[摘要]我國三大都市圈在不斷發(fā)展壯大的同時(shí)，面臨著區(qū)域核心輻射源的缺乏、產(chǎn)業(yè)鏈條薄弱、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制缺失、交通體系不健全、城市層級(jí)結(jié)構(gòu)不合理等問題。原因是多方面的，城市本位論思想是影響其發(fā)展壯大的最大阻力。化解城市本位論思想，尋求制度創(chuàng)新，是促進(jìn)我國大都市圈內(nèi)部經(jīng)濟(jì)整合的當(dāng)務(wù)之急。

[關(guān)鍵詞]城市本位論 都市圈

[中圖分類]F299.22 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2007）04-0095-04

[作者簡介]王圣軍（1976—），湖南郴州人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士生，廣東工業(yè)大學(xué)講師，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；張宇（1974—），四川成都人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士生，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市可持續(xù)發(fā)展研究。

21世紀(jì)是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的世紀(jì)，是城市群的世紀(jì)。城市是一個(gè)地區(qū)乃至國家綜合競爭力的顯著經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。然而，我國城市之間行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的不一致，導(dǎo)致城市之間的整體利益與局部利益時(shí)常出現(xiàn)偏差，極大地影響了大都市圈的發(fā)展進(jìn)程。城市本位論思想正是影響大都市圈內(nèi)部資源整合治理的最大阻力?；獬鞘斜疚徽撍枷耄瑢で蟪鞘泄芾碇贫葎?chuàng)新，是促進(jìn)我國大都市圈經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力之源。

一、城市本位論的特征

本位主義是指為自己所在的小單位打算而不顧整體利益的思想或行為。本位主義在中國仍然有一定的市場。并引申出了各種各樣的本位論，如人力資本本位論、官本位論、社會(huì)本位論、公共利益本位論等等。這些本位論思想或行為有的是有益的，有的是有缺陷的。本文以官本位論和公共利益本位論來演繹城市本位論的由來。

官本位可以從四個(gè)方面來理解其內(nèi)涵 ：其一，公共權(quán)力的運(yùn)行以“官”的利益和意志為最根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；其二，嚴(yán)格的上下層級(jí)制度，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)的權(quán)力；其三，以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo)尺，或參照官階級(jí)別來衡量人們的社會(huì)地位和人生價(jià)值的社會(huì)心理；其四，在此基礎(chǔ)上形成的敬官、畏官的社會(huì)心理。由此可見，官本位思想的產(chǎn)生是我國的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制不完善所造成的。這種思想運(yùn)用到城市的管理中就會(huì)引發(fā)城市本位論的思想。

我國行政法所體現(xiàn)和調(diào)整的是以公共利益為本位的利益關(guān)系。公共利益本位論是行政法的理論基礎(chǔ)。在行政契約中，公共利益本位論思想得到了充分的體現(xiàn)。按照行政契約中的公共利益本位論觀點(diǎn)，地方政府應(yīng)該以法律法規(guī)為依據(jù)，維護(hù)地方利益，造福地方民眾，這是一條不變的定律。地方政府也確實(shí)是這樣做的，然而，由于地方與中央財(cái)政分家，各級(jí)地方財(cái)政也是分灶吃飯，地方政府為了促進(jìn)和維護(hù)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事事以本轄區(qū)利益為重，很少權(quán)衡地方利益與國家整體利益、長遠(yuǎn)利益是否一致，只考慮本轄區(qū)的情況，發(fā)展對(duì)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)暫時(shí)有利的產(chǎn)業(yè)。這種思想放大到各個(gè)城市，就可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)、千城一面、各自為政的局面。這也是限制城市可持續(xù)發(fā)展的一大思想障礙，甚至是一項(xiàng)政策壁壘。

從上述官本位論和公共利益本位論思想中可以演繹出城市本位論的思想內(nèi)涵特征。城市本位論是指由于中央與地方財(cái)政分灶吃飯，財(cái)權(quán)與事權(quán)分離，各城市盲目追求短期經(jīng)濟(jì)利益，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、專業(yè)分工不合理和城市集群經(jīng)濟(jì)效應(yīng)低下的城市發(fā)展和管理理念?？傊鞘斜疚徽撍枷胧且环N地方利益、官員利益至上，缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、缺乏有效協(xié)調(diào)運(yùn)作的城市發(fā)展管理觀念。

