[摘要]我國城市危機管理形勢嚴(yán)峻。城市危機管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)在充分研究城市公共危機表現(xiàn)形式和基本特點的基礎(chǔ)上，積極探討城市危機管理模式的轉(zhuǎn)換，從法律體系、中樞指揮系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)、社會聯(lián)動機制等方面進行機制創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]城市 危機管理 模式 創(chuàng)新

[中圖分類號]F299.2; D631 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）05-0099-03

[基金項目]教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)項目“地方政府改革與深化行政體制改革研究”（06JZD0033）、江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“公共危機管理的法律規(guī)制”（06SJD820004）之階段性成果。

[作者簡介]宋超（1966—），江蘇南通人，南通大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向：行政管理學(xué)、行政法學(xué)。

我國城市人口集中、經(jīng)濟密集度高，城市危機不僅種類繁多，而且呈現(xiàn)出復(fù)雜性和相關(guān)性，提升我國城市危機管理能力是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真反思現(xiàn)有城市危機管理的一般做法，不斷進行創(chuàng)新探索，全面提升我國城市的危機管理能力。

一、城市公共危機的基本特點

從已經(jīng)發(fā)生的具體事件看，城市公共危機呈現(xiàn)以下一些特點：

1．危機事件呈高頻率、多領(lǐng)域發(fā)生的態(tài)勢，且越來越多的危機以大城市為起點和終點，向全球蔓延?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用也使城市面臨與高風(fēng)險科技系統(tǒng)長期共存的窘境。例如，核電廠、化學(xué)工廠、航空器、水壩、核武器等這些高風(fēng)險科技系統(tǒng)始終隱藏著危機。

2．非傳統(tǒng)安全問題，尤其是人為危機成為現(xiàn)代城市安全的主要威脅。礦難等安全生產(chǎn)事故、環(huán)境污染、重特大交通事故等人為災(zāi)害頻頻光臨城市，不時威脅著城市安全，嚴(yán)重影響了人民群眾的生產(chǎn)和生命安全。

3．突發(fā)性災(zāi)害事件極易演變?yōu)樯鐣C。城市人口密集、流動量大，交通、信息技術(shù)發(fā)達，媒體傳播迅速，使危機有可能迅速擴散，并超越國界。如果應(yīng)對不當(dāng)，危機極有可能變成區(qū)域性甚至全國性的社會危機。

4．危機事件的共振性。由于城市系統(tǒng)的復(fù)雜性、密切相關(guān)性與依賴性，公共危機一旦發(fā)生，往往共振造成“連鎖效應(yīng)”與“多米諾骨牌效應(yīng)”，使得危機事件日趨復(fù)雜，危害極大。

5．危機事件日益呈現(xiàn)國際化。在一個更加開放的環(huán)境中，世界上任何地方發(fā)生的危機都有可能影響到國內(nèi)，而國內(nèi)的任何重大危機事件也可能在世界上產(chǎn)生一定影響。

二、我國城市危機管理現(xiàn)狀

城市危機管理是指政府針對危害城市安全的突發(fā)事件，通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，減輕損失，甚至將危機轉(zhuǎn)化為機會，以保護公民合法的人身和財產(chǎn)權(quán)益，維護國家的安全。

新中國成立以來，我國逐步形成的危機管理模式有兩大特點。一是分兵把口。即對引致危機的各種災(zāi)害的測、報、防、抗、救、援都實行分部門、分地區(qū)、分災(zāi)種管理。每一個災(zāi)種或幾個相關(guān)災(zāi)種分別由一個或幾個相關(guān)的部門根據(jù)災(zāi)害的發(fā)生地點在地域上實行屬地管理，并且根據(jù)災(zāi)害產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)束的各個環(huán)節(jié)，參照各職能部門的功能實行分階段管理。這種模式有利于發(fā)揮各職能部門、各專業(yè)救災(zāi)隊伍的作用。二是“救火式”群眾運動。一旦某一城市發(fā)生危機，政府、軍隊、民眾就會立即被動員起來，在短期內(nèi)迅速組織強大的資源應(yīng)付，效果也確實十分顯著。這種方式充分體現(xiàn)了我們國家的強政府特點。

