[摘要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是非獨立的物權(quán)。土地承包權(quán)的非獨立物權(quán)性質(zhì)造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定，從而影響了中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，穩(wěn)定農(nóng)民對于土地的權(quán)利勢在必行。穩(wěn)定地權(quán)的兩種主要方式——土地私有化和永佃制都存在較大的缺陷。而在對土地承包權(quán)改造基礎(chǔ)上建立的農(nóng)地持有權(quán)是穩(wěn)定地權(quán)的可行路徑。農(nóng)地持有權(quán)是一種獨立的物權(quán)，可以從根本上穩(wěn)定農(nóng)民對土地的權(quán)利，解決當(dāng)前農(nóng)村土地利用中公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯問題。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán)；土地私有化；永佃權(quán)；農(nóng)地持有權(quán)

[中圖分類號]F321．1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)03-0061-03

20世紀(jì)80年代，中國農(nóng)村開始全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。承包責(zé)任制的主要方式是農(nóng)戶向村委會或村民小組承包土地、果園、魚塘或其他生產(chǎn)資料，在完成國家和集體的稅收、統(tǒng)籌提留或承包費等任務(wù)后，其余收入歸己，俗稱“大包干”。這種承包形式逐漸都采取了簽訂合同的方式。農(nóng)民通過這種承包所取得的對土地的權(quán)利被稱為“土地承包經(jīng)營權(quán)”。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)：非獨立物權(quán)

關(guān)于“土地承包經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)，目前我國學(xué)術(shù)界尚未達成統(tǒng)一的認識，爭論主要集中在物權(quán)說與債權(quán)說上。除此之外，還有物權(quán)兼?zhèn)鶛?quán)說、債權(quán)兼物權(quán)說、(復(fù)合)所有權(quán)說、田面權(quán)說(所有權(quán)為田底權(quán))等不同的主張。這種“土地承包經(jīng)營權(quán)”性質(zhì)的爭論在理論上無疑具有積極意義，同時，我們也應(yīng)該關(guān)注其在實踐中的運行情況：據(jù)中國青年報報道，侵害農(nóng)民土地權(quán)益問題成為當(dāng)前侵害農(nóng)民權(quán)益的主要方面。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因可以從兩個方面思考：一是地方政府和村集體違法亂紀(jì)，不顧中央政策和法律“亂來”；二是土地承包經(jīng)營權(quán)的脆弱。筆者認為最主要的是第二點，土地承包權(quán)作為一種權(quán)利還不夠強大?？傊?，從社會現(xiàn)實來看，土地承包權(quán)的權(quán)利性質(zhì)不像物權(quán)，至少是不像獨立的物權(quán)。

誠然，從1986年《民法通則》第五章第一節(jié)所作的規(guī)定來看，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種物權(quán)。但實際的情況是，土地承包經(jīng)營權(quán)沒有真正按物權(quán)法的方法加以規(guī)定和保護，而是由合同、債權(quán)方法加以調(diào)整，使其表現(xiàn)出若干債權(quán)特征。出現(xiàn)這種情況的原因在于：首先，《民法通則》對土地承包經(jīng)營權(quán)僅作了原則性規(guī)定，限于表述概念，而對權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利取得、消滅等均未作規(guī)定。這些事項由合同約定而沒有法定標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)包人完全可以通過合同條款對承包人的權(quán)利加以限制或附加種種苛刻的義務(wù)和條件，這不符合物權(quán)法定原則。其次，債權(quán)是相對權(quán)、請求權(quán)；物權(quán)具有直接支配性、獨立性。物權(quán)人得依自己的意思，無須他人的意思或行為之介入，對標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，實現(xiàn)權(quán)利內(nèi)容?，F(xiàn)實中，承包人取得土地承包權(quán)后，發(fā)包人對承包經(jīng)營標(biāo)的仍有相當(dāng)大的支配權(quán)。如最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》規(guī)定，承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包方同意，并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無效。因此，承包人的支配權(quán)受到很大限制。

