[摘要]長(zhǎng)期以來，我國學(xué)界對(duì)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)給予了充分的關(guān)注，而對(duì)于評(píng)估主體資格的探索相對(duì)欠缺。評(píng)估主體選擇科學(xué)與否直接關(guān)系到政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果是否客觀、公正和有效。一個(gè)完備的政府績(jī)效評(píng)估主體應(yīng)該具備獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性、成熟的政治理性和評(píng)估成本的低廉性等特征。

[關(guān)鍵詞]政府績(jī)效：績(jī)效評(píng)估；主體資格

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-7408(2007)03-0049-03

政府績(jī)效評(píng)估是政府績(jī)效管理中的重要組成部分，是指評(píng)估主體運(yùn)用特定的指標(biāo)，采取規(guī)定的方法，依據(jù)規(guī)范的程序，對(duì)政府管理效益高低和服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)劣進(jìn)行考察核定的活動(dòng)，它包括評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法、評(píng)估程序和評(píng)估對(duì)象幾大基本要素。由于政府績(jī)效評(píng)估有效地克服了傳統(tǒng)官僚體制下的繁文縟節(jié)、效率低下、對(duì)過程負(fù)責(zé)而不對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的弊病，大大提高了政府效率以及對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性，所以它一經(jīng)產(chǎn)生便成為理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國學(xué)界對(duì)政府績(jī)效評(píng)估研究起步較晚，但是由于實(shí)踐發(fā)展的推動(dòng)也取得了大量成果。從現(xiàn)有研究成果來看，我國學(xué)界研究的興趣點(diǎn)在于政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，而對(duì)于評(píng)估主體資格的探索相對(duì)欠缺。殊不知，任何評(píng)估活動(dòng)都是由人設(shè)計(jì)并由人組織實(shí)施的，評(píng)估主體自身直接影響到評(píng)估結(jié)果是否客觀、公正。本文試圖在對(duì)當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估主體進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，探尋作為評(píng)價(jià)主體所應(yīng)具備的條件，以期推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估研究的發(fā)展。

一、政府績(jī)效評(píng)估主體研究回顧與評(píng)析

從理論上來說，任何政府活動(dòng)的“利益相關(guān)者”都可以作為評(píng)估主體而存在。利益相關(guān)者一詞最早出現(xiàn)于1708年，它表示人們?cè)谀骋豁?xiàng)活動(dòng)或某企業(yè)中“下注”(have astake)，在活動(dòng)進(jìn)行或企業(yè)運(yùn)營的過程中抽頭或賠本。現(xiàn)代利益相關(guān)者理論認(rèn)為，任何一個(gè)企業(yè)的存在與發(fā)展都離不開利益相關(guān)者的投入或參與，從這個(gè)意義上講，企業(yè)是一種治理和管理專業(yè)化投資的制度安排，它理所當(dāng)然的要為利益相關(guān)者服務(wù)。公共管理學(xué)吸收和借鑒了這種理論，并在實(shí)踐中將其進(jìn)行適應(yīng)性改造，為政府綜合績(jī)效評(píng)估提供了一個(gè)科學(xué)全面的評(píng)估框架：

根據(jù)利益相關(guān)者理論，當(dāng)前學(xué)界把政府績(jī)效評(píng)估主體分為內(nèi)部評(píng)估主體和外部評(píng)估主體。

(一)內(nèi)部評(píng)估主體

內(nèi)部評(píng)估主體包括上級(jí)政府、本級(jí)政府中的職能部門和下級(jí)政府。政府作為評(píng)估主體“可以充分利用其制度安排以及較熟悉政府運(yùn)行規(guī)則的優(yōu)勢(shì)，客觀和全面地反映評(píng)價(jià)存在的問題與難點(diǎn)，提出有效解決評(píng)價(jià)對(duì)象問題的對(duì)策，制定出相對(duì)合理、具有實(shí)際操作性與可行性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體提出的評(píng)價(jià)目標(biāo)?！庇纱耍畽C(jī)關(guān)內(nèi)部的自我評(píng)估的優(yōu)勢(shì)無疑是明顯的，但其缺陷也是不言而喻的。

1、上級(jí)政府自上而下的評(píng)估。這是我國當(dāng)前績(jī)效評(píng)估的主要形式，由于評(píng)估工作績(jī)效不是按業(yè)績(jī)和對(duì)組織目標(biāo)、使命的貢獻(xiàn)，多是看是否嚴(yán)格遵守規(guī)則、是否遵循了法定程序、是否迎合了上級(jí)機(jī)關(guān)的意圖，所以這種評(píng)估方式容易流于形式，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果失真，并引發(fā)了一些地方政府部門“只唯上，不唯下”、“只唯文件、不唯實(shí)際”的現(xiàn)象。

