[摘要]公共決策的制定是政府治理能力的集中體現，是政府協(xié)調各方利益，維護社會分配正義的重要手段。因此，現代行政國家要求法律將不能再僅僅關注于解決私人和政府之間的爭議，而是要提高行政過程的實體性因素，為公共決策的形成和實施予以法律學的判斷和見解，提供有效的公共決策失效救濟方式。

[關鍵詞]公共決策；失效；責任行政；公益訴訟

[中圍分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)03-0091-03

公共決策作為政府調配社會資源，協(xié)調各方利益的主要手段，是政府治理能力的集中體現，依法行政不僅要求決策行為要有法律上的依據，更要符合法律所包含的公平、正義的法律理念。

一、概念的界定：公共決策及公共決策失效

和諧社會的構建要求人與人之間的各種社會關系處于穩(wěn)定協(xié)調的良好狀態(tài)，其中最重要的莫過于“依賴于行政法所調整的政府與公眾、公共利益與個人利益之間的關系”。公共決策是政府配置社會資源的直接手段，通常涉及有關國家、社會和經濟等重大事務，廣泛地聯系著大眾福祉，其影響和后果遠大于一般涉及個別和具體公民地行政執(zhí)法和行政司法。

1、公共決策及公共決策失效概念之界定

所謂決策，簡單的來說就是決定策略和方法。政府通過調查研究，選擇決定解決國家或社會事務的最優(yōu)方案。決策不同于政策，政策一般側重于一定時期的總的指導方針、路線和綱領，決策則是以此為指導的一個動態(tài)的過程。所謂公共，即指“不確定的多數人”，此為權力行為的終極目的。美國著名行政學家倫納德·D·懷特曾說“公共行政的目的是對公共事務進行有效能的管理”，公共決策即是在公共行政的過程中擁有管理國家和社會公共事務權力的組織和個人對國家和社會事務的處理做出決定的活動。從人類國家行政的發(fā)展來看，傳統(tǒng)國家行政和現代行政上的公共決策是具有截然不同的內涵與意義的。

以資本主義國家的建立為分水嶺，在奴隸制和封建制等社會形態(tài)下，國家行政作為傳統(tǒng)行政并不是嚴格意義上的公共行政，其社會管理的公共行政實際上只是為皇族及貴族的私行政之目的而作為的手段，公共決策是統(tǒng)治者為實現其切身利益，針對公共問題對社會公眾進行管理所決定的策略；而現代民主國家以人民主權為基礎，人民賦予國家以公共利益代表的身份，公共行政的目的即是為維護和促進公共利益與大眾福祉。公共利益是“權力行使的事實要件，即為了增進公益或者當公益遭受特定主體的侵害時，權力主體有能力通過單方行為改變特定主體的權利義務”，以維護和促進“不確定多數人”的利益。因此，在現代行政中，公共決策被界定為公共權力主體特別是行政主體為協(xié)調社會關系，對涉及公共利益的公共事務做出判斷和處理決定，以最大程度的維護大眾福祉的過程。

隨著世界經濟的發(fā)展，政府僅僅作為“守夜人”的角色遠不能適應社會的要求，需要政府管理和協(xié)調的社會公共事物日益增多，公共決策的復雜性和不完善的決策體制往往導致公權力主體的決定無法達到決策預期目的，甚至損害公共利益，造成社會資源的重大浪費，阻礙社會的正常良好發(fā)展，即公共決策失效——沒有達到預期目標，或者雖達到了預期目標，但成本大于收益，或者雖在收益大于成本的情況下達到預期目標，但卻帶來嚴重的負面效應。

2、公共決策失效原因之分析

正如前文所述，公共利益應該是公共決策制定的事實要件，政府據此啟動或控制權力與權利之間關系的動態(tài)調整。以達到實現社會資源的優(yōu)化配置和社會福利最大化的目標。從法理層面分析。公共決策失效的主要原因在于如下幾個方面：

第一，對公共利益標準的認識失誤導致評斷失誤。“公共利益”起源于對政府征用權的界定，其作用在于限制政府的專斷和不公正的行政行為。由于“利益內容的不可確定性”及公共利益與主權相聯系的本質使得法律只能對其進行概括性條款的闡述，實際的界定則由行政機關在大量的實務決策中進行具體的確定?！肮鏃l款是任何一個公行政行為之合法性及界限之理由”。是否選擇正確的公共利益標準成為權力者公共決策合理與否的關鍵因素?！皬墓苤平洕鷮W的立場出發(fā)，公共利益可以被描述為盡可能以最佳的方式對個人和集體物品等稀缺性資源的配置。”公共利益標準的確認在本質上就是公共利益背后的價值與其他利益所代表的價值之間的衡量，政府依法做出行政行為的背后是法律價值的選擇。

