(國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院，北京 100000)

[摘要]我國房地產(chǎn)市場“亂象”的根源在于政府身兼政治實體和經(jīng)濟實體。要分開兩類性質(zhì)不同的國企。提供廉租房經(jīng)濟適用房的國企屬政府所有和管轄，保障低收入群體住房；從事經(jīng)營性競爭性房地產(chǎn)國企，應(yīng)歸作為經(jīng)濟實體的國家所統(tǒng)轄，需要在政府之外另設(shè)國家載體，如新國資委。政府應(yīng)在保障公屋供給的基礎(chǔ)上注重用經(jīng)濟杠桿調(diào)控商品房價。

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn) 體制根源 兩類國企

[中圖分類號]F299.2 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)03-0029-04

[作者簡介]黃范章(1931－)，江西南昌人，博士生導(dǎo)師，中國改革開放論壇副理事長，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員，研究方向：西方經(jīng)濟理論、國際經(jīng)濟以及我國經(jīng)濟改革。

近年來，我國市場上房價節(jié)節(jié)攀升，亂象重重，令人不安。政府進行宏觀調(diào)控收效不顯著。有學(xué)者指出，國家調(diào)控用意雖好，但缺乏具體措施，更重要的是，政府在房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場中的“定位”不明確。政府既是公共產(chǎn)品(如廉租房等)的提供者，又是商品房與地產(chǎn)的供給者；既是宏觀調(diào)節(jié)的主體，但作為商品房的供給者又成了宏觀調(diào)節(jié)的對象。政府“定位”如此不明確，有其深層次的體制根源，這就在于“政企不分或政資不分”，政府具有雙重身份和雙重職能的問題仍未能解決。

一、根源：政府的雙重身份和雙重職能

我國政府與西方國家的政府不同。在西方國家，經(jīng)濟掌握在私人手里，政府只作為國家的政治實體，履行提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。而我國的政府不僅是政治實體．而且受國家委托履行經(jīng)濟實體的職能，擁有大批國有企業(yè)，政府一身兼有政治實體和經(jīng)濟實體的雙重身份和雙重職能。這種體制是新中國成立之初從蘇聯(lián)那里學(xué)來的，它最適合實行計劃經(jīng)濟。在這種體制下，政府以國家名義對國有企業(yè)實行政府所有制，而且一統(tǒng)天下，不僅非經(jīng)營性或公益性(即提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù))的國企為政府所統(tǒng)轄，而且按贏利原則經(jīng)營(即經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域)的國企也歸政府所統(tǒng)轄。結(jié)果，經(jīng)濟服從于政治，贏利原則(即成本一收益原則)被財政原則(無償征收一無償撥付)所取代，市場機制和經(jīng)濟手段被計劃經(jīng)濟和行政手段取代，經(jīng)營性國企完全失去了內(nèi)在經(jīng)濟活力。近20多年來，我國致力于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制，推行國企改革，在政企分開、政資分開方面做了不少工作，還明確了股份制是公有制的實現(xiàn)形式并付之實踐，但政府雙重身份和雙重職能的問題沒有解決，既使經(jīng)營性國企難以建立健全的“公司治理結(jié)構(gòu)”，也使政府難以從經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型，還使政府的宏觀調(diào)控難以貫徹。房地產(chǎn)業(yè)市場的“亂象”，就是在這種背景下出現(xiàn)的。

一般商品房以及別墅豪宅的供應(yīng)，屬于經(jīng)營性、競爭性行業(yè)，在西方國家全由私人房地產(chǎn)商經(jīng)營，政府不涉足。但我國不同，我國政府身兼雙重身份及雙重職能。作為政治實體，政府應(yīng)履行“公共服務(wù)”職能，提供廉租房是各地政府應(yīng)盡的職責(zé)；可是政府又是經(jīng)濟實體，各地政府受國家委托擁有土地所有權(quán)，除支持私人房地產(chǎn)商經(jīng)營之外，也還有國營的房地產(chǎn)經(jīng)營公司。于是不少地方政府便熱衷于經(jīng)營性房地產(chǎn)投資與經(jīng)營，而疏于廉租房建設(shè)，將土地出讓金全額納入地方財政預(yù)算。建設(shè)部原擬規(guī)定把土地出讓凈收益的15％～20％用于廉租房建設(shè)，以2004年全國土地出讓凈收益2339億元計，全國將有468億元用來建設(shè)廉租房。但在與各地政府協(xié)商中，這一比例被降為5％，不少地方連5％的比例也不能保證。不僅如此，不少地方將土地出讓金列為預(yù)算外收入，以便于將它投入高檔商品房經(jīng)營及“形象工程”，對福利性“公屋”的營建不關(guān)注。全國廉租房建設(shè)2006年僅完成計劃的1/3。另一方面，各地政府熱衷于商品房地產(chǎn)投資經(jīng)營，有的甚至不惜違紀(jì)違法。在一些地方，一邊是開發(fā)商熱火朝天地填湖建豪華別墅園區(qū)，一邊是失地的農(nóng)民訴說無門。正因如此，近些年每逢出現(xiàn)投資過熱時，地方房地產(chǎn)投資總是一馬當(dāng)先。中央推行宏觀調(diào)控整頓房地產(chǎn)市場秩序，從行政體制上看，是中央與地方的博弈；從宏觀經(jīng)濟角度看，這是作為政治實體的政府(宏觀調(diào)控)和作為經(jīng)濟實體的政府(投資沖動)二者的沖突。