2、本級(jí)政府的評(píng)估。政治學(xué)里有一條公理：從上而下的決策指令信息通道，和從下而上的政策效果反饋信息通道，不能是同一條通道——就是說，不能通過同一條管道既推行某一項(xiàng)政策，又全部由它來收集這項(xiàng)政策的效果反饋信息。道理很簡(jiǎn)單，同一批人既做決策者又做執(zhí)行者。再讓他們反饋政策的執(zhí)行績(jī)效，他們會(huì)充分利用“信息不對(duì)稱”的優(yōu)勢(shì)，最大限度的降低對(duì)不同觀點(diǎn)的研究，從而在客觀上影響了評(píng)估的可信度。

3、下級(jí)政府的評(píng)估。下級(jí)政府相對(duì)于上級(jí)政府而言在政治體系中處于被動(dòng)的地位。上級(jí)政府影響著下級(jí)政府主要官員的升降去留，盡管下級(jí)政府有自己的利益訴求，可能會(huì)不完全贊同上級(jí)政府的決策，但出于現(xiàn)實(shí)的考慮，會(huì)調(diào)試自己的利益以適應(yīng)上級(jí)政府的要求。

由于受到“理性經(jīng)濟(jì)人”自利性的制約，政府部門的自我評(píng)估有一個(gè)弊病：政府在評(píng)估活動(dòng)中會(huì)夸大自己的成績(jī)，而把自身存在的問題歸咎于客觀原因一帶而過甚至隱瞞實(shí)情，所以政府部門的自我評(píng)估往往有失客觀性。

(二)外部評(píng)估主體

政府以外的主體往往就是政府服務(wù)的“顧客”，對(duì)政府績(jī)效有直接的感受，理應(yīng)成為評(píng)估主體，正如亞里士多德所言：“對(duì)于一桌菜肴好壞的評(píng)價(jià)權(quán)應(yīng)該在于食客而不是廚師，對(duì)一座房屋好壞的評(píng)價(jià)權(quán)在于住戶而不是建筑師?！倍彝獠吭u(píng)估主體“是異體評(píng)估，更符合客觀、公正、準(zhǔn)確評(píng)估的本質(zhì)要求?！彼詫W(xué)者們把更多的注意力投向了外部評(píng)估主體。

1、政黨。政黨評(píng)估主體不僅包括執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨，而且還包括各民主黨派。首先，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其監(jiān)督評(píng)估具有權(quán)威性。其次，作為參政黨的各民主黨派是各自聯(lián)系一部分愛國者和社會(huì)主義建設(shè)者的政治聯(lián)盟，其成員以知識(shí)分子為主，帶有專業(yè)性的特點(diǎn)。但是執(zhí)政黨的評(píng)估容易引發(fā)只對(duì)黨委負(fù)責(zé)而不對(duì)人民負(fù)責(zé)的官僚主義作風(fēng)以及黨政不分現(xiàn)象；各民主黨派的評(píng)估由于信息渠道不暢、體制不健全等因素的制約而流于形式。

2、人民代表大會(huì)。全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是各級(jí)地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，享有法律所賦予的監(jiān)督、評(píng)價(jià)的權(quán)利。并且作為國家機(jī)關(guān)，人大可以獲得比其他評(píng)估主體更豐富、翔實(shí)的信息資料，據(jù)此能夠做出更加客觀、全面的分析和判斷。再加上人大是一級(jí)組織。較公眾相對(duì)理性。但就我國現(xiàn)階段來說人大評(píng)估也有其缺陷：首先，當(dāng)前存在著行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，日益侵蝕立法權(quán)的趨勢(shì)，人大的功能沒有得到充分的發(fā)揮。其次，人大功能的發(fā)揮在很大程度上要受到人大代表素質(zhì)的影響，就我國目前來講，人大代表中專家的比重較小。這也直接影響到其評(píng)價(jià)功能的發(fā)揮。再次，“人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)政府監(jiān)督受專業(yè)程度、參與范圍、活動(dòng)形式的制約，因而對(duì)政府權(quán)力的制約出現(xiàn)虛化傾向；權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約還沒有以制度、法律的形式細(xì)化和固定?！?/p>