從土地制度變遷的歷史角度分析，有學(xué)者甚至認為，土地承包權(quán)從一開始就是以債權(quán)的形式出現(xiàn)的?！坝杉w經(jīng)營制度朝向土地承包制的制度變遷，是一場以廣大農(nóng)民群眾為主體，受潛在收益的誘致自發(fā)推行的誘致性制度變遷，并不是由政府通過法令發(fā)動的強制性制度變遷。與這一制度變遷的特征相聯(lián)系，這場制度變遷從一開始并沒有在國家的法律法令上確立起具有物權(quán)法意義的土地財產(chǎn)權(quán)利?！藗冇绕涫青l(xiāng)村集體利益的代理人鄉(xiāng)村干部，就是這樣以債權(quán)的性質(zhì)來理解土地承包權(quán)的。對于農(nóng)戶，土地承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)使他們很難樹立起申張自己土地權(quán)利的信心，對于鄉(xiāng)村干部，當(dāng)農(nóng)戶在完成糧食收購、集體提留等義務(wù)方面發(fā)生拖欠時，收回土地承包權(quán)就可能成為他們要挾農(nóng)戶完成義務(wù)的一種手段?！?/p>

這種土地承包經(jīng)營權(quán)的非獨立物權(quán)性質(zhì)必然造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定。而這種不穩(wěn)定性對農(nóng)民以及中國的農(nóng)業(yè)會產(chǎn)生一定的不利影響。有學(xué)者分析，“地權(quán)不穩(wěn)定的作用和對農(nóng)戶投資征收一種隨機稅一樣，將降低農(nóng)戶的投資積極性。”“我們不能忽視地權(quán)不穩(wěn)定所帶來的效率損失。由地權(quán)不穩(wěn)定所導(dǎo)致的長期投資的減少，其效果可能在短期內(nèi)并不明顯；但長此以往，土地質(zhì)量必然下降，從而影響中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

二、穩(wěn)定地權(quán)的現(xiàn)行套路：激進與漸進

因此，穩(wěn)定農(nóng)民對于土地的權(quán)利勢在必行。穩(wěn)定地權(quán)的方式可以分為兩種：

一是土地私有化——筆者稱之為“激進法”。

近年來，學(xué)術(shù)界提出了許多關(guān)于土地私有化的主張，認為土地私有化是解決農(nóng)業(yè)和土地問題的方向之一。但筆者認為，以離開甚至推翻土地公有制基礎(chǔ)的方式所進行的農(nóng)村土地權(quán)利的研究是沒有任何現(xiàn)實意義的，在我國，農(nóng)村土地權(quán)利體系研究的前提必須是堅持土地的公有制，這是歷史和現(xiàn)實證明了的。歷史告訴我們，人地矛盾的高度緊張可能成為社會動蕩的原因之一。每當(dāng)?shù)刂骱缽娂娌⑼恋匾灾劣诖罅哭r(nóng)民變成饑民、流民時，總會出現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)民起義。從現(xiàn)實看，我國土地資源有限。人口眾多；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低下，尚處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡階段。根據(jù)統(tǒng)計，近50％的社會勞動人口只能從農(nóng)業(yè)中獲得就業(yè)機會，全社會70％的人口依然要依靠這個最原始產(chǎn)業(yè)提供生存保障。在土地對農(nóng)村人口的社會保障功能越來越大于其作為生產(chǎn)資料的功能的條件下，土地私有制的可能性越來越小。闡因此可以說，公有的土地構(gòu)成了中國社會長期穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，土地公有濠現(xiàn)為全民所有和集體所有兩種形式)是中國物權(quán)制度設(shè)計的出發(fā)點。在土地公有制的基礎(chǔ)上我們應(yīng)考慮如何調(diào)整和改革一些制度、概念，以建立完善的適合我國國情的農(nóng)村土地利用權(quán)利法律體系。