二、我國三大都市圈發(fā)展現(xiàn)狀及問題

我國目前可以稱為大都市圈的只有環(huán)渤海、長三角和珠三角。三個(gè)大都市圈的劃分是根據(jù)目前海洋經(jīng)濟(jì)依然是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流經(jīng)濟(jì)，沿海城市依然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心，是經(jīng)濟(jì)增長極等相關(guān)內(nèi)容確定的。這種劃分不僅符合海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征，也符合我國行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃相一致的原則。

三大都市圈不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、開放度還是創(chuàng)新能力方面都是引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ桥嘤龂揖C合國際競爭力的最佳經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。例如，在2005年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平指標(biāo)評(píng)價(jià)中，三大都市圈共實(shí)現(xiàn)GDP70311.87億元，約占全國GDP總量的35.8%；在開放度評(píng)價(jià)指標(biāo)中，2005年上半年，沿海三大都市圈實(shí)際利用外資總額占全國總量的87%；在創(chuàng)新能力方面，2005年國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局共受理三種專利申請(qǐng)476264件。其中廣東省的專利申請(qǐng)量為72220件，上海專利申請(qǐng)量為32741件，北京在2005年1月到11月底的專利申請(qǐng)量為20355件，天津市2005年專利申請(qǐng)量達(dá)到11657件。

從上面的分析數(shù)據(jù)可知，三大都市圈不管是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、開放度還是創(chuàng)新能力都是培育國家競爭力的核心區(qū)域，引領(lǐng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保了經(jīng)濟(jì)增長極的培育，增強(qiáng)了我國的綜合競爭力，對(duì)推動(dòng)其他區(qū)域的發(fā)展有極大帶動(dòng)作用和示范作用。但是我國三大都市圈對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的合理性與日美等發(fā)達(dá)國家的大都市圈相比，還存在很大的差距。例如，地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問題并沒有很好的解決，區(qū)域統(tǒng)一市場沒有完全形成，各個(gè)地方政府追求行政區(qū)利益最大化，各自為政的現(xiàn)象依然存在。這些現(xiàn)象映射了中國三大都市圈之間和內(nèi)部目前所面臨的共同問題。總結(jié)起來主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：缺乏核心輻射源、產(chǎn)業(yè)鏈條薄弱、區(qū)域協(xié)作機(jī)制亟待建立、區(qū)域交通體系尚未健全、區(qū)域內(nèi)城市層級(jí)分布不合理。這些問題的產(chǎn)生雖然是多種因素作用的結(jié)果，但城市本位論思想也是限制中國三大都市圈之間及其內(nèi)部發(fā)展的障礙。

三、城市本位論阻礙了我國三大都市圈的發(fā)展

1.財(cái)政“分灶吃飯”體制，促使各城市以增加地方財(cái)政收入為第一動(dòng)力。在財(cái)政分家，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的博弈中，地方政府為了增加本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，動(dòng)用一切力量發(fā)展生產(chǎn)力。城市是地方收入來源的主渠道和載體，發(fā)展本轄區(qū)城市經(jīng)濟(jì)就成為各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的第一動(dòng)力。各地方發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)從短期利益考慮多，從長期利益和整體優(yōu)化組合考慮少。這樣一來，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)、功能重疊、外部負(fù)效益所帶來的環(huán)境等問題必然出現(xiàn)。城市本位論影響了我國三大都市圈的整體競爭力。

2.行政官員績效評(píng)估體系引發(fā)城市本位論。改革開放后，從中央到地方評(píng)價(jià)政府行政官員績效的核心指標(biāo)就是GDP的增長速度。城市政府管理者，為了完成GDP的增長速度，重復(fù)建設(shè)，重復(fù)引進(jìn)，導(dǎo)致盲目投資的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這也是城市本位論的另一表現(xiàn)。

3.統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。大都市圈不僅是多個(gè)城市組成的群體，也是多個(gè)城市功能各異的群體，是一個(gè)組團(tuán)式的群體。目前，各城市雖然都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了加強(qiáng)合作是提升本城市的競爭力的唯一出路，但是，由于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的分離，區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制依然沒有完全形成，城市之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，依然是各自為政。特別是沒有設(shè)立像美國田納西流域一樣的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各自的利益補(bǔ)償沒有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和具體實(shí)施方案。以城市本位論來規(guī)劃本城市的發(fā)展加大了大都市圈內(nèi)部經(jīng)濟(jì)資源整合的難度。