在當(dāng)今，社會主義市場經(jīng)濟剛建立起來而遠(yuǎn)未完善，政企已初步分開卻又未完全分開，這就給權(quán)錢交易、官商勾結(jié)提供了空間。近些年來，一些地方土地主管部門、建設(shè)部門的官員因貪污受賄而落馬數(shù)量不少，因官商勾結(jié)進行惡意拆遷、強占農(nóng)地而引發(fā)的社會糾紛也很突出。這類問題若任其滋長，社會主義市場經(jīng)濟勢必蛻變?yōu)椤皦牡氖袌鼋?jīng)濟”。正因如此，中央八部委決定從4月下旬聯(lián)手整頓房地產(chǎn)市場秩序，重點打擊房地產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)權(quán)錢交易等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象。這一措施很有必要。但更重要的是需要消除導(dǎo)致這一領(lǐng)域內(nèi)權(quán)錢交易頻發(fā)的體制根源，這就是：加速在這一領(lǐng)域推進以“政企分開、政資分開”為中心內(nèi)容的體制改革。為此，雙重身份、雙重職能的改革，應(yīng)成為政府體制改革的重點。

二、改革：分清分開兩類不同的房地產(chǎn)國企

那么，究竟如何在房地產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)推行“政企分開、政資分開”的體制改革呢?

關(guān)鍵是要把兩類性質(zhì)、職能、運行原則不同的國有企業(yè)，在認(rèn)識上加以分清，在實踐上分開管理。

一類是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國有企業(yè)，即提供廉租房和經(jīng)濟適用房的企業(yè)，體現(xiàn)的是作為政治實體的國家即政府的職能。它有以下特性：(1)這類國有房地產(chǎn)公司應(yīng)屬政府所有，它們所營建和經(jīng)營的廉租房和經(jīng)濟適應(yīng)房是福利性和半福利性的；(2)它們的經(jīng)營是非贏利的，不適宜由私人經(jīng)營或私人無力經(jīng)營；(3)它們的資金來自本地區(qū)的財政預(yù)算撥款，政府可以為提高公益性、福利性服務(wù)而提供財政補貼，按低于市場價格甚至低于成本價格向低收入群體提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。有些這類房產(chǎn)也可由政府通過采購、招標(biāo)或采用BOT方式由民營企業(yè)參與，但政府所掌管的國有房地產(chǎn)公司向低收入群體提供房產(chǎn)，只能作非贏利性、福利性經(jīng)營。這類國有企業(yè)應(yīng)屬政府所有制的國企。國外經(jīng)驗表明，這些企業(yè)大多數(shù)由各級政府財政部門管轄，當(dāng)然這個財政是受議會嚴(yán)格監(jiān)督的公共財政。

政府提供廉租房是福利性的公屋，而經(jīng)濟適用房應(yīng)屬半商品性和半福利性，是政府提供的非贏利性商品房。享有這類福利待遇的群體應(yīng)有一定的限制性條件和義務(wù)：(1)他們的家庭人均收入應(yīng)屬于低收入或中下收入水平，這個收入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由各地政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和人均收入水平來確定；(2)這類公房只能由當(dāng)事人家庭住用，不可轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)售；(3)隨著家庭收入的提高，這個群體的部分人應(yīng)逐步退出公屋，交由政府授權(quán)的經(jīng)營公屋的國企或屋業(yè)管理部門，供新的低收入群體住用。

另一類是從事經(jīng)營性、競爭性房地產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)。這類國企體現(xiàn)了作為經(jīng)濟實體的國家的職能，它有以下特性：(1)它經(jīng)營各類商品房地產(chǎn)，以贏利為目的；(2)它須自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，有著內(nèi)在的“成本一收益”經(jīng)濟原則的硬性約束，跟非贏利性和福利性公房的經(jīng)營根本不同。這類經(jīng)營性、競爭性國有房地產(chǎn)企業(yè)，不宜由作為政治實體的政府所持有，必須貫徹“政企分開”原則，而應(yīng)歸作為經(jīng)濟實體的國家所統(tǒng)轄(下面將進一步談)。盡管它們的初始投資資本來自政府財政預(yù)算，但一旦投入到國有經(jīng)濟實體系統(tǒng)就應(yīng)完全離開政府財政部門。經(jīng)營性競爭性國有房地產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)完全靠自身的經(jīng)營和贏利能力，在平等條件下跟民營房地產(chǎn)商及外來房地產(chǎn)投資商公平競爭。