二是改造土地承包權(quán)——筆者稱之為“漸進法”。

具體改造成什么權(quán)利?學(xué)者間有不同的看法。有學(xué)者認為應(yīng)將其改造成永佃權(quán)。持此觀點者認為：要解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的問題，就要像明、清時代那樣，實施永佃制，讓農(nóng)民對所佃租的土地具有永久使用或耕作的權(quán)利。之所以搞土地永佃制，就在于要賦予農(nóng)民對土地的永久使用權(quán)和實現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。但永佃權(quán)存在著一定缺陷：首先，永佃權(quán)建立在土地私有制的基礎(chǔ)上，而我國現(xiàn)行的土地制度為土地公有制；明、清時代的永佃制是想把農(nóng)民始終留在土地上，而我們今天所要做的事情，是把農(nóng)民推進城。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在將來的十年內(nèi)，將有15億個農(nóng)民進城，成為城市居民。因此，永佃制對這些人的意義究竟有多大值得考量。

三、農(nóng)地持有權(quán)：穩(wěn)定地權(quán)的可行路徑

筆者建議將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改造為農(nóng)地持有權(quán)。

農(nóng)地持有權(quán)的提出基于這樣一個基礎(chǔ)，即我國農(nóng)地制度的創(chuàng)新必須堅持土地的公有制。在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)進一步探討充分利用農(nóng)地的各種可行的制度。

(一)農(nóng)地持有權(quán)的內(nèi)涵

農(nóng)地持有權(quán)是特定主體在占有國家或集體所有的農(nóng)用土地的基礎(chǔ)上，以占有、使用、收益、處分或其他方式直接支配利用國家或集體所有的農(nóng)用土地的—種獨立物權(quán)。這—表述具有四層含義：

1、農(nóng)地持有權(quán)主體是特定的非所有人。在財產(chǎn)利用上，所有人與占有利用人同一時，所有權(quán)足以解決一切問題。但所有人與占有利用人不同一時，就存在著占有利用人應(yīng)有什么樣的權(quán)利義務(wù)的問題，利用權(quán)人是非所有權(quán)人，但并非是一般的非所有權(quán)人，而是依法律或契約的規(guī)定可以合法占有利用農(nóng)地的非所有權(quán)人。

2、農(nóng)地持有權(quán)以占有他人農(nóng)地為前提。在占有的事實上構(gòu)筑持有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，最終解決非所有權(quán)人利用他人土地的問題，是農(nóng)地持有權(quán)的出發(fā)點和歸宿點，因此，沒有農(nóng)地的占有就沒有農(nóng)地持有權(quán)：這與英美法的地產(chǎn)權(quán)(Estate)在性質(zhì)上有點類似，地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)也是占有。當(dāng)我們說占有是地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)時，其含義是當(dāng)你“占有”土地時，你就享有對于土地的地產(chǎn)權(quán)，你的地產(chǎn)權(quán)相對于除了特定人之外的所有其他人來說都是最優(yōu)先的。

3、農(nóng)地持有權(quán)是以特定的權(quán)能形態(tài)直接支配他人的土地的物權(quán)。農(nóng)地持有權(quán)是一種可以直接支配土地的物權(quán)。其與農(nóng)地所有權(quán)一樣，可以表現(xiàn)為多種權(quán)能，如占有、使用、收益、處分。農(nóng)地持有權(quán)的權(quán)能主要是通過所有人和持有人的契約或法律規(guī)定而確定的。但農(nóng)地持有權(quán)人并不擁有土地，他所處分的只是持有權(quán)，在這個意義上他所擁有的只是無形的財產(chǎn)，或者說是持有權(quán)中所蘊藏的地產(chǎn)利益。

4、農(nóng)地持有權(quán)是財產(chǎn)利用性質(zhì)的獨立物權(quán)。所有人基于對自身利益的考慮，在認為持有人利用財產(chǎn)可以產(chǎn)生更大的利益時，就會將財產(chǎn)交與持有人，從而使得持有人取得土地持有權(quán)。因而，利用是農(nóng)地持有權(quán)的本質(zhì)。