我國目前城市危機管理存在的主要問題有：（1）危機管理觀念需要更新。許多城市長期以來對危機管理存在重救輕防觀念，以致在減災(zāi)物質(zhì)和人力資源投入上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)局面。（2）危機管理模式與急劇擴張的城市規(guī)模不相適應(yīng)。部門間責(zé)權(quán)關(guān)系的不對稱，導(dǎo)致各種危機管理部門之間的“界面關(guān)系”模糊，一旦面對多災(zāi)齊發(fā)的復(fù)雜局面，整個危機管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的彈性不足缺陷便立即暴露出來。（3）危機管理模式與我國城市高速發(fā)展的形勢不相適應(yīng)。與快速發(fā)展相伴而生的隱患不斷增多，很容易出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，構(gòu)成嚴(yán)重威脅。（4）危機管理模式與城市危機發(fā)生特點不相適應(yīng)。危機具有群發(fā)性特點，城市中自然環(huán)境受到的人為干預(yù)比一般地區(qū)更為強烈，原來按單災(zāi)種設(shè)置的危機管理組織機構(gòu)和管理模式與危機的這種發(fā)生特點是不相適應(yīng)的。（5）危機管理的整體效率有待進一步提高。一是城市的減災(zāi)資源呈分散狀態(tài)，各災(zāi)種管理職能部門間的資源流動凝滯。二是減災(zāi)的信息整合程度較低，各職能部門之間溝通困難。三是減災(zāi)隊伍結(jié)構(gòu)還不合理，專業(yè)化救援力量尚顯不足。所有這些都嚴(yán)重影響了危機管理的高效化。

三、實現(xiàn)城市危機管理模式的轉(zhuǎn)換

城市危機管理的組織體系可以圖示如下：

城市危機管理委員會為全市危機管理的最高權(quán)力機構(gòu)，其職責(zé)是進行全市危機的戰(zhàn)略管理；進行相關(guān)立法、經(jīng)費籌措等全局性工作；特大、特殊災(zāi)害事故發(fā)生時，啟動應(yīng)急指揮中心，開展迅速有效的組織、指揮工作。設(shè)立“城市危機管理委員會”這一獨立機構(gòu)，能將原有減災(zāi)工作的測、報、防、抗、救、援六個環(huán)節(jié)全部涵蓋進去，而將原有各個機構(gòu)置于城市危機管理委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分別改為相應(yīng)的專業(yè)委員會（如公共衛(wèi)生安全委員會、防火安全委員會、環(huán)境安全委員會等），既能更好地體現(xiàn)一元化領(lǐng)導(dǎo)，又能繼續(xù)利用以前長期按單災(zāi)種設(shè)置危機管理機構(gòu)所形成的專業(yè)優(yōu)勢和系統(tǒng)協(xié)作基礎(chǔ)，而且行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和專業(yè)救災(zāi)責(zé)任都很明確?？梢哉嬲龅郊薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門各司其職，積極有效開展危機救災(zāi)工作。

危機管理辦公室是城市危機管理委員會的常設(shè)辦事機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)該委員會的日常事務(wù)，溝通各專門委員會間的聯(lián)系，它實行小機構(gòu)大網(wǎng)絡(luò)的工作狀態(tài)。特別危機應(yīng)急指揮中心是一個非常設(shè)機構(gòu)，直屬于市危機管理委員會，在特大、特殊災(zāi)害來臨時實施指揮功能。特別危機應(yīng)急指揮中心的辦公地點就設(shè)在危機管理辦公室。