3、大眾傳媒。在當(dāng)代社會(huì)，以報(bào)刊、廣播、電視、電影、音像和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等為核心的大眾傳媒具有及時(shí)性、公眾性和公開性等特點(diǎn)，因其廣泛的影響力而被譽(yù)為“第四權(quán)力”，它不僅是傳遞政府意愿的“傳聲筒”，而且也是表達(dá)公眾意愿和要求的窗口，誠如羅斯金所言。大眾媒體“能夠結(jié)出無限多的受眾，其結(jié)果是它能創(chuàng)造更多的選民或公眾意見?！彼源蟊妭髅皆絹碓绞艿綄W(xué)者們的關(guān)注，成為政府績(jī)效評(píng)估中扮演著不可或缺的角色。但是我國的輿論監(jiān)督立法嚴(yán)重滯后，并且管理體制不順，新聞媒體附屬于黨政機(jī)關(guān)，缺乏必要的獨(dú)立性，這影響了其功能的正常發(fā)揮。

4、公眾。這是學(xué)者們當(dāng)前最為關(guān)注的一種評(píng)估主體，因?yàn)樯鐣?huì)公眾作為政府公共服務(wù)的對(duì)象，對(duì)政府的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平以及政府所提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量有著最直接最真切的感受，因此，公眾理所當(dāng)然地要成為政府績(jī)效評(píng)估的主體。并且“公民作為評(píng)估主體。體現(xiàn)了公共部門績(jī)效管理的核心準(zhǔn)則，體現(xiàn)了顧客滿意的服務(wù)取向，這也是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)基本特征。”但是“信息匱乏”和“認(rèn)知的偏好”決定了公眾這種評(píng)估主體不是萬能的，其缺陷也是不可避免的。

二、政府績(jī)效評(píng)估的“主體資格”

當(dāng)前我國學(xué)界對(duì)政府績(jī)效評(píng)估主體的“主體資格”的探索較為罕見，大多數(shù)學(xué)者對(duì)政府績(jī)效評(píng)估主體的分析是建立在“利益相關(guān)者”理論基礎(chǔ)之上的。誠然，從理論上分析，“利益相關(guān)者”可以而且應(yīng)當(dāng)成為政府績(jī)效評(píng)估的主體，但是“任何一個(gè)業(yè)已確定的評(píng)估主體都有自身特定的評(píng)估角度，有不可替代的比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)具有特定身份的評(píng)估主體亦有自身難以克服的評(píng)估局限?！彼运麄兾幢鼐褪亲罴训脑u(píng)價(jià)者。

吳建南教授認(rèn)為最佳評(píng)價(jià)者是指“眾多主體對(duì)某一特定政府組織進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，該主體能夠得出最全面和最客觀的結(jié)論，最有利于政府改進(jìn)其活動(dòng)，并且這種評(píng)價(jià)過程能夠節(jié)約評(píng)價(jià)成本?！被谶@樣一種認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為作為最佳的評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)具備以下幾個(gè)條件：

1、獨(dú)立性。獨(dú)立性是保證政府績(jī)效評(píng)估客觀性和公正性的首要條件，是指評(píng)估主體在政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中不受外來因素的干擾，獨(dú)立地、客觀地做出判斷，即這種評(píng)估主體不是政府的附屬物，也不是政府與社會(huì)之間，政府與市場(chǎng)之間，政府與企業(yè)之間的行政管理層次，更不是政府的派出機(jī)構(gòu)，而是介于政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)之間的橋梁和紐帶。但獨(dú)立性不是絕對(duì)的，在現(xiàn)代社會(huì)任何組織都不可能脫離一定的政治體系而存在，必須要接受政府的管理，但政府主要通過法律和制度來進(jìn)行管理，而不是依靠行政隸屬關(guān)系來管理；政府應(yīng)從控制者轉(zhuǎn)向服務(wù)者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)和監(jiān)督者。

這里的獨(dú)立性包含兩層含義，首先，身份的獨(dú)立。即評(píng)估主體不是政府機(jī)關(guān)或者私人組織的附屬組織或者派出機(jī)構(gòu)，有獨(dú)立的決策權(quán)。其次，財(cái)政的獨(dú)立。資金的來源狀況對(duì)于其自主性和活動(dòng)的傾向性都有著重要的影響：該主體或者通過向社會(huì)提供服務(wù)獲取生存和發(fā)展所需要的資金，或者接受社會(huì)的饋贈(zèng)以維持其正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府撥款可以成為這種主體的資金來源，但不應(yīng)當(dāng)是唯一來源，否則這種主體就會(huì)因受制于政府而變成政府的附屬機(jī)構(gòu)。

