[摘要]我國(guó)城市危機(jī)管理形勢(shì)嚴(yán)峻。城市危機(jī)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)在充分研究城市公共危機(jī)表現(xiàn)形式和基本特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極探討城市危機(jī)管理模式的轉(zhuǎn)換，從法律體系、中樞指揮系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)、社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]城市 危機(jī)管理 模式 創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]F299.2; D631 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2007）05-0099-03

[基金項(xiàng)目]教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目“地方政府改革與深化行政體制改革研究”（06JZD0033）、江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“公共危機(jī)管理的法律規(guī)制”（06SJD820004）之階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]宋超（1966—），江蘇南通人，南通大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向：行政管理學(xué)、行政法學(xué)。

我國(guó)城市人口集中、經(jīng)濟(jì)密集度高，城市危機(jī)不僅種類繁多，而且呈現(xiàn)出復(fù)雜性和相關(guān)性，提升我國(guó)城市危機(jī)管理能力是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真反思現(xiàn)有城市危機(jī)管理的一般做法，不斷進(jìn)行創(chuàng)新探索，全面提升我國(guó)城市的危機(jī)管理能力。

一、城市公共危機(jī)的基本特點(diǎn)

從已經(jīng)發(fā)生的具體事件看，城市公共危機(jī)呈現(xiàn)以下一些特點(diǎn)：

1．危機(jī)事件呈高頻率、多領(lǐng)域發(fā)生的態(tài)勢(shì)，且越來(lái)越多的危機(jī)以大城市為起點(diǎn)和終點(diǎn)，向全球蔓延?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用也使城市面臨與高風(fēng)險(xiǎn)科技系統(tǒng)長(zhǎng)期共存的窘境。例如，核電廠、化學(xué)工廠、航空器、水壩、核武器等這些高風(fēng)險(xiǎn)科技系統(tǒng)始終隱藏著危機(jī)。

2．非傳統(tǒng)安全問題，尤其是人為危機(jī)成為現(xiàn)代城市安全的主要威脅。礦難等安全生產(chǎn)事故、環(huán)境污染、重特大交通事故等人為災(zāi)害頻頻光臨城市，不時(shí)威脅著城市安全，嚴(yán)重影響了人民群眾的生產(chǎn)和生命安全。

3．突發(fā)性災(zāi)害事件極易演變?yōu)樯鐣?huì)危機(jī)。城市人口密集、流動(dòng)量大，交通、信息技術(shù)發(fā)達(dá)，媒體傳播迅速，使危機(jī)有可能迅速擴(kuò)散，并超越國(guó)界。如果應(yīng)對(duì)不當(dāng)，危機(jī)極有可能變成區(qū)域性甚至全國(guó)性的社會(huì)危機(jī)。

4．危機(jī)事件的共振性。由于城市系統(tǒng)的復(fù)雜性、密切相關(guān)性與依賴性，公共危機(jī)一旦發(fā)生，往往共振造成“連鎖效應(yīng)”與“多米諾骨牌效應(yīng)”，使得危機(jī)事件日趨復(fù)雜，危害極大。

5．危機(jī)事件日益呈現(xiàn)國(guó)際化。在一個(gè)更加開放的環(huán)境中，世界上任何地方發(fā)生的危機(jī)都有可能影響到國(guó)內(nèi)，而國(guó)內(nèi)的任何重大危機(jī)事件也可能在世界上產(chǎn)生一定影響。

二、我國(guó)城市危機(jī)管理現(xiàn)狀

城市危機(jī)管理是指政府針對(duì)危害城市安全的突發(fā)事件，通過監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等措施，減輕損失，甚至將危機(jī)轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)，以保護(hù)公民合法的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)國(guó)家的安全。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)逐步形成的危機(jī)管理模式有兩大特點(diǎn)。一是分兵把口。即對(duì)引致危機(jī)的各種災(zāi)害的測(cè)、報(bào)、防、抗、救、援都實(shí)行分部門、分地區(qū)、分災(zāi)種管理。每一個(gè)災(zāi)種或幾個(gè)相關(guān)災(zāi)種分別由一個(gè)或幾個(gè)相關(guān)的部門根據(jù)災(zāi)害的發(fā)生地點(diǎn)在地域上實(shí)行屬地管理，并且根據(jù)災(zāi)害產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)束的各個(gè)環(huán)節(jié)，參照各職能部門的功能實(shí)行分階段管理。這種模式有利于發(fā)揮各職能部門、各專業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍的作用。二是“救火式”群眾運(yùn)動(dòng)。一旦某一城市發(fā)生危機(jī)，政府、軍隊(duì)、民眾就會(huì)立即被動(dòng)員起來(lái)，在短期內(nèi)迅速組織強(qiáng)大的資源應(yīng)付，效果也確實(shí)十分顯著。這種方式充分體現(xiàn)了我們國(guó)家的強(qiáng)政府特點(diǎn)。

