[摘要]公共政策的執(zhí)行是公共政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的決定性環(huán)節(jié)。分析公共政策執(zhí)行的核心鏈條，可以看出，主體異化是當(dāng)前我國公共政策執(zhí)行梗阻效應(yīng)產(chǎn)生的主因，而制度保障是鏟除梗阻的必然路徑，這就要求從我國實際出發(fā)，構(gòu)建中國特色的公共政策執(zhí)行體制、優(yōu)化政策傳播機制、創(chuàng)新優(yōu)化制度環(huán)境框架。

[關(guān)鍵詞]公共政策；執(zhí)行；梗阻；制度

[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)03－0024－03

公共政策是政府管理國家和社會公共事務(wù)的主要手段。作為一個動態(tài)的行為過程，公共政策包括制定、執(zhí)行等若干邏輯階段，其目標(biāo)的實現(xiàn)既依賴于公共權(quán)威系統(tǒng)制定出正確的公共政策，更有賴于有效的政策執(zhí)行。著眼于我國當(dāng)前社會現(xiàn)實，政策執(zhí)行不暢現(xiàn)象在許多地方和部門比較突出，諸如“上有政策，下有對策”、“陽奉陰違，拒不執(zhí)行”、“左顧右盼，敷衍了事”、“區(qū)分軟硬，選擇執(zhí)行”等導(dǎo)致的政策執(zhí)行梗阻，已嚴(yán)重影響到政府及公共部門的社會公信力，亦不利于和諧社會的構(gòu)建。破除梗阻，疏通渠道，是擺在我國當(dāng)前政策執(zhí)行領(lǐng)域一項亟待解決的重大課題。

一、公共政策執(zhí)行鏈的三個核心

政策執(zhí)行是由若干執(zhí)行機構(gòu)和人員等要素構(gòu)成的系統(tǒng)整體，系統(tǒng)中各要素間存在著相互依賴、相互制約的關(guān)系，任一要素功能的發(fā)揮都有賴于其他要素與之適應(yīng)和配合，任一要素的不合理、不協(xié)調(diào)都會引起矛盾，進(jìn)而產(chǎn)生梗阻效應(yīng)。

(一)政策執(zhí)行主體利益偏好

公共政策執(zhí)行主體，是指負(fù)責(zé)落實公共政策目標(biāo)的人和組織。在我國的國家體系中，絕大部分行政機關(guān)及其工作人員都屬于公共政策執(zhí)行主體的范疇。公共政策的執(zhí)行主體具有多重利益偏好：一方面，他們作為上級政策的執(zhí)行者，代表國家和社會整體利益；另一方面，他們在政策執(zhí)行中亦有本地區(qū)、本部門甚至私人利益的考慮?！罢叩男纬蛇^程，實際上是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程”。當(dāng)政策執(zhí)行遇到社會整體利益、地區(qū)利益、部門利益和個人利益的沖突和斗爭時，在利益驅(qū)動下，有可能出現(xiàn)小團(tuán)體利益不能有效抑制的現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)腐敗。

(二)政策執(zhí)行客體的政策認(rèn)同度

政策執(zhí)行客體是政策直接作用和影響的對象，其對政策順從和接受程度是對政策能否有效執(zhí)行影響極大的關(guān)鍵因素之一。如果某一社會的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和執(zhí)行的公共政策，而且不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而主要是因為他們確信政策的合法性，認(rèn)為遵守是應(yīng)該的，那么，公共政策就能比較容易而有效地實施，而且為實施政策所需要的人力和物力耗費也將減少；反之，出現(xiàn)執(zhí)行梗阻便是不可避免的了。