2、專業(yè)性。專業(yè)性是保證政府績(jī)效評(píng)估科學(xué)性的前提條件，是指評(píng)估主體具有特定領(lǐng)域的知識(shí)，能對(duì)各領(lǐng)域的信息進(jìn)行理論和現(xiàn)實(shí)的分析、綜合，提出針對(duì)性的意見和建議。專業(yè)性包含以下幾層意思：第一，具有作為評(píng)估主體應(yīng)具備的專業(yè)知識(shí)，如統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)及評(píng)估對(duì)象的相關(guān)知識(shí)。第二，能夠科學(xué)地設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系、權(quán)重位序，并在評(píng)估活動(dòng)中選取科學(xué)的評(píng)估工具及評(píng)估方法。第三，能夠有效地獲取并使用關(guān)于評(píng)估對(duì)象的相關(guān)資料信息，并能夠剔除不科學(xué)的、虛假信息的干擾，透過現(xiàn)象抓住本質(zhì)。第四，從專家的視角提出具有針對(duì)性、科學(xué)性的政改方案和措施，幫助政府在實(shí)踐中不斷提高績(jī)效。

3、權(quán)威性。一般說來，組織權(quán)威的來源有兩種，一種是政治賦權(quán)，這是一種外在的權(quán)威，如果組織不加以珍惜這種權(quán)威，通過向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效的產(chǎn)品和服務(wù)來鞏固其合法性，這種權(quán)威很容易失去；另一種是組織通過自身的活動(dòng)，得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可而具有的權(quán)威，這是一種內(nèi)在的權(quán)威，一旦形成就具有了相對(duì)穩(wěn)定性，我們可以把這種權(quán)威稱之為“魅力型權(quán)威”。政府績(jī)效評(píng)估主體的權(quán)威應(yīng)該屬于后者。政府績(jī)效評(píng)估主體的權(quán)威來自于評(píng)價(jià)過程中，主體憑借其自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)υu(píng)價(jià)客體作出客觀、公正、真實(shí)的評(píng)估，針對(duì)政府活動(dòng)中存在的問題提出代表廣大人民群眾利益、符合時(shí)代發(fā)展潮流、閃現(xiàn)著理性智慧光芒的意見和建議。這種權(quán)威表現(xiàn)為：首先，由于“權(quán)威機(jī)構(gòu)所作出的評(píng)價(jià)結(jié)論代表著群體評(píng)價(jià)活動(dòng)的結(jié)論，因而對(duì)于它所屬群體成員來說，必須承認(rèn)和服從；對(duì)于其他群體及其成員來說，權(quán)威機(jī)構(gòu)所作出的社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)論最能代表他所屬群體主體意志，就‘最能代表’而言，其他群體及其成員也是必須予以承認(rèn)和‘服從’的”，從而產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響力。其次，表現(xiàn)在評(píng)估主體能夠監(jiān)督評(píng)估客體對(duì)自身存在的問題進(jìn)行有效的整改，“評(píng)估主體對(duì)特定的政府技能的評(píng)判所形成的強(qiáng)大壓力可以促使政府對(duì)其職能及其職能行使方式進(jìn)行徹底反思，能夠從根本上扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)型期政府角色沖突、自利傾向而造成的職能錯(cuò)位和短期行為。”最后，評(píng)估結(jié)果還能夠?yàn)椤岸握?jī)效評(píng)估”提供權(quán)威性的藍(lán)本，以便進(jìn)行前后比較，探尋政府活動(dòng)的規(guī)律性。

當(dāng)然，評(píng)估主體的這種權(quán)威性大小還要受制于政府的態(tài)度，如果這種權(quán)威得到政府的認(rèn)可，至少是不反對(duì)，這種權(quán)威將會(huì)得到加強(qiáng)；反之，如果政府不予以認(rèn)可甚至加以反對(duì)，這種權(quán)威就會(huì)被削弱。

4、成熟的政治理性。這是作為一個(gè)評(píng)估主體內(nèi)在要求，也是消除評(píng)估過程中容易產(chǎn)生的腐敗和不公正，提高評(píng)估的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保證績(jī)效評(píng)估客觀性、公正性的必要條件。