這類經(jīng)營商品房的國有企業(yè)，雖不應(yīng)由政府持有，但它的存在與發(fā)展，則是社會主義市場經(jīng)濟有別于資本主義市場經(jīng)濟的特點所決定的。我不同意有的學(xué)者按西方經(jīng)濟模式，將國有企業(yè)完全撤出經(jīng)營性競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的主張，提出什么“民進國退”口號。我認(rèn)為，“政企分開”方針主要是針對經(jīng)營性競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的國企而講的，“政企分開”不是為了消滅國企，而是改革國企，是要把經(jīng)營性競爭性國企變成以公有制為基礎(chǔ)的適合市場經(jīng)濟要求的“微觀基礎(chǔ)”。對國有經(jīng)濟陣地進行戰(zhàn)略調(diào)整是對的，但不是否定國有企業(yè)在經(jīng)營性競爭性領(lǐng)域存在與發(fā)展的權(quán)利。不僅如此，一旦某個經(jīng)營性競爭性行業(yè)為一兩個大型私營集團或跨國公司所壟斷時，還須國有企業(yè)打進去，以平抑壟斷，促進競爭，為了確保政府充分履行“公共服務(wù)型”職能，從經(jīng)營性競爭性行業(yè)和領(lǐng)域退出的應(yīng)該是政府，而不是國企，國有企業(yè)在這些領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)是“可進可退”和“有進有退”的。

上述兩類國有企業(yè)，雖都屬于房地產(chǎn)業(yè)，卻是性質(zhì)、職能、營運原則完全不同的國有企業(yè)，應(yīng)該分別歸屬兩個不同的國家載體。提供非贏利性和福利性廉租房經(jīng)濟適用房的國有房地產(chǎn)企業(yè)，履行“公共服務(wù)”職能，靠的是地方財政支撐，我過去曾稱之為財政賬戶項目類國企。應(yīng)由作為政治實體的國家載體(政府)所掌有，國外多由政府財政部門所掌管。經(jīng)營商品房的國企，屬于經(jīng)營性、競爭性房地產(chǎn)行業(yè)，我曾把這類國企稱之為資本賬戶項目國企。應(yīng)在政府之外另行設(shè)置一個經(jīng)濟實體的國家載體(如新“國資委”)，它乃獨立于政府各部門甚至獨立于政府的國家載體，由它來統(tǒng)轄包括經(jīng)營商品房的國企在內(nèi)的全部經(jīng)營性、競爭性的國企體系，而與[掃政府所統(tǒng)轄的非經(jīng)營性(公益性和福利性)的國企體系并列運行，二者各行其是，各司其職。問題是要在政府之外另行設(shè)置一個統(tǒng)轄經(jīng)營性國企的經(jīng)濟實體的國家載體，這是世界自有市場經(jīng)濟以來所未見的事，需要制度創(chuàng)新。這是體現(xiàn)以公有制為主體多種所有制共存共榮的社會主義市場經(jīng)濟特色的需要。

我在1989年發(fā)表的一篇主張用股份制改造國有企業(yè)的文章中，曾提出三項選擇：一是經(jīng)營性國企由人民權(quán)力機構(gòu)各級“人大”)授權(quán)專門機構(gòu)(如國資委)來管理；二是建立一個國有資產(chǎn)管理委員會——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司(或國有投資公司)——國有企業(yè)三層次經(jīng)營、營運體系；三是由國有或國家支配的各種公共基金(如社會保障基金、共同基金、投資基金、保險基金等)成為國何企業(yè)的主要投資者，使國有企業(yè)成為社會所有制企業(yè)——一種新形式的公有制。我在上世紀(jì)90年代曾多次闡述上述觀點，2006年又在“政企分開：社會主義市場經(jīng)濟體制下的政府體制改革”一文(載中共黨史出版社《未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展報告》第136——144頁)做了進一步闡述。