我國(guó)目前城市危機(jī)管理存在的主要問題有：（1）危機(jī)管理觀念需要更新。許多城市長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)危機(jī)管理存在重救輕防觀念，以致在減災(zāi)物質(zhì)和人力資源投入上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)局面。（2）危機(jī)管理模式與急劇擴(kuò)張的城市規(guī)模不相適應(yīng)。部門間責(zé)權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱，導(dǎo)致各種危機(jī)管理部門之間的“界面關(guān)系”模糊，一旦面對(duì)多災(zāi)齊發(fā)的復(fù)雜局面，整個(gè)危機(jī)管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的彈性不足缺陷便立即暴露出來(lái)。（3）危機(jī)管理模式與我國(guó)城市高速發(fā)展的形勢(shì)不相適應(yīng)。與快速發(fā)展相伴而生的隱患不斷增多，很容易出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，構(gòu)成嚴(yán)重威脅。（4）危機(jī)管理模式與城市危機(jī)發(fā)生特點(diǎn)不相適應(yīng)。危機(jī)具有群發(fā)性特點(diǎn)，城市中自然環(huán)境受到的人為干預(yù)比一般地區(qū)更為強(qiáng)烈，原來(lái)按單災(zāi)種設(shè)置的危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)和管理模式與危機(jī)的這種發(fā)生特點(diǎn)是不相適應(yīng)的。（5）危機(jī)管理的整體效率有待進(jìn)一步提高。一是城市的減災(zāi)資源呈分散狀態(tài)，各災(zāi)種管理職能部門間的資源流動(dòng)凝滯。二是減災(zāi)的信息整合程度較低，各職能部門之間溝通困難。三是減災(zāi)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)還不合理，專業(yè)化救援力量尚顯不足。所有這些都嚴(yán)重影響了危機(jī)管理的高效化。

三、實(shí)現(xiàn)城市危機(jī)管理模式的轉(zhuǎn)換

城市危機(jī)管理的組織體系可以圖示如下：

城市危機(jī)管理委員會(huì)為全市危機(jī)管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是進(jìn)行全市危機(jī)的戰(zhàn)略管理；進(jìn)行相關(guān)立法、經(jīng)費(fèi)籌措等全局性工作；特大、特殊災(zāi)害事故發(fā)生時(shí)，啟動(dòng)應(yīng)急指揮中心，開展迅速有效的組織、指揮工作。設(shè)立“城市危機(jī)管理委員會(huì)”這一獨(dú)立機(jī)構(gòu)，能將原有減災(zāi)工作的測(cè)、報(bào)、防、抗、救、援六個(gè)環(huán)節(jié)全部涵蓋進(jìn)去，而將原有各個(gè)機(jī)構(gòu)置于城市危機(jī)管理委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分別改為相應(yīng)的專業(yè)委員會(huì)（如公共衛(wèi)生安全委員會(huì)、防火安全委員會(huì)、環(huán)境安全委員會(huì)等），既能更好地體現(xiàn)一元化領(lǐng)導(dǎo)，又能繼續(xù)利用以前長(zhǎng)期按單災(zāi)種設(shè)置危機(jī)管理機(jī)構(gòu)所形成的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和系統(tǒng)協(xié)作基礎(chǔ)，而且行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和專業(yè)救災(zāi)責(zé)任都很明確?？梢哉嬲龅郊薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門各司其職，積極有效開展危機(jī)救災(zāi)工作。

危機(jī)管理辦公室是城市危機(jī)管理委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)該委員會(huì)的日常事務(wù)，溝通各專門委員會(huì)間的聯(lián)系，它實(shí)行小機(jī)構(gòu)大網(wǎng)絡(luò)的工作狀態(tài)。特別危機(jī)應(yīng)急指揮中心是一個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，直屬于市危機(jī)管理委員會(huì)，在特大、特殊災(zāi)害來(lái)臨時(shí)實(shí)施指揮功能。特別危機(jī)應(yīng)急指揮中心的辦公地點(diǎn)就設(shè)在危機(jī)管理辦公室。