城市危機管理委員會下設(shè)若干職能部門。危機預(yù)防部主要負(fù)責(zé)全市減災(zāi)規(guī)劃、減災(zāi)宣傳、教育與訓(xùn)練、重點防護對象和重點致災(zāi)源的監(jiān)測等工作。減災(zāi)信息部主要是對全市災(zāi)害信息、減災(zāi)資源信息以及災(zāi)害研究專家的信息進行管理。救災(zāi)指揮部主要負(fù)責(zé)一般災(zāi)害的應(yīng)急管理，指揮協(xié)調(diào)各專門委員會的救災(zāi)工作。數(shù)據(jù)分析評估部是城市危機管理委員會的研究機構(gòu)，它主要通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的分析評估，進行減災(zāi)戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)研究以及減災(zāi)技術(shù)研究，同時對全市各專業(yè)部門的減災(zāi)課題的研究及成果的推廣應(yīng)用進行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。心理輔導(dǎo)部是由心理學(xué)專家對親歷危機的公眾進行心理輔導(dǎo)，通過合理的渠道、方式予以排遣，對已經(jīng)產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的心理疾病予以矯正和預(yù)防。專家委員會由全市高等院校和科研單位有關(guān)專業(yè)的權(quán)威組成，由市危機管理委員會聘任，實行首席專家負(fù)責(zé)制。

四、構(gòu)建城市危機管理的新機制

（一） 建立健全我國危機管理的法律體系

借鑒國外許多國家的經(jīng)驗，一個健全系統(tǒng)的危機管理法律法規(guī)體系應(yīng)包含：立法機構(gòu)依據(jù)《憲法》或《基本法》制定的《緊急狀態(tài)法》及其他相關(guān)法律；由立法機構(gòu)授權(quán)政府頒布的有關(guān)緊急狀態(tài)的法規(guī)規(guī)章。在緊急狀態(tài)下，為了保衛(wèi)國家及公民的安全，維持基本物資供應(yīng)，保護基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，政府可以制定適用于緊急狀態(tài)的法規(guī)。緊急狀態(tài)法規(guī)可臨時改變?nèi)魏畏伞⑹蛊鋾簳r失效或增設(shè)附加條件，也可強行增加征稅或征收必需的費用。但緊急狀態(tài)法規(guī)及其手段、權(quán)力的運用只能在緊急狀態(tài)授權(quán)的范圍內(nèi)進行，不可妨礙合法的行動、規(guī)定非法的處罰措施或侵犯人權(quán)。

我國雖有《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《消防法》、《氣象法》等單體法律，但一方面現(xiàn)代城市危機無論就種類還是頻率都是無法預(yù)料的，單體法無法涵蓋新危機；另一方面單體法的封閉性特點使其在面對突如其來的災(zāi)難時操作性大打折扣。因此，當(dāng)務(wù)之急是我國應(yīng)當(dāng)及早出臺緊急狀態(tài)方面的綜合性法律，以便全面應(yīng)對各類危機，切實規(guī)范危機狀態(tài)下的行政權(quán)力，維護國家安全及公共安全，保護人民生命財產(chǎn)安全。

（二） 建立高效有力的城市危機管理中樞指揮系統(tǒng)

危機的中樞指揮系統(tǒng)是整個危機管理機制的靈魂。危機反應(yīng)機制要求政府建立一個高效的常設(shè)部門，具有和防疫、環(huán)保、防洪防旱、災(zāi)害處理等政府職能部門進行快速溝通、協(xié)調(diào)和共同運作的能力。這種指揮系統(tǒng)一般包括決策機構(gòu)和管理機構(gòu)。

（三）形成嚴(yán)格高效的城市危機信息管理系統(tǒng)

實現(xiàn)城市危機管理的信息化和科學(xué)化，全面提升危機管理的能力，必須打破現(xiàn)有的面向單災(zāi)種、資源分散、部門各自為戰(zhàn)的局面，逐漸改變或替代當(dāng)前面臨危機臨時成立領(lǐng)導(dǎo)小組的應(yīng)對模式，盡快構(gòu)建以統(tǒng)一機構(gòu)為中心，并形成調(diào)度統(tǒng)一、聯(lián)動協(xié)調(diào)、信息共享的城市綜合危機管理新機制，同時，研制實用的危機管理決策支持系統(tǒng)，以配合和支持新機制的有效運作。

（四）建立科學(xué)合理的城市危機預(yù)警系統(tǒng)