三、調(diào)控：在保障公屋供給的基礎(chǔ)上著力于經(jīng)濟杠桿

只要政府所統(tǒng)轄的提供公屋(廉租房與經(jīng)濟適用房)的非贏利性國有房地產(chǎn)企業(yè)，跟經(jīng)營商品房的經(jīng)營性競爭性國有房地產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)格分屬不同的國有企業(yè)管理系統(tǒng)；只要政府及其所屬提供公屋的國有企業(yè)不能再從事商品性房地產(chǎn)經(jīng)營并獲取收入，只要僅把用于營造公屋的土地出讓金納入地方財政，而把用于營造商品房的土地出讓金納入獨立于政府各部門的“國資委”(主管經(jīng)營性國有企業(yè))，就可以激勵政府致力于公屋(廉租房和經(jīng)濟適用房)的經(jīng)營。只要大部分低收入家庭能住進廉住房，一部分低收入群體一些中等偏下收入群體可獲低利息按揭房貸購得經(jīng)濟適用房甚至一般商品房，就可使住房問題的瓶頸大大舒緩。至于經(jīng)營商品房的國企，除了模范遵守法規(guī)和政府的宏觀調(diào)控，警惕有人操縱、壟斷房市外，應(yīng)完全按市場規(guī)則行事，參與公平競爭。

商品房市場價格暴漲以及居高不下，完全屬于市場供求決定的，只要多數(shù)人(特別是低收入群體)的住房問題有基本緩解，房市價格哄漲就只是房地產(chǎn)商和一部分投資多棟商品房的較高收入者乃至少數(shù)境外房地產(chǎn)投機者之間的博弈。這種“博弈”，可能會使房地產(chǎn)市場出些“亂象”，出現(xiàn)“泡沫”，但這只是局部問題，無礙大局。為了平抑房價，政府應(yīng)運用經(jīng)濟手段，加強宏觀調(diào)控。廣東省個別地方允許國有企業(yè)為本企業(yè)職工建設(shè)公寓宿舍，這不是市場經(jīng)濟體制下所應(yīng)采取的做法。有人主張用“限價”之類的行政手段來平抑房市．但這類“限價”也無法阻擋市場供求力量的沖擊。對待房市價格，也和其它商品的市場價格一樣，政府有關(guān)部門宜遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，運用經(jīng)濟杠桿去調(diào)節(jié)供求。為了遏抑對房市的過度需求(包括泡沫性需求)，政府可以利用經(jīng)濟杠桿，如可以提高經(jīng)營性土地出讓金，也可以提高對房地產(chǎn)商和購置第二、第三棟房屋的房貸利息率，還可以開征土地增值稅，以及開征空屋空地資源稅(指浪費土地資源)，等等，著重打擊囤房囤地的房地產(chǎn)投資商，特別是來自境外的房地產(chǎn)投機者。

值得著重提及的是，境外資金對國內(nèi)房地產(chǎn)市場的沖擊不容忽視。據(jù)報道，今年我國第一季度新增外匯儲備達1357億美元，這新增部分從哪里來?第一季度我國貿(mào)易順差為464億美元，外商直接投資為159億美元，二者共計623億美元，其余新增外匯儲備734億美元多來自境外的投機性“熱錢”，這么一大筆游資大多涌入股市和樓市。涌入股市的外來游資，流動性很大，對我國股市和金融穩(wěn)定形成很大威脅；涌入樓市的外來游資也是哄抬房地產(chǎn)價格一股不容忽視的力量，雖然它投資于房地產(chǎn)屬不動產(chǎn)，危險性較小些，但也要認(rèn)真對待。我很看重美國在上世紀(jì)80年代末到90年代初應(yīng)對外資大量流入房地產(chǎn)業(yè)而造成樓市暴漲的經(jīng)驗。上世紀(jì)80年代西方五國廣場協(xié)議(1985年)后，日元大幅升值，在17個月內(nèi)日元對美元匯率由240上升到153，大批日本資本流入美國，除并購美國大公司(如哥侖比亞影片公司)外，主要購買美國房地產(chǎn)，在短短幾年內(nèi)，日本在洛杉磯掌握鬧市區(qū)幾乎一半的房地產(chǎn)，在夏威夷日本購買了大批飯店、豪宅、高爾夫球場等不動產(chǎn)。據(jù)報道，至80年代末美國約有10％的不動產(chǎn)成了日本資本的囊中物。一時，日本人曾洋洋得意地說“日本在購買美國”，美國的媒體也如此哀嘆。可是，盡管房地產(chǎn)價格上漲在一定程度上加劇了美國的通貨膨脹，但由于美國政府努力給低收入群體提供廉租屋，因而房價上漲未曾危及社會安定。掌管美國聯(lián)邦儲備銀行的沃爾克沉著應(yīng)對，全力對付通脹。隨著日本“泡沫經(jīng)濟”的崩潰，日本在期貨、房地產(chǎn)市場損失慘重，三菱公司曾以14億美元購得的洛克菲勒中心，不得不在短短幾年后以半價再賣給原業(yè)主。美國這種應(yīng)付房地產(chǎn)泡沫的經(jīng)驗是很值得我們深思和借鑒的。

責(zé)任編輯：垠 喜