(三)政策執(zhí)行權(quán)力配置

公共政策執(zhí)行體制是指承擔(dān)公共政策執(zhí)行任務(wù)的機構(gòu)與人員所形成的組織體系以及規(guī)范公共政策執(zhí)行活動的各種制度的總稱。如何配置公共政策執(zhí)行權(quán)力是公共政策執(zhí)行體制的核心。一般說來，高度集權(quán)的政策決策權(quán)力分配體制，可保證政策執(zhí)行者堅決執(zhí)行政策主體制定的政策，但不利于政策執(zhí)行者創(chuàng)造性執(zhí)行政策，容易引起政策決策與政策執(zhí)行失誤。分權(quán)制的政策決策權(quán)力分配機制，由于政策決策權(quán)力在各級政策主體問合理分配，政策主體制定的政策要經(jīng)過下級執(zhí)行機構(gòu)轉(zhuǎn)化為具體政策來執(zhí)行，既有利于保證政策決策盡可能適合各地實際，也有利于政策執(zhí)行者創(chuàng)造性的執(zhí)行政策，但也容易引起政策執(zhí)行不到位。

二、主體異化是我國當(dāng)前公共政策執(zhí)行梗阻的主因

人是公共政策的實際執(zhí)行者，是公共政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素，政策執(zhí)行者的執(zhí)行方式在相當(dāng)程度上決定了公共政策執(zhí)行成敗。主體積極、科學(xué)的執(zhí)行行為有助于促進(jìn)政策的有效實施，而消極、封閉的執(zhí)行行為則容易造成公共政策執(zhí)行過程的“梗阻”。著眼我國現(xiàn)實，主體異化構(gòu)成了當(dāng)前政策執(zhí)行梗阻的主因。

(一)主體政策執(zhí)行梗阻的兩個層次

1、價值認(rèn)知梗阻。政策有效執(zhí)行的前提是對政策的認(rèn)知，要求政策執(zhí)行者系統(tǒng)、準(zhǔn)確地領(lǐng)會政策價值，并從思想、感情上擁護(hù)該項政策。唯有如此，政策才有可能獲得預(yù)期的執(zhí)行效果；反之，即出現(xiàn)政策的認(rèn)知梗阻。從實際情況來看，我國各級政府作為主要政策執(zhí)行者，在利益分配上存在不能高度認(rèn)同中央或上級政策的狀況，尤其表現(xiàn)為不能為實現(xiàn)全局利益而犧牲地方利益，更有甚者會為地方利益而損害整體利益。如一些地區(qū)在執(zhí)行“關(guān)閉私人小煤窯進(jìn)行安全整頓”，“官煤分離”等中央決策時，存在明顯的地方保護(hù)主義傾向，由此造成的梗阻危害巨大。此外，針對公共政策，執(zhí)行者往往對定量政策目標(biāo)、單一政策措施明確規(guī)定的政策界限把握較好，而對定性的政策目標(biāo)、配套的政策措施，隱含的原則界限缺乏理解，慣于打“擦邊球”，導(dǎo)致一系列執(zhí)行梗阻的出現(xiàn)。

2、行動落實梗阻。政策的執(zhí)行集中體現(xiàn)在政策落實的效果上，要求政策執(zhí)行者在完整、準(zhǔn)確的認(rèn)知基礎(chǔ)上，切合本地或本部門實際采取具有可操作性的行動步驟和配套措施，合理調(diào)配資源，以期將書面政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袑嶋H效益的社會行動，這也是公共政策執(zhí)行的核心環(huán)節(jié)。然而在我國當(dāng)前，象征性、口號性、截留性、附加性決議等華而不實的“執(zhí)行”充斥某些職能機構(gòu)和部門，曲解、剝離、架空原有政策，大大增加了中央政策的執(zhí)行成本，降低了政策執(zhí)行效能，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行的走樣。

此外，由于執(zhí)行規(guī)范不健全，缺乏科學(xué)的富有權(quán)威的監(jiān)督與評價機制，使得政策執(zhí)行者在對政策執(zhí)行結(jié)果的反映上。容易添加非理性的主觀因素，效果與價值目標(biāo)的偏離常被掩蓋，如長期以來單純以經(jīng)濟“CDP”量化指標(biāo)為評估標(biāo)準(zhǔn)的體系暴露出諸多弊端，由此造成的危害給國家可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。