(二)農(nóng)地持有權(quán)的基本性質(zhì)——獨立性

農(nóng)地持有權(quán)獨立的基本內(nèi)涵包括：

1、農(nóng)地持有權(quán)人能夠依自己的意志獨立行使權(quán)利。權(quán)利人行使土地權(quán)利的獨立性程度本質(zhì)上屬于土地權(quán)利的界定問題，在很大程度上取決于立法者的安排。從歷史發(fā)展軌跡來看，土地所有權(quán)與土地持有權(quán)之間關(guān)系由緊張趨向緩和，這是現(xiàn)代社會注重土地利用價值的結(jié)果。要充分利用土地，必須使土地的利用者獲得更大的自由和更多的利益。

2、農(nóng)地持有權(quán)不受其他權(quán)利人處分權(quán)利的影響。土地上某種權(quán)利的處分在何種程度上影響其他權(quán)利的存在，是衡量土地權(quán)利獨立程度的重要指標(biāo)之一。英美法的地產(chǎn)權(quán)制度的一個重要特征是權(quán)利的平等性，即地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的各種具體權(quán)利之間是平等的。只有有無權(quán)利的區(qū)別，而無一種權(quán)利制約或決定另一種權(quán)利的情況，即只要是權(quán)利，就應(yīng)該受到保護，而無論它在內(nèi)容上是體面還是卑賤。

3、農(nóng)地持有權(quán)不受非法的外部制約。農(nóng)地持有權(quán)的外部制約主要是指相鄰?fù)恋貦?quán)利人、一般非權(quán)利人以及國家的制約。特別是國家對農(nóng)地持有權(quán)的制約有力，在非法制約時危害也最大。當(dāng)然，任何權(quán)利的行使都不可能是隨心所欲的，土地權(quán)利包括持有權(quán)同樣是如此。但約束的范圍和力度應(yīng)該是確定的和適當(dāng)?shù)模挥性诖饲闆r下，外部約束才不會對土地持有權(quán)的獨立性造成木大影響。如果非農(nóng)地持有權(quán)人，包括農(nóng)地所有權(quán)人——國家和集體，可以隨意以這種或那種理由縮小農(nóng)地持有權(quán)利的范圍，或阻止農(nóng)地持有權(quán)人行使權(quán)利，或?qū)ζ湫惺箼?quán)利附加條件，那么這種農(nóng)地持有權(quán)就沒有獨立性可言。

(三)農(nóng)地持有權(quán)的構(gòu)建——對土地承包經(jīng)營權(quán)的改造

將土地承包權(quán)改造為農(nóng)地持有權(quán)的原因在于：首先，如前所述，這種農(nóng)地持有權(quán)適應(yīng)我國土地公有制的基本國情，與大陸法系建立在土地私有制基礎(chǔ)上的永佃權(quán)有根本區(qū)別；其次。這種農(nóng)地持有權(quán)具有獨立性，而且具有像所有權(quán)一樣的諸多權(quán)能，包括：(1)占有權(quán)；(2)使用收益權(quán)；(3)轉(zhuǎn)讓權(quán)；(4)轉(zhuǎn)包權(quán)；(5)出租權(quán)；(6)設(shè)定抵押權(quán)；(7)作價出資權(quán)；(8)投資補償權(quán)；(9)物上請求權(quán)。

具體來說，對我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的改造應(yīng)從以下幾個方面入手。

1、應(yīng)當(dāng)取消關(guān)于工商企業(yè)與城鎮(zhèn)居民租賃或轉(zhuǎn)包農(nóng)戶承包地的限制。這一限制來源于中共中央2002年發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作通知》。允許城鎮(zhèn)工商企業(yè)與居民到農(nóng)村轉(zhuǎn)包或租賃農(nóng)產(chǎn)承包地。有利于促使城鎮(zhèn)雄厚的資金、發(fā)達的技術(shù)以及先進的經(jīng)營理念與農(nóng)村土地資源相結(jié)合，從而加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。而且，這也有助于調(diào)整我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對立的布局，即農(nóng)民可以進城，市民可以下鄉(xiāng)，從而加強城鄉(xiāng)之間的交流和溝通。