城市危機(jī)管理委員會(huì)下設(shè)若干職能部門。危機(jī)預(yù)防部主要負(fù)責(zé)全市減災(zāi)規(guī)劃、減災(zāi)宣傳、教育與訓(xùn)練、重點(diǎn)防護(hù)對(duì)象和重點(diǎn)致災(zāi)源的監(jiān)測(cè)等工作。減災(zāi)信息部主要是對(duì)全市災(zāi)害信息、減災(zāi)資源信息以及災(zāi)害研究專家的信息進(jìn)行管理。救災(zāi)指揮部主要負(fù)責(zé)一般災(zāi)害的應(yīng)急管理，指揮協(xié)調(diào)各專門委員會(huì)的救災(zāi)工作。數(shù)據(jù)分析評(píng)估部是城市危機(jī)管理委員會(huì)的研究機(jī)構(gòu)，它主要通過對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的分析評(píng)估，進(jìn)行減災(zāi)戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)研究以及減災(zāi)技術(shù)研究，同時(shí)對(duì)全市各專業(yè)部門的減災(zāi)課題的研究及成果的推廣應(yīng)用進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。心理輔導(dǎo)部是由心理學(xué)專家對(duì)親歷危機(jī)的公眾進(jìn)行心理輔導(dǎo)，通過合理的渠道、方式予以排遣，對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的心理疾病予以矯正和預(yù)防。專家委員會(huì)由全市高等院校和科研單位有關(guān)專業(yè)的權(quán)威組成，由市危機(jī)管理委員會(huì)聘任，實(shí)行首席專家負(fù)責(zé)制。

四、構(gòu)建城市危機(jī)管理的新機(jī)制

（一） 建立健全我國(guó)危機(jī)管理的法律體系

借鑒國(guó)外許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)健全系統(tǒng)的危機(jī)管理法律法規(guī)體系應(yīng)包含：立法機(jī)構(gòu)依據(jù)《憲法》或《基本法》制定的《緊急狀態(tài)法》及其他相關(guān)法律；由立法機(jī)構(gòu)授權(quán)政府頒布的有關(guān)緊急狀態(tài)的法規(guī)規(guī)章。在緊急狀態(tài)下，為了保衛(wèi)國(guó)家及公民的安全，維持基本物資供應(yīng)，保護(hù)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，政府可以制定適用于緊急狀態(tài)的法規(guī)。緊急狀態(tài)法規(guī)可臨時(shí)改變?nèi)魏畏?、使其暫時(shí)失效或增設(shè)附加條件，也可強(qiáng)行增加征稅或征收必需的費(fèi)用。但緊急狀態(tài)法規(guī)及其手段、權(quán)力的運(yùn)用只能在緊急狀態(tài)授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行，不可妨礙合法的行動(dòng)、規(guī)定非法的處罰措施或侵犯人權(quán)。

我國(guó)雖有《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《消防法》、《氣象法》等單體法律，但一方面現(xiàn)代城市危機(jī)無(wú)論就種類還是頻率都是無(wú)法預(yù)料的，單體法無(wú)法涵蓋新危機(jī)；另一方面單體法的封閉性特點(diǎn)使其在面對(duì)突如其來(lái)的災(zāi)難時(shí)操作性大打折扣。因此，當(dāng)務(wù)之急是我國(guó)應(yīng)當(dāng)及早出臺(tái)緊急狀態(tài)方面的綜合性法律，以便全面應(yīng)對(duì)各類危機(jī)，切實(shí)規(guī)范危機(jī)狀態(tài)下的行政權(quán)力，維護(hù)國(guó)家安全及公共安全，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

（二） 建立高效有力的城市危機(jī)管理中樞指揮系統(tǒng)

危機(jī)的中樞指揮系統(tǒng)是整個(gè)危機(jī)管理機(jī)制的靈魂。危機(jī)反應(yīng)機(jī)制要求政府建立一個(gè)高效的常設(shè)部門，具有和防疫、環(huán)保、防洪防旱、災(zāi)害處理等政府職能部門進(jìn)行快速溝通、協(xié)調(diào)和共同運(yùn)作的能力。這種指揮系統(tǒng)一般包括決策機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。

（三）形成嚴(yán)格高效的城市危機(jī)信息管理系統(tǒng)

實(shí)現(xiàn)城市危機(jī)管理的信息化和科學(xué)化，全面提升危機(jī)管理的能力，必須打破現(xiàn)有的面向單災(zāi)種、資源分散、部門各自為戰(zhàn)的局面，逐漸改變或替代當(dāng)前面臨危機(jī)臨時(shí)成立領(lǐng)導(dǎo)小組的應(yīng)對(duì)模式，盡快構(gòu)建以統(tǒng)一機(jī)構(gòu)為中心，并形成調(diào)度統(tǒng)一、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)、信息共享的城市綜合危機(jī)管理新機(jī)制，同時(shí)，研制實(shí)用的危機(jī)管理決策支持系統(tǒng)，以配合和支持新機(jī)制的有效運(yùn)作。

（四）建立科學(xué)合理的城市危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)