(二)主體異化是制度“失范”的必然結(jié)果

1、利益驅(qū)動制誘導(dǎo)行為偏差。任何政策執(zhí)行都是通過政策執(zhí)行者的實施行為和政策目標(biāo)群體的遵從行為來完成，而行為的根本動因是利益，“人們奮斗所爭取的一切，都和他們的利益有關(guān)”利益在推動或抑制行為中扮演著極為重要的角色，利益追求是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)在驅(qū)動力，正是利益推動著人們?nèi)?zhí)行政策或違反政策。期待政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對的“價值中立”實際上是難以做到的。如果一項公共政策威脅到自身利益，那么執(zhí)行者無論出于公心或私心，都有可能抵制這一政策，因而就使得該項政策很難順利有效地得到執(zhí)行。

伴隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，獨立法人的出現(xiàn)，計劃經(jīng)濟下的一元化利益分解為多元化的利益格局，中國社會已經(jīng)形成了具有不同利益主體組成的社會群體和階層。傳統(tǒng)以國家感召為核心的高度集中的利益整合機制發(fā)展滯后，而凝合多元利益的新的制度規(guī)范尚未建立，政策執(zhí)行中的利益相對剝奪會促使執(zhí)行主體的政策抵抗，導(dǎo)致所謂的“政策規(guī)避”。

2、政治社會化機制乏力?！皥?zhí)行者對政策的認(rèn)同，對政策執(zhí)行水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在”，而這又深受政治社會化的影響。后者是個人學(xué)習(xí)政治文化，由一個自然人成長為一個社會人、政治人的活動過程。通過政治社會化，政策執(zhí)行主體熟悉政治規(guī)范，了解自己在政治系統(tǒng)中的權(quán)利和義務(wù)，掌握政治活動技能，從而為政策執(zhí)行莫定基礎(chǔ)。不幸的是，由于受建國后多重政治運動的不良影響，人們對政治生活心有余悸。政治社會化機制在不少地方只是簡單地表現(xiàn)為思想政治教育和例行的政治學(xué)習(xí)。這既阻礙了社會成員參與政治生活的積極性，也使政策執(zhí)行主體對政策內(nèi)容本身缺乏理解和認(rèn)同，只是消極被動地執(zhí)行。

3、公共政策執(zhí)行體制滯后。中國傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行體制是政治、經(jīng)濟和行政長期一體化的結(jié)果，其突出特點是：政府處于公共權(quán)力的中心，既享有公共政策制定的權(quán)力，又享有公共政策執(zhí)行的權(quán)力，其它非政府公共組織基本上被排斥在公共政策執(zhí)行體制之外，政府成為唯一的公共政策執(zhí)行主體。但隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和融入國際社會進(jìn)程的加快，社會要求打破政府對公共權(quán)力的壟斷，使多種利益主體更多的參與公共管理和政策執(zhí)行，并加強政府與公民社會的溝通和互動。

4、責(zé)任追究制度殘損。公共政策執(zhí)行必須建立行之有效的風(fēng)險預(yù)警機制和責(zé)任追究制度，對政策執(zhí)行情況及時地跟蹤評估；對政策執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者，要依法追究其責(zé)任。然而遺憾的是，我國現(xiàn)行的公共政策執(zhí)行體制中正是缺乏責(zé)任追究制度，特別是一種“剛性”的責(zé)任制度，這導(dǎo)致政策執(zhí)行中的種種梗阻行為難以得到制止和及時糾正。

5、監(jiān)督執(zhí)行職能缺位。政策執(zhí)行監(jiān)督是檢查行政運行、糾正政策運行過程梗阻，以保證政策到達(dá)預(yù)期目的的重要措施。但在現(xiàn)階段我國的政策執(zhí)行過程中，缺乏明確的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，缺乏專門的評價反饋渠道和強有力的自下而上的監(jiān)督機制。現(xiàn)有監(jiān)督多為事后監(jiān)督，具有滯后性和手段上的“軟性”，加之監(jiān)督機構(gòu)不享有完全獨立地位，很難保證監(jiān)督執(zhí)行不受干擾因素的鉗制。