2、應(yīng)當(dāng)取消現(xiàn)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)地承包法》)所作的“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時，受讓方必須是農(nóng)戶，而且轉(zhuǎn)讓方必須具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定的收入來源”的規(guī)定。“受讓方必須是農(nóng)戶”意味著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)與城鎮(zhèn)居民，其弊端與現(xiàn)行政策對城鎮(zhèn)工商企業(yè)或個人租賃、轉(zhuǎn)包農(nóng)戶承包地進行限制的弊端相類似。既然受讓人愿意受讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，說明其打算在這塊農(nóng)土地上經(jīng)營農(nóng)業(yè)，立法者又何必在乎其先前的身份是否是農(nóng)民?至于轉(zhuǎn)讓人是否具有穩(wěn)定的收入來源，一方面屬于其私人事務(wù)；另一方面也難以客觀地判斷，反而給集體經(jīng)濟組織太大的權(quán)力發(fā)揮空間，容易滋生尋租活動。在經(jīng)濟文化發(fā)展程度較低而且欠缺完備的政治——法律機制的鄉(xiāng)土社會，這種可能性是相當(dāng)大的。

3、應(yīng)取消土地承包權(quán)不能抵押的規(guī)定。我國的擔(dān)保法及其解釋規(guī)定土地承包權(quán)不得抵押?！掇r(nóng)地承包法>第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”，未規(guī)定能夠抵押。從法理上講，抵押權(quán)是一種物權(quán)，抵押權(quán)的設(shè)立和取得應(yīng)當(dāng)遵循物權(quán)法定原則。因而，我們可以推定，對通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能設(shè)立抵押。但我們看到，《農(nóng)地承包法》在第32、37、41條又做了明確規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在一定條件下可以轉(zhuǎn)讓。而土地抵押權(quán)的預(yù)期法律后果是土地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)(即轉(zhuǎn)讓)，因此原則上凡是法律允許轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)都可以設(shè)定抵押。《農(nóng)地承包法》既然規(guī)定了在一定條件下，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，為什么不能規(guī)定在這些情況下，同樣可以抵押呢?另一方面，規(guī)定土地承包權(quán)可以抵押，也為試圖發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但又缺乏資金的農(nóng)民融通資金提供了一種方式。在農(nóng)民普遍貧窮的條件下，土地承包權(quán)無疑是他們較有價值的財產(chǎn)，如果法律禁止他們用土地承包權(quán)抵押貸款，不知道將會使多少農(nóng)民喪失脫貧致富的機會。

在將土地承包權(quán)改造為農(nóng)地持有權(quán)——一種獨立的物權(quán)之后，這種抵押的方式應(yīng)該予以承認，其性質(zhì)類似于其他大陸法系國家的土地所有權(quán)，而大陸法系國家的立法大都規(guī)定土地可以抵押。如德國民法典規(guī)定了抵押權(quán)、土地債務(wù)、土地定期金等變價權(quán)，使土地的融資功能得到充分的發(fā)揮；瑞士民法典也規(guī)定了與德國相類似的制度，日本有土地銀行制度，成為土地的正常流轉(zhuǎn)的保障(當(dāng)然就可以設(shè)置抵押權(quán))。由此可見，各國民事立法十分重視土地的融資功能，并且為了實現(xiàn)這一功能，不僅在民法物權(quán)編里規(guī)定了土地抵押權(quán)等擔(dān)保物權(quán)，而且也有專門的機構(gòu)(抵押銀行)為此服務(wù)。因此，我國不應(yīng)當(dāng)在農(nóng)地持有權(quán)設(shè)置抵押上與國際規(guī)律相違背。當(dāng)然，抵押權(quán)人為實現(xiàn)抵押將農(nóng)地持有權(quán)進行拍賣或折價轉(zhuǎn)讓時，受讓人不能改變農(nóng)地的原有用途?？傊?，農(nóng)地持有權(quán)可以設(shè)定抵押，具體的操作可做進一步探討。

