，

中國可將兩種模式有機(jī)的結(jié)合起來，構(gòu)建一個(gè)職能清晰、層次豐富、實(shí)際有效、各參與機(jī)構(gòu)相互作用、各類型助學(xué)貸款項(xiàng)目互相補(bǔ)充的成熟的教育金融框架，一方面完善現(xiàn)有的商業(yè)銀行運(yùn)作、政府貼息和承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的助學(xué)模式；另一方面應(yīng)成立政策性教育銀行，充分運(yùn)用政府投入、家庭教育儲(chǔ)蓄、銀行運(yùn)作、學(xué)校貸款學(xué)生管理及企業(yè)和個(gè)人教育投資等各種資源，提高資源使用效率，確實(shí)解決貧困學(xué)生教育的實(shí)際問題，這不僅需要學(xué)生及其家庭、銀行、學(xué)校、企業(yè)和個(gè)人投資者相互協(xié)作，更需要國務(wù)院、教育部、中國人民銀行、財(cái)政部、中國證監(jiān)會(huì)、世界銀行和國際金融機(jī)構(gòu)的支持和協(xié)作。

2．充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

在我國助學(xué)貸款政策推進(jìn)過程中，政府始終表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)人的特征。從開始希望借助市場實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益性目標(biāo)，到后來由于效果不顯著而轉(zhuǎn)向多方合作，政府始終沒有放棄采用商業(yè)運(yùn)作方式的設(shè)想，助學(xué)貸款的基本性質(zhì)雖然已經(jīng)明顯向政策性和公益性方向發(fā)展，但政府究竟安排多少財(cái)政和承擔(dān)多大風(fēng)險(xiǎn)一直是個(gè)未知數(shù)。另外，目前政府仍然以發(fā)布行政命令和文件這種傳統(tǒng)方式，對(duì)非其管轄的獨(dú)立組織進(jìn)行約束，這是導(dǎo)致國家助學(xué)貸款幾經(jīng)波折，幾近停止的重要原因，這說明，政府仍然習(xí)慣于將有關(guān)問題盡量納入政治體系內(nèi)，寄希望于可以通過“外部成本內(nèi)化”來降低運(yùn)作成本，還沒有充分尊重其他市場主體的獨(dú)立性。

助學(xué)貸款的核心是“助學(xué)”而不是“貸款”，而貸款是一種純粹的商業(yè)行為。我們的助學(xué)貸款陷于停滯?根源在于把助學(xué)貸款的核心落在了“貸款”上，“助學(xué)”體現(xiàn)的是政府的責(zé)任，屬于政府所應(yīng)提供的公共產(chǎn)品的一部分，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品是政府的職責(zé)，我國政府應(yīng)成為國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，通過提供貸款本金、貸款擔(dān)保，來實(shí)現(xiàn)資源的有效配置、促進(jìn)教育的可持續(xù)發(fā)展。只有政府擔(dān)當(dāng)助學(xué)貸款的主角，只有政府主動(dòng)分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，助學(xué)貸款才能惠及越來越多的國民，圓他們的大學(xué)夢，為國家培養(yǎng)更多的優(yōu)秀人才。

(責(zé)任編輯：吳 宇)