三、消除我國當(dāng)前公共政策執(zhí)行梗阻必須構(gòu)筑制度保障

政策執(zhí)行梗阻的原因固然與政策執(zhí)行主體本身的行為有關(guān)，但這種行為是在制度的框架內(nèi)進(jìn)行的，從某種意義上講，政策執(zhí)行效果如何取決于制度好壞。完備有效的制度保障是應(yīng)對執(zhí)行梗阻的根本出路。

(一)構(gòu)建中國特色公共政策執(zhí)行體制

公共政策執(zhí)行體制是指承擔(dān)公共政策執(zhí)行任務(wù)的機構(gòu)、人員與規(guī)范公共政策執(zhí)行活動的各種制度以及由此而形成的公共政策執(zhí)行模式的總稱。面對以市場經(jīng)濟為取向的國內(nèi)改革和參與國際競爭的雙重壓力，我國公共政策執(zhí)行體制的構(gòu)建必須在立足本國實際的同時，接軌世界，以適應(yīng)新形勢的發(fā)展。

1、執(zhí)行主體形式應(yīng)當(dāng)多元化。必須打破傳統(tǒng)體制下政府壟斷政策執(zhí)行的狀況，進(jìn)行分權(quán)和權(quán)力下放，“使公共政策執(zhí)行的同體化于異體化同步發(fā)展”。成立具有獨立法人資格的執(zhí)行機構(gòu)或半自治性機構(gòu)，專門從事政策執(zhí)行；另一方面，準(zhǔn)許私營部門進(jìn)入某些公共服務(wù)領(lǐng)域，提供公共物品；還可通過公共服務(wù)的社區(qū)化，充分利用社區(qū)、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔(dān)部分政策的執(zhí)行。

2、變革執(zhí)行組織機構(gòu)。傳統(tǒng)的單純依靠常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)分散執(zhí)行公共政策的做法不能適應(yīng)多變的市場經(jīng)濟發(fā)展要求，應(yīng)保留部分常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，主要執(zhí)行特有的公共管理職能；其它常設(shè)機構(gòu)需要向綜合執(zhí)法部門轉(zhuǎn)型，以彌補地區(qū)、權(quán)限條塊分割造成的管理空缺；與此同時，增設(shè)臨時機構(gòu)，執(zhí)行臨時性公共管理任務(wù)，以提高政府回應(yīng)力。

3、建立混合執(zhí)行模式。公共政策除一部分必須由政府執(zhí)行以外，其他的可以面向社會授權(quán)、委托，通過市場競爭機制，采用出租、承包、訂約等方式由非政府公共組織乃至私人組織執(zhí)行。在這種混合模式下，非政府組織主要負(fù)責(zé)“劃槳”的職責(zé)，政府負(fù)責(zé)“掌舵”的任務(wù)。

4、強化權(quán)責(zé)一致的運行規(guī)則?！柏?zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充，凡有權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任”，權(quán)責(zé)一致規(guī)則要求對各執(zhí)行主體的執(zhí)行權(quán)力和執(zhí)行責(zé)任做出明確的劃分，使其各司其職，各盡其責(zé)。為此，在公共政策執(zhí)行體制中要建立嚴(yán)格的監(jiān)督、考核機制，對未完成執(zhí)行任務(wù)，或執(zhí)行效果不佳、或造成嚴(yán)重?fù)p失者，嚴(yán)格追究其執(zhí)行責(zé)任。

(二)優(yōu)化政策傳播機制

公共政策的傳播效果對政策的執(zhí)行起著決定性的作用。傳統(tǒng)政府信息的傳播是以科層制為依托的層級推進(jìn)模式，傳播渠道單一、狹長，信息在多級傳遞、層層過濾過程中，常常會被有意或無意地曲解、截留、吞噬甚至封存，失真度很高。由此帶來的政策缺損，扭曲必然導(dǎo)致執(zhí)行梗阻。