例如，在城市化進程中政府的土地征用和規(guī)劃行為與公民權利的保護的抉擇，是公益優(yōu)先還是私益優(yōu)先?雖然憲法修正案已將私有財產保護納入到根本法的范疇，但我國的傳統(tǒng)觀念“君子寓于義，小人寓于利”恐怕不僅約束著國人日常行為的標準，也融入了司法、執(zhí)法的理念中，在人們的觀念里，公共利益不僅擁有法律上的合法性，更具有道德上的正當性，強調個人利益便意味著利己主義，是令人唾棄的行為。當然與之相反的強調個人利益的絕對性亦不是理性社會所應存在的。個人利益與公共利益應當是特殊性與普遍性的辨證統(tǒng)一關系，公共利益是人的利益基礎，反映在個人利益之中，借助個人利益以不同的形式和強度表現出來，“公共利益的保障只是為了對個人利益的適度限制，而不是否定個人利益和個人權利”目，當對個人利益的侵害具有經濟秩序或社會正義的普遍性和典型性時，對私益的保護亦具備了公益保護的性質。因此，公共決策的制定不僅要強調國家與個人之間的緩沖地帶，還必須為每個人獨立于社會留下空間，漠視個人利益的社會可以斷言是不民主的社會。

第二，行政利益與公共利益的沖突導致選擇偏離。在公共利益主體不確定性的情形下，國家和政府成為公共利益最無可厚非的代表，同時也當然地被認為是公共利益最強大的保障。但從國家發(fā)展的歷史，可以看出，公共利益并非總是同行政利益保持著一致性。行政利益即“行政機關主管的事務和相應的有關利益，其中包括機關工作良好和節(jié)約運行方面的利益”。階級的出現導致了國家的產生，公權力的執(zhí)行者即政府為其所服務的階級制定行政決策，維護階級利益的發(fā)展，因此在制定公共政策的過程中，政府并不是真正意義上的“中立者”、“裁判者”，其所謀求的利益也不是應然意義上的“公共利益”。

在法律制度的設計中，抽象的公共利益概念作為行政活動的準繩遠不及其他所有與管理有關的具體行政利益明確，非市場生產者的作用主要是滿足其自身特殊的利益，而不是為公眾領域中所要達到的最終目標進行努力，公共決策的單方性和效率追求為行政權的擴張?zhí)峁┝藴卮?，政府部門的內部私利往往被擴大化，決策主體的自身利益和主管行政機關的特殊利益成為更直接更明顯的事實性公共利益。在法律約束不嚴格的情形下，行政利益替代公共利益成為了公共決策實際所謀求的目標，即以“行政利益”取代“公共利益”，其最常見的表現便是行政部門“自我利益化”過度擴張和地方保護主義，甚至將公共利益當作違法行政的擋箭牌。

第三，公共決策成本與外部成本的失衡風險導致公平的可能喪失。公共決策是需要成本的，參與的人數越多，決策成本就越高，公共決策的決策成本與參與決策的人數成正比，而其外部成本與參與決策的人數成反比，即當一項公共決策參與決策的人數越少，其外部成本就越高，決策成本就越小。由于公共決策的復雜性和對未來影響的未知性，大多數公眾只愿意著眼于眼前利益，以節(jié)省參與公共決策所需要花費的成本，而決策者也樂意把決策所引起的成本最大化的強加給外部人，以獲得自身收益的最大化；只有在對自己影響較大的事情上，公眾才傾向于多參與，利用參與決策的權力制止對自己不利的決策，化減外部成本。公共決策成本的降低意味著行政效益的提高，但一味的追求效益勢必會造成公平民主的喪失，最終導致行政決策的失效。因此，在民主的范圍內，決策成本與外部成本的均衡是政府公共決策有效的保證。