4、將土地承包權(quán)的期限設(shè)定為可自動延長的期限?，F(xiàn)行《農(nóng)地承包法》規(guī)定耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。但未說明在承包到期時土地承包權(quán)是否自動延長的問題。梁慧星的《物權(quán)法草案建議稿》252條做出規(guī)定“農(nóng)地使用權(quán)期限屆滿時，農(nóng)地權(quán)按原設(shè)立條件，期限自動延長?！边@一規(guī)定是比較合理的。這種長期穩(wěn)定的農(nóng)地持有權(quán)將極大地減少掠奪地力，放棄長期投資的行為。

5、應(yīng)將國有農(nóng)場的土地使用權(quán)納入統(tǒng)一的農(nóng)地持有權(quán)范疇之中。國有農(nóng)場的土地屬于國家所有，國有農(nóng)場本身作為獨立于國家的企業(yè)法人(農(nóng)業(yè)企業(yè))并非以所有權(quán)人的身份使用農(nóng)場土地，據(jù)此可以斷定國有農(nóng)場對其占用范圍內(nèi)的農(nóng)地享有使用權(quán)。這種使用權(quán)可以和土地承包權(quán)一起歸于農(nóng)地持有權(quán)的范疇。

(四)農(nóng)地持有權(quán)的意義

農(nóng)地持有權(quán)可以從根本上穩(wěn)定農(nóng)民對土地的權(quán)利，解決當(dāng)前農(nóng)村土地利用中對權(quán)力的侵犯問題。正如有的學(xué)者所言：中國法治的最大困難和最大危險就在于公權(quán)力的濫用得不到有效控制，就在于公權(quán)力對私權(quán)利的肆意侵害。踐踏法治原則，濫用公權(quán)力，破壞公平競爭的秩序，瓦解權(quán)力和權(quán)利的平衡結(jié)構(gòu)，這對于正在轉(zhuǎn)型而顯得十分脆弱的中國市場經(jīng)濟體制建設(shè)和正在掙脫人治傳統(tǒng)的法治建設(shè)來說，不啻是一種致命的災(zāi)難。近年來，由于土地征用、征收引發(fā)的農(nóng)民“失地又失業(yè)”的侵犯農(nóng)民權(quán)益的問題可以說是公權(quán)力對私權(quán)利肆意踐踏的典型例證。雖然中央三令五申規(guī)范和改革土地征用征收制度，禁止濫占濫用耕地，但地方政府、集體經(jīng)濟組織濫占濫用耕地的現(xiàn)象還是大量存在。如何防止這種公權(quán)力侵犯權(quán)利現(xiàn)象的產(chǎn)生?學(xué)者們做了大量的論述和研究，但大都將重點放在如何限制公權(quán)力上面。而實際上，換—個角度考慮，強化私權(quán)利以使其更加強大從而達到對抗非法公權(quán)力侵犯的效果也是可行的，而且這可能更符合走向法治國家的路徑。

目前農(nóng)村土地征用征收產(chǎn)生問題的主要原因在于農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)界限不清，土地集體所有成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部所有。那么在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部的眼里，既然土地也是“我的”，那么你農(nóng)民的土地承包權(quán)實際上就是附屬于我所有權(quán)的。如果采用大陸法系的物權(quán)理論，即所有權(quán)派生用益物權(quán)的理論，那么即使將土地承包權(quán)界定為用益物權(quán)，它也逃脫不了所有權(quán)對其的限制與約束。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的思維是完全符合傳統(tǒng)物權(quán)理論的。而這種基本思路在現(xiàn)實中運用就導(dǎo)致了農(nóng)民主體地位的喪失：本來土地征用征收的協(xié)議雙方應(yīng)該是用地者與擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，但實際上農(nóng)民根本不能參與談判協(xié)商，因此農(nóng)民的利益遭受侵犯也就不可避免了。因此賦予農(nóng)民(包括其他社會個體)以獨立的農(nóng)地持有權(quán)就具有重要的意義，它是解決當(dāng)前農(nóng)村土地征用征收產(chǎn)生的問題的一劑良藥。

[責(zé)任編輯：秦玉珍]