1、逐步構(gòu)建現(xiàn)代信息傳播網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)利用現(xiàn)代先進(jìn)的傳播技術(shù)，采取電子郵件、電視電話會議等新興傳播手段，改變傳統(tǒng)的雙向不對稱傳播模式，使信息在政府與公民之間的傳播趨于均衡，公民對公共政策的反饋意見可通過多元的信息反饋渠道及時、暢通地反饋給政府，以網(wǎng)絡(luò)消除中間層級的信息傳遞，避免因信息的多層過濾所導(dǎo)致的信息失真情況的發(fā)生，確保信息的保真度。

2、加強公共部門與公眾的利益?zhèn)鞑セ?。公共政策的?zhí)行階段亦是公眾利益確定和落實的過程，必須建立公共政策的反饋機制，使公共利益信息能夠通過有效渠道反饋給決策部門，以兼顧各方利益分配；同時完善利益救濟途徑，使因公共政策執(zhí)行而利益受損的群體有申訴表達(dá)意愿的制度化途徑，降低政策執(zhí)行對抗。

3、減少政策傳播環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行彈性越大，中介環(huán)節(jié)越多，意味著不同層次政治區(qū)域利益發(fā)生沖突的概率越大；政策執(zhí)行所經(jīng)受的利益篩選次數(shù)越多，執(zhí)行過程所積累的失真沖動能量越大，政策失真的頻率和幅度也就越高。一定程度上講，減少政策傳播環(huán)節(jié)有助于減少執(zhí)行梗阻的發(fā)生。

(三)創(chuàng)新制度環(huán)境框架

1、監(jiān)督制度。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗：有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”。弱化了監(jiān)督就必然導(dǎo)致行為的失控，政策執(zhí)行“梗阻”也就不可避免。就我國現(xiàn)實而言，必須從制度上確立監(jiān)督機構(gòu)的獨立性地位，將現(xiàn)行弊端眾多的監(jiān)督雙重領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，從根本上改變監(jiān)督主體與客體共存于一個組織單元的不正常狀況。唯有機構(gòu)法定的獨立，才能確保對執(zhí)行活動的監(jiān)督具有權(quán)威性和有效性，才能真正發(fā)揮防治執(zhí)行梗阻的保障功能：

2、聽證制度。公共政策在本質(zhì)上是公共權(quán)力機關(guān)為實現(xiàn)一定公共行政目標(biāo)而進(jìn)行的社會資源配置和社會價值分配．。聽證既能滿足社會公眾對公共政策選擇和制定過程的民主監(jiān)督要求，又能有效發(fā)揮專家學(xué)者對公共政策選擇和制定的專業(yè)監(jiān)督要求，在抑制和矯正政府和官員的自利性、保證和實現(xiàn)公共政策的公共性方面，有著不可比擬的優(yōu)越特征。因此，有必要研究發(fā)展我國的聽證制度，這對于防止政策執(zhí)行梗阻及推動公共政策執(zhí)行體制變革具有顯著意義。

3、評估制度。良好的評估制度能夠優(yōu)化政策運行過程。著眼我國實際，應(yīng)逐步建立完善一系列官方及非官方的政策評估組織，并以立法形式保證其相對獨立的地位，尤其是充分發(fā)揮非政府中介組織接觸廣泛、人才匯集的獨特優(yōu)勢，增強其評估“比重”；此外，在評估標(biāo)準(zhǔn)和方法上要堅持價值判斷與事實分析、定性分析與定量結(jié)論相結(jié)合的原則；在評估時間上要充分考慮政策執(zhí)行的“時滯效應(yīng)”。通過構(gòu)建政策評估的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，最大限度地實現(xiàn)決策中心、評估組織和公眾的有效溝通，最大程度地避免信息截留、失真的不良影響。

[責(zé)任編輯：王潤秋]