二、公共決策失效救濟的法理基礎

“有權力就有責任，有權利就有救濟”，權責利的統(tǒng)一是現代民主法治的體現。根據人民主權理論與權利本位論，權力來源于權利，人民是一切權力的最后擁有者和真正來源，人民將行政權委托給政府及其工作人員，政府在人民的控制之下，其決策行為和執(zhí)行行為應該以人民的意志為依歸，公共權力的行使必須直接或間接對人民負責，實行責任政治，即責任行政。

權力與責任是一種相伴相生的關系。從人類歷史上來看，世界各國普遍存在過政府無責任的狀態(tài)，官員們?yōu)E用權力的行為無法約束，也正如此才產生了近代民主政治和憲政制度：至20世紀60年代末、70年代初，西方行政學界新公共行政學派提出了新的公共行政的基本原則——“出色的政府管理與社會公平”，強調公共利益和公共責任，認為政府應在尊重民意的基礎上以公共利益為導向形成相應的公共決策，反對行政無能或權力濫用：現如今，“權力必然意味著責任，這是個應然性的原則。責任行政已為現代行政法治所公認，對自己的行為負責與否是民主政府和專制政府的重要區(qū)別?！八笮惺构补芾頇嗔Φ男姓黧w及公務人員必須對其一切行使行政權力的行為所產生的后果向受害者、入民及人民代表承擔責任，不論該行為是法律行為還是事實行為，是抽象行為還是具體行為，是羈束性行為還是自由裁量行為，是消極的不作為還是積極的作為，是強制性行為還是非強制性行為”。責任的規(guī)范性、被動性、給付性制衡著權力的擴張性、主動性和獲利性，因此，行政主體在其公共決策的過程中應處于一種負責任的狀態(tài)。

但是如前文所述，公共決策的單方性和利益趨向性更易產生權力的濫用，公共決策的失效本身即是一種非責任化的過程：首先，在一個行政系統(tǒng)內部往往只存在一個權力中心，政令的統(tǒng)一原則使公共決策具有了某種程度的壟斷性，當這一壟斷性被決策者用以維護自身利益，不恰當的凸顯公共行政的公定力和執(zhí)行力時，非責任化的公共決策行為披上合法的外衣，具有了更大的欺騙性；其次，決策者擁有較大的自由裁量權，使之在變化迅捷的公共行政領域責任的確定歷來表現出極其模糊的性質，責任關系的不明確為逃避責任提供了機會，這便出現了公共決策失效后行政領域中常見的“踢皮球”現象；再次，公共決策過程中通常存在激烈的利益爭奪，在各種利益的較量中，公共決策權被異化成為非責任化的權力擁有者一種“可交換性”的個人資源，權錢交換，權力與機會交換成為公共決策失效的直接誘因。

當前的社會轉型期，責任行政面臨著多方面的挑戰(zhàn)。責任行政不僅要有制度基礎，更要有法律保障。對公共決策失效救濟即是使決策責任從概念轉化為實際狀態(tài)，是對人民權利和公共利益的維護，對不負責任行使權力者進行權力和利益的剝奪?！斑t來的正義為非正義”，責任的不及時追究會使公眾對國家公權力產生不信任感，不利于政府的信賴保護，造成人們對政府的抵觸，影響社會的和諧與穩(wěn)定。

三、公共決策失效的法律救濟

解決公共決策的失效需要多方面的配合，需要制度體系的完善，例如公眾政治參與的預防機制，以提高政府行動的有效性，避免公共決策的失效，它的建立同時會促進行政情報的公開和行政執(zhí)法的透明化，促進行政法治的健全和完善。

再牢固的藩籬都會有疏漏的時候。因此，為了消除公共決策已經造成的損害或者預防不可逆轉的損害的出現，應當賦予公眾相應的法律救濟途徑。公共決策失效的法律救濟是指特定國家機關、組織或個人認為因行政主體的責任導致公共決策失效，造成公共利益受到損害時，通過法定渠道就該決策行為及其后果進行爭議，以求得到及時有效的裁斷和救濟，消除對公共利益的不利影響，追究決策主體的法律責任。