4.文化制度系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不協(xié)調(diào)。一個(gè)城市的發(fā)展，除了必要的原始資本積累之外，也需要一定的文化制度作為其支撐的動(dòng)力源。我國都市圈所以沒有國外大都市圈的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率，除了自身制度的原因外，文化制度系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不協(xié)調(diào)，也有很大的關(guān)系。文化制度系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致共同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念沒法形成，又進(jìn)一步催化了城市本位論，進(jìn)而限制了大都市圈經(jīng)濟(jì)的融合。

四、克服城市本位論

推動(dòng)三大都市圈發(fā)展的路徑選擇

1.借鑒外國都市圈整合治理的模式

世界發(fā)達(dá)國家的都市圈在資源整合治理方面有很多成功經(jīng)驗(yàn)，雖然其發(fā)展背景和條件各有不同，但是，他們的產(chǎn)業(yè)分工、城市定位、區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)決策等方面值得我們借鑒和參考。

國外比較成功的大都市圈有大東京都市圈、巴黎都市圈、大紐約都市圈、倫敦都市圈等。這些都市圈的結(jié)構(gòu)，大體上可以分為中心區(qū)、緊鄰區(qū)和外圍區(qū)，都是以一個(gè)或兩個(gè)最發(fā)達(dá)的城市為中心城市，周邊有很多個(gè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面與其高度一體化的中小城市群。中心城市經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)最大，人口最密集，資本、知識(shí)和信息最豐富發(fā)達(dá)，國際聯(lián)系最廣泛，各種各樣的要素集聚與相互作用使中心城市成為創(chuàng)新的動(dòng)力和源泉，并輻射到周邊城市，與之共享，共同發(fā)展。國外這些大都市圈中的各個(gè)城市之間、中心城市與周邊城之間都是各自獨(dú)立的行政體。為了各自的經(jīng)濟(jì)增長、地方財(cái)政收入與勞動(dòng)力就業(yè)，他們之間同樣存在著很大的競爭，但行政區(qū)劃并不是國外都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的障礙，圈內(nèi)各城市之間的勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)，投資者可以任意選擇投資地點(diǎn)。中心城市與周邊城市依照各自的比較優(yōu)勢，在市場競爭中形成不同的產(chǎn)業(yè)集聚，共同促進(jìn)整個(gè)都市圈的發(fā)展。由此可知，國外的大都市圈內(nèi)也以城市自身利益最大化為原則，只是由于設(shè)立了統(tǒng)一的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)和按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作，并沒有影響大都市圈內(nèi)部資源的整合。因此，只要按照市場競爭與合作相結(jié)合的原則，不僅能增強(qiáng)我國都市圈內(nèi)各個(gè)城市的活力，而且能極大地促進(jìn)整個(gè)都市圈的繁榮，推動(dòng)都市圈的創(chuàng)新和綜合競爭力的提高。

2.國家制定相應(yīng)的國土規(guī)劃法律法規(guī)

日本都市圈的發(fā)展，除了市場選擇因素以外，政府歷次規(guī)劃的引導(dǎo)和約束也起了很大作用。為建設(shè)東京都市圈，日本政府在1945年提出了《戰(zhàn)災(zāi)地復(fù)興規(guī)劃基本方針》，在1946年提出了《東京復(fù)興都市規(guī)劃》，主要目的是重新規(guī)劃街道，整備交通設(shè)施，指定土地用途，界定綠地范圍，確定首都新格局。1950年，日本制定了《首都建設(shè)法》，以規(guī)范都市開發(fā)行為。1955年提出了“首都圈構(gòu)想”，針對(duì)首都圈的地域范圍、今后建設(shè)的方向和重點(diǎn)提出了設(shè)想。1956 年，日本制定了《首都圈整備法》，這一法律首次明確了以東京為中心、半徑100公里的首都圈地域范圍；確立了由首都圈基本規(guī)劃、整備規(guī)劃和事業(yè)規(guī)劃組成的首都圈規(guī)劃體系；劃定了城市建成區(qū)、近郊地帶和周邊地帶三個(gè)政策區(qū)域；提出了發(fā)展衛(wèi)星城市，防止人口產(chǎn)業(yè)過度集中，加強(qiáng)交通、住宅及其他城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)東京和周邊地區(qū)一體化的發(fā)展方針。之后，從1958年到1986年，按照《首都圈整備法》有關(guān)規(guī)定，日本先后制定了五次《首都圈基本規(guī)劃》，配合這些規(guī)劃，日本政府還制定了五次《全國綜合開發(fā)規(guī)劃》，這些規(guī)劃針對(duì)日本的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和都市圈在發(fā)展中出現(xiàn)的各種各樣的新問題，做出了各種調(diào)整和改革。通過歷次規(guī)劃的指導(dǎo)和約束，日本人口和經(jīng)濟(jì)過度向沿海和中心城市集中的傾向得到遏制，各都市圈內(nèi)城市規(guī)模體系完備合理，分工也較明確，基本沿著健康的軌道發(fā)展。日本都市圈的發(fā)展既有市場作用，也是政府制定相關(guān)的法律法規(guī)作用的結(jié)果。都市圈的資源整合須有相應(yīng)的國土規(guī)劃的法律法規(guī)作為保障，這樣就能形成共同的發(fā)展目標(biāo)，克服城市本位論思想。