目前，我國許多城市的災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警預(yù)報能力已經(jīng)不能適應(yīng)危機處置工作進一步發(fā)展的需要，監(jiān)測手段、預(yù)測預(yù)報的準(zhǔn)確度都有待增強和提高。對于能夠比較準(zhǔn)確預(yù)測預(yù)報的自然災(zāi)害，預(yù)防環(huán)節(jié)帶來的效益很大。而在人為災(zāi)害的減災(zāi)工作中，預(yù)防就更為重要。像火災(zāi)、交通事故、化學(xué)事故等，絕大部分都可以通過技術(shù)和管理途徑使其發(fā)生頻率大大降低，甚至在一定范圍內(nèi)可以完全避免。對于不可避免的那部分，由于對這些人為災(zāi)害的危害十分清楚，也完全可以通過周密的準(zhǔn)備工作在救援過程中將其危害降到盡可能低的程度。所以，災(zāi)害的預(yù)防在整個危機管理中居于十分重要的地位。具體而言，在我國應(yīng)當(dāng)建立城市危機管理的四級、三層次預(yù)警體系。要把突發(fā)自然災(zāi)害、突發(fā)事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件等四類公共危機事件納入城市政府危機管理預(yù)警體系，并根據(jù)突發(fā)公共危機事件的緊急程度、危害大小、涉及范圍、人員及財產(chǎn)損失情況，由低到高劃分為一般（Ⅳ級）、較大（Ⅲ級）、重大（Ⅱ級）和特別重大（Ⅰ級）四級預(yù)案，分別以通用的藍(lán)色、黃色、橙色、紅色表示。城市突發(fā)公共危機事件應(yīng)急預(yù)警體系應(yīng)分為三個層次：第一層次為市政府突發(fā)公共危機事件總體應(yīng)急預(yù)案；第二層次為突發(fā)自然災(zāi)害、突發(fā)事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件等4個應(yīng)急分預(yù)案；第三層次為針對該城市多發(fā)或頻發(fā)的以及可能發(fā)生的突發(fā)公共危機事件的若干個子預(yù)案和保障預(yù)案。

（五）構(gòu)建城市危機管理的社會整體聯(lián)動機制

有效的危機管理聯(lián)動機制可以把個體的力量轉(zhuǎn)化為整體的力量，從而發(fā)揮出整體的最大優(yōu)勢。在構(gòu)建城市危機管理的社會整體聯(lián)動機制活動中，應(yīng)當(dāng)做到：

1．努力培育發(fā)達的城市應(yīng)急文化。通過各種途徑，積極提高市民和其他各種社會主體的安全意識和安全防范能力，可以大大減少危機事件爆發(fā)的可能性，尤其可以很大程度上減少人為災(zāi)害和技術(shù)事故爆發(fā)的頻率。

2．充分發(fā)揮非政府組織在城市危機管理中的作用。非政府組織作為公民社會的一種重要組織形式，在城市危機救治中扮演著越來越重要的角色。這是因為，一方面，由于非政府組織的中性特點，它既是公民社會的自治組織，又與社會各界包括政府與企業(yè)保持著廣泛聯(lián)系，在社會上具有較高的可信度，在危機處理中的橋梁與紐帶作用非常突出。政府通過非政府組織能夠更好地貫徹其政策，企業(yè)也更愿意通過非政府組織參與危機救治；另一方面，非政府組織還是國際合作的重要通道，在現(xiàn)代國際社會里，非政府組織已經(jīng)成長為一支非常重要的力量，有相當(dāng)一部分組織甚至具有超主權(quán)國家的權(quán)力。與這些組織的合作有利于調(diào)動國際力量解決危機問題。

3．積極調(diào)動社區(qū)組織在城市危機管理中的作用。社區(qū)自治組織是城市公共治理系統(tǒng)的末梢。社區(qū)自治組織的健全發(fā)展，以及它在危機管理全過程中功能的發(fā)揮，將直接延伸和擴展著城市政府的危機管理能力。我們應(yīng)該借鑒現(xiàn)代西方國家社區(qū)組織的功能，開展社區(qū)睦鄰組織運動、鄰里守望活動，組建社區(qū)危機反應(yīng)團隊、輔助警察和社區(qū)志愿者等，為城市危機管理發(fā)揮積極作用。

[參考文獻](略)

(收稿日期: 2007-08-21 責(zé)任編輯: 垠 喜)