1、公共決策失效的行政復議救濟

行政復議是一種重要的行政救濟機制，指行政相對人認為行政機關的行為侵犯了其合法權益，而依法請求上一級行政機關或法定復議機關重新審查該行為是否合法、適當并作出決定的活動：行政復議是在行政系統(tǒng)內部由行政機關自行消除違法或者不當行政行為的一種行政活動。就其發(fā)展來看，行政復議范圍在趨向靈活和寬泛，我們認為，只要有利益損害的事實和相關的聯系因素，任何公民、法人或者其他組織基于對公共利益的保護，可向法定機關對行政主體的決策行為申請復議。行政復議官員與組織內決策官員的聯系帶來的對公共決策失效救濟的專業(yè)化和效率化是其他爭端解決機制所不能比擬的優(yōu)勢。但行政目標和效益是政府孜孜不倦的追求方向，其明顯的利益傾向性不可避免的會導致在處理內部系統(tǒng)的決策時“自己做自己的法官”，致使公共決策失效的解決流于形式，行政自我監(jiān)督的固有缺陷意味著通過行政途徑救濟公共決策失效可能并不是那么順利。

2、公共決策失效的行政訴訟救濟

司法權具有中立性，獨立的司法權和有效的司法運作機制較行政權更能穩(wěn)定地經常地協(xié)調不同利益的沖突，包括私益與公益的沖突，公益之間的沖突，任何一種法律權利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟。法律保障社會公益不受侵犯，除制度根據包括憲法和普通法兩個層面的制度根據外，還必須以切實有效的訴訟手段為依托。“我們很難想象，一個現行有效的行政法制度在未規(guī)定法院或者某種其他公證機構及裁判庭對政府官員的行動至少做一種有限的審查的情況下，就能防阻政府官員任意濫用權力的現象?！惫矝Q策失效是對公眾權利的侵犯和公共利益的損害：因此，行政公益訴訟應是公共決策失效最根本最權威的救濟途徑。

行政公益訴訟是指公民認為行政主體行使職權的行為，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。傳統(tǒng)理論中，公權的行使如屬不當或違法，一般是由另一種公權來糾正它，即以公權制約公權。國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和社會公益，就有必要設立并授權另一個機關對其進行監(jiān)控。而另一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。依此，公權在其固有范圍內運作，即使其行為害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民便無權干預，更無權借助司法手段對之進行審查，而只能靠公權系統(tǒng)內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決。這樣的司法制度設計，一方面，使公權系統(tǒng)呈擴張之勢，運作效力低下，造成社會資源、司法資源的浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民管理國家事務、主張法律賦予公民民主權利的途徑，從而違背了人民民主權利的根本法理。

任何公民、法人或者其他組織，只要不服行政行為，無論是否涉及自身利益，均可提起行政訴訟。作為普通公民，他可能與公共決策沒有直接的利益關系，但是作為公眾的一員，客觀上他可能對該公共決策具有“反射性利益”，人民把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，當國家利益和社會公眾利益受到侵害時，公民的個體權益也同時受到了損害，公民存在作為訴權要件的“訴的利益”，公民應當成為被違法或不當公共決策所侵害或有侵害危險的公共利益的訴訟代表人和請求人。

但從制度設計上來看，由于公民個人力量的薄弱，特別是就我國整體法制的不完善，法律水平較差。個人往往會因為躲避訟累而對政府的決策失效的嚴重后果熟視無睹，同時低水平的濫訴也會降低行政效率，浪費司法資源，正如英國行政法著名學者韋德所說：“它(行政公益訴訟)設定了控制這樣的情形的措施，在那種情形下，要不然的話，公眾中任何數量的成員都試圖提起無以協(xié)調的訴訟，結果會導致普遍的會亂，從根本上說，它是一種調控的集團訴訟，檢查總長愿意協(xié)調的所用人都能獲得”。因此，依我國現狀，為了訴訟經濟和防止濫訴，可將行政公益訴訟的起訴權交由具有專門知識的特定機關即檢察機關，而賦予公民行政公益訴訟的“啟動權”，針對公共決策中對公共利益可能或已經存在的危害向檢察機關提起訴訟建議，敦促其以公益代表人的身份為維護公益而提起公訴。

四、結語

西方公共選擇理論的奠基人布坎南認為，要改進政府的憲政過程(公共決策和公共選擇過程)，就必須改革相關的規(guī)則，改革政治游戲的框架，因為一切游戲都是由它的規(guī)則所限制，一場較佳的游戲只產生于改變了的規(guī)則。所有的行政行為都應該接受司法審查是WTO規(guī)則的要求，完善公共決策體制，建立行政公益訴訟制度，加速公共決策的法治化進程是提高我國國家治理能力，協(xié)調不同利益，營造公正和諧社會的唯一途徑。

[責任編輯：孫巍]