目前，我國(guó)許多城市的災(zāi)害監(jiān)測(cè)和預(yù)警預(yù)報(bào)能力已經(jīng)不能適應(yīng)危機(jī)處置工作進(jìn)一步發(fā)展的需要，監(jiān)測(cè)手段、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確度都有待增強(qiáng)和提高。對(duì)于能夠比較準(zhǔn)確預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的自然災(zāi)害，預(yù)防環(huán)節(jié)帶來(lái)的效益很大。而在人為災(zāi)害的減災(zāi)工作中，預(yù)防就更為重要。像火災(zāi)、交通事故、化學(xué)事故等，絕大部分都可以通過技術(shù)和管理途徑使其發(fā)生頻率大大降低，甚至在一定范圍內(nèi)可以完全避免。對(duì)于不可避免的那部分，由于對(duì)這些人為災(zāi)害的危害十分清楚，也完全可以通過周密的準(zhǔn)備工作在救援過程中將其危害降到盡可能低的程度。所以，災(zāi)害的預(yù)防在整個(gè)危機(jī)管理中居于十分重要的地位。具體而言，在我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立城市危機(jī)管理的四級(jí)、三層次預(yù)警體系。要把突發(fā)自然災(zāi)害、突發(fā)事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會(huì)安全事件等四類公共危機(jī)事件納入城市政府危機(jī)管理預(yù)警體系，并根據(jù)突發(fā)公共危機(jī)事件的緊急程度、危害大小、涉及范圍、人員及財(cái)產(chǎn)損失情況，由低到高劃分為一般（Ⅳ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）和特別重大（Ⅰ級(jí)）四級(jí)預(yù)案，分別以通用的藍(lán)色、黃色、橙色、紅色表示。城市突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)警體系應(yīng)分為三個(gè)層次：第一層次為市政府突發(fā)公共危機(jī)事件總體應(yīng)急預(yù)案；第二層次為突發(fā)自然災(zāi)害、突發(fā)事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會(huì)安全事件等4個(gè)應(yīng)急分預(yù)案；第三層次為針對(duì)該城市多發(fā)或頻發(fā)的以及可能發(fā)生的突發(fā)公共危機(jī)事件的若干個(gè)子預(yù)案和保障預(yù)案。

（五）構(gòu)建城市危機(jī)管理的社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制

有效的危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以把個(gè)體的力量轉(zhuǎn)化為整體的力量，從而發(fā)揮出整體的最大優(yōu)勢(shì)。在構(gòu)建城市危機(jī)管理的社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)做到：

1．努力培育發(fā)達(dá)的城市應(yīng)急文化。通過各種途徑，積極提高市民和其他各種社會(huì)主體的安全意識(shí)和安全防范能力，可以大大減少危機(jī)事件爆發(fā)的可能性，尤其可以很大程度上減少人為災(zāi)害和技術(shù)事故爆發(fā)的頻率。

2．充分發(fā)揮非政府組織在城市危機(jī)管理中的作用。非政府組織作為公民社會(huì)的一種重要組織形式，在城市危機(jī)救治中扮演著越來(lái)越重要的角色。這是因?yàn)?，一方面，由于非政府組織的中性特點(diǎn)，它既是公民社會(huì)的自治組織，又與社會(huì)各界包括政府與企業(yè)保持著廣泛聯(lián)系，在社會(huì)上具有較高的可信度，在危機(jī)處理中的橋梁與紐帶作用非常突出。政府通過非政府組織能夠更好地貫徹其政策，企業(yè)也更愿意通過非政府組織參與危機(jī)救治；另一方面，非政府組織還是國(guó)際合作的重要通道，在現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)里，非政府組織已經(jīng)成長(zhǎng)為一支非常重要的力量，有相當(dāng)一部分組織甚至具有超主權(quán)國(guó)家的權(quán)力。與這些組織的合作有利于調(diào)動(dòng)國(guó)際力量解決危機(jī)問題。

3．積極調(diào)動(dòng)社區(qū)組織在城市危機(jī)管理中的作用。社區(qū)自治組織是城市公共治理系統(tǒng)的末梢。社區(qū)自治組織的健全發(fā)展，以及它在危機(jī)管理全過程中功能的發(fā)揮，將直接延伸和擴(kuò)展著城市政府的危機(jī)管理能力。我們應(yīng)該借鑒現(xiàn)代西方國(guó)家社區(qū)組織的功能，開展社區(qū)睦鄰組織運(yùn)動(dòng)、鄰里守望活動(dòng)，組建社區(qū)危機(jī)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)、輔助警察和社區(qū)志愿者等，為城市危機(jī)管理發(fā)揮積極作用。

[參考文獻(xiàn)](略)

(收稿日期: 2007-08-21 責(zé)任編輯: 垠 喜)