由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及民主發(fā)展程度的制約，我國社會(huì)成員還普遍缺少成熟的政治理性。突出的表現(xiàn)在他們具有政治參與的熱情，但是缺乏政治能力，在一些政治活動(dòng)中或者為狹隘的個(gè)人利益所局限，只是關(guān)注眼前利益、局部利益；或者缺乏獨(dú)立的人格，易受別人的煽動(dòng)、并利用；或者難以充分表達(dá)自己的意愿，人云亦云，“隨大流”。在政府績(jī)效評(píng)估中，往往不是在占有大量信息并進(jìn)行充分思考的基礎(chǔ)上做出評(píng)估，而更多情況下是憑著主觀感受、甚至“道聽途說”作出評(píng)判，缺乏科學(xué)性。我們這里強(qiáng)調(diào)成熟的政治理性是說評(píng)估主體基于對(duì)社會(huì)的一份責(zé)任感，依據(jù)翔實(shí)的有關(guān)評(píng)估對(duì)象的資料做出獨(dú)立、客觀的評(píng)估，是不可操縱的。指導(dǎo)他們的唯有理性和科學(xué)，評(píng)價(jià)中包含著批判的聲音，但不是為了批評(píng)而批評(píng)，也不是迎合某些人或組織的特殊需要而批評(píng)，更不是嘩眾取寵、盲目的狂熱，而是在批判的聲音中閃爍著理性和智慧的光芒，為政府績(jī)效的改進(jìn)指明了方向。

5、評(píng)價(jià)成本的低廉性。評(píng)價(jià)成本是指用于績(jī)效評(píng)價(jià)而被消耗掉的資源?！柏?cái)力、物力、人力和時(shí)間是狹義的評(píng)價(jià)成本指代的內(nèi)容，更廣泛的理解還包括公共權(quán)力和公共關(guān)系等資源。績(jī)效評(píng)估的執(zhí)行者應(yīng)該盡量降低評(píng)價(jià)成本，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中評(píng)價(jià)成本往往是限制進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的瓶頸”。

各國在積極進(jìn)行政府績(jī)效探索的最初動(dòng)因就在于財(cái)政赤字和傳統(tǒng)官僚模式所導(dǎo)致的效率低下、因循守舊，以及由此所帶來的信任危機(jī)。因此提高效率、降低成本可以被看作是進(jìn)行政府績(jī)效改革的“第一推動(dòng)力”。既然進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的目的就是為了約束政府的行為，引導(dǎo)其以最小的投入，生產(chǎn)出最大量社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如果我們引入的一種評(píng)估主體達(dá)到了這一目的，但是在評(píng)估過程中卻消耗了更多的資源，那么也應(yīng)該是失敗的。

三、結(jié)語

誠然，上述對(duì)“最佳評(píng)價(jià)主體”的主體資格的設(shè)定還是處于一種理想化的狀態(tài)(“最佳”其實(shí)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史性概念，它總是隨著環(huán)境的變遷而不斷發(fā)生變化，今天的“最佳”可能在明天變成“次佳”甚至是“不佳”；同理，今天的“非最佳”可能就是明天的“最佳”)，當(dāng)前還難有一種主體完全符合上述資格，即便是在英美等西方發(fā)達(dá)國家，但現(xiàn)在還不存在并不意味著永遠(yuǎn)不會(huì)存在。當(dāng)前，一些新的評(píng)估主體開始登上舞臺(tái)，出現(xiàn)在人們的視野中(如美國的錫拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所與《政府管理》雜志社合作對(duì)各州、市進(jìn)行的政府績(jī)效評(píng)估；我國蘭州大學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)估中心對(duì)甘肅省政府各個(gè)部門的評(píng)估以及北京零點(diǎn)調(diào)查公司對(duì)中央政府各個(gè)部委的績(jī)效評(píng)估等等)，它們以其自身專業(yè)性、客觀性評(píng)估活動(dòng)引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，可以說這些主體已經(jīng)內(nèi)在地部分具備了充當(dāng)“最佳評(píng)估主體”萌芽，相信隨著國家、社會(huì)、市場(chǎng)三者關(guān)系的不斷完善，這些組織會(huì)獲得更廣闊的發(fā)展空間，從而肩負(fù)起“最佳評(píng)估主體”的重任。正如黑格爾所言“萌芽雖然還不是樹本身，但在它自身中已有著樹，并且包含樹的全部力量?！?/p>

[基金項(xiàng)目：本文為江蘇省2004年社科基金重點(diǎn)課題《轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府》階段性成果(04ZZA001)]

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]