3.尋求文化制度創(chuàng)新

大都市圈的發(fā)展是根植于非正式的社會(huì)文化制度的沃土之中的。文化制度不僅為大都市圈的發(fā)展提供精神動(dòng)力，提供價(jià)值坐標(biāo)，而且為大都市圈的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一種終極理念。發(fā)展大都市圈，需要一種適宜的文化制度土壤。脫離某種特定的社會(huì)文化制度的支撐與孕育，大都市圈是很難持續(xù)發(fā)展的。

浙江溫州模式之所以能成為一種特殊的模式，除了經(jīng)濟(jì)因素之外，文化因素對(duì)它的發(fā)展也意義非凡。溫州的地域文化、商業(yè)文化、思想文化是推動(dòng)溫州經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽視的一股力量。不僅帶動(dòng)了溫州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也促進(jìn)了長三角都市圈文化制度的創(chuàng)新。珠三角大都市圈也是如此，珠三角僑鄉(xiāng)文化及嶺南文化也是文化制度創(chuàng)新，推進(jìn)都市圈發(fā)展的動(dòng)力源泉。環(huán)渤海大都市圈的也有很多非正式的社會(huì)文化制度，只要充分挖掘其隱藏的內(nèi)涵，對(duì)推進(jìn)都市圈的發(fā)展也有很大的裨益。

非正式的社會(huì)文化制度對(duì)推進(jìn)大都市圈的人力資本發(fā)展也是一股不可忽視的力量。人力資本進(jìn)行科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新需要有某種創(chuàng)新的社會(huì)文化。人力資本之所以成為社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造之源，就在于文化是構(gòu)成一國財(cái)富增長的內(nèi)在要素，國與國之間的競爭，地區(qū)與地區(qū)之間的競爭，城市與城市之間，都市圈與都市圈之間，實(shí)際上就是文化之間的競爭。充分利用現(xiàn)有民族文化中有利于創(chuàng)新的資源是當(dāng)務(wù)之急。

4.改革行政績效考核制度

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“政府本位”模式的影響，我國政府部門往往認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一切事項(xiàng)都應(yīng)該由政府來統(tǒng)包統(tǒng)攬，強(qiáng)調(diào)政府管理的權(quán)威性，忽視公眾的實(shí)際狀況和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，拔高了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力。在這種理念的影響下，考核各級(jí)政府績效的主要方法也就是看下一級(jí)政府對(duì)上一級(jí)政府年初下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的完成和實(shí)現(xiàn)情況，其中GDP指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系中的核心(就近幾年的情況看，招商引資的到位資金又是一個(gè)核心指標(biāo)之一)，致使各級(jí)地方政府一味迷信GDP指標(biāo)，不惜運(yùn)用和動(dòng)用一切手段、資源(包括政府直接參與市場競爭，實(shí)施地方保護(hù)主義，犧牲環(huán)境等)，去實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)谿DP的增長，而完全忽視了GDP指標(biāo)本身具有很多局限性。取消GDP指標(biāo)的考核后，一定程度上可以避免地方政府盲目崇拜GDP指標(biāo)的現(xiàn)象，避免某些地方政府為了顯示政績，在GDP指標(biāo)上弄虛作假的現(xiàn)象。應(yīng)設(shè)置科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系，引導(dǎo)政府向增強(qiáng)公共服務(wù)能力、提高行政效率等方面轉(zhuǎn)變，這是構(gòu)建和諧社會(huì)的一種必然要求。

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