(國家發(fā)展改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038)

[摘要]本文提出變二元土地制度為一元土地制度的建議，并對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的方式和類型以及土地集約利用機(jī)制等問題進(jìn)行了深入探討。文章提出了推進(jìn)和完善土地管理體制改革的方向、路徑和內(nèi)容，還提出了加快土地產(chǎn)權(quán)制度改革、理順土地管理體制、建立土地市場、完善土地稅費(fèi)體系、制訂土地集約利用的標(biāo)準(zhǔn)等對策措施。

[關(guān)鍵詞]土地產(chǎn)權(quán) 土地管理制度 改革

[中圖分類號]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)03-0007-05

[作者簡介]肖金成(1955－)，河北魏縣人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究員，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)理事、副秘書長，中國社會科學(xué)院研究生院博士生導(dǎo)師。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

目前，我國已進(jìn)入工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段，這意味蕾今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)不僅農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的速度會加快，而且轉(zhuǎn)用的規(guī)模也會增大。在此過程中，如果不能有效協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系，必將導(dǎo)致更多的矛盾和糾紛，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，也會對我國糧食安全造成影響。因此，深入分析土地利用和土地管理過程中各種問題產(chǎn)生的原因以及現(xiàn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用模式的缺陷，對于完善土地管理制度和制定相關(guān)政策都具有重要的意義。

一、完善土地管理制度需考慮的

六個基本條件

面對工業(yè)化、城市化的宏觀背景，我國目前的土地管理無論在產(chǎn)權(quán)制度方面還是在管理體制方面都還存在不完善、不適應(yīng)、不合理的問題，需要進(jìn)行改革和完善。改革和完善土地管理體制需要滿足以下六個基本要求或曰基本條件：

(一)降低工業(yè)化和城市化成本。當(dāng)前的勞動力報酬低、土地價格低以及實際稅收低構(gòu)成了我國工業(yè)化的核心競爭力。在民營企業(yè)規(guī)模偏小，國有企業(yè)自主創(chuàng)新能力不足的情況下，低成本是我國工業(yè)化極為重要的優(yōu)勢。工業(yè)產(chǎn)能和資金的積累不能脫離這個階段而獨(dú)立存在。如果土地成本過高，勢必影響企業(yè)積累，導(dǎo)致城市“門檻”的提高，勢必影響城市化的進(jìn)程。

(二)維護(hù)農(nóng)民利益。維護(hù)農(nóng)民的利益是建立和諧社會的要求。目前，我國失地農(nóng)民在4000萬人左右。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，我國還將有近億農(nóng)民失去土地，失地農(nóng)民的規(guī)模非常大。如果農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程中，農(nóng)民的利益得不到保護(hù)，必將引發(fā)大量沖突和糾紛。只有將廣大的失地農(nóng)民整合到城鎮(zhèn)中才是可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。

(三)滿足工業(yè)化和城市化用地?！鞍l(fā)展是第一要務(wù)”，我國經(jīng)濟(jì)社會中遇到的各種矛盾只有通過發(fā)展才能解決。這就需要有承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，有為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供空間的土地。如果工業(yè)化和城市化的用地需求得不到滿足，必將影響經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

(四)集約利用土地。土地作為一種不可再生的資源，是人類社會賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國陸地國土總面積960萬平方公里，居世界第三位，但相對數(shù)量小，人均占有土地僅相當(dāng)于世界平均水平的1/3。盡管土地資源非常短缺，但土地利用的集約度卻并不高。這就要求綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和行政手段來約束土地使用者的行為，提高他們集約利用土地的自覺性，在全社會形成土地集約利用的有效機(jī)制。

(五)防止惡性投機(jī)和尋租活動。抑制甚至打擊土地投機(jī)活動是土地管理制度建設(shè)的應(yīng)有之義。我國城市土地市場化程度不是很高，城市土地的供地方式仍然采用無償劃撥和有償出讓“雙軌制”，而出讓方式又分為協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌等四種形式。這種供地結(jié)構(gòu)勢必會導(dǎo)致“同地不同價”問題，為尋租活動提供空間。

(六)國家保持必要的強(qiáng)制力。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，特別是征用土地的過程中，政府需要具有必要的強(qiáng)制力，一方面能夠有效協(xié)調(diào)私人利益和公共利益的關(guān)系，另一方面也能讓產(chǎn)權(quán)人調(diào)整土地交易的預(yù)期。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程中需要滿足的六項要求或日六個條件并不是孤立存在的，而是有機(jī)地結(jié)合在一起，它們共同構(gòu)成了完善土地管理制度的邊界。

二、土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向與路徑

土地產(chǎn)權(quán)制度是土地管理制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。在工業(yè)化和城市化過程中，應(yīng)采取既能提高效率又能實現(xiàn)公平的土地產(chǎn)權(quán)制度，解決土地管理過程中存在的種種問題。

(一)改革方向：化土地二元產(chǎn)權(quán)制度為一元產(chǎn)權(quán)制度。中國不能走土地私有化之路，基于中國的國情，是中國工業(yè)化、城市化過程中的必然要求。中國農(nóng)村的土地應(yīng)像城市土地一樣，實行國有化，與此同時，將土地的使用權(quán)賦予耕種土地的農(nóng)民。

憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，由于已不存在集體經(jīng)濟(jì)組織，因此從性質(zhì)上已轉(zhuǎn)化為集體成員共同所有，即由公有制轉(zhuǎn)化為“共有制”。后者和前者的重大區(qū)別在于集體成員只對某項財產(chǎn)共同享有所有權(quán)，而不需共同勞動，共同分配。事實上，農(nóng)村土地不需要由集體成員共同所有，農(nóng)村土地分田到戶或日承包到戶以后，農(nóng)戶成為基本經(jīng)營單位，自行決定種植什么，如何種植，并承擔(dān)市場風(fēng)險。近兩年，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取消了“三提五統(tǒng)”，從2005年開始，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，并且對種植糧食的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)助。土地由農(nóng)戶使用并享有收益權(quán)，已完全沒有村民共有的必要。國家通過《土地管理法》和《土地承包法》已將農(nóng)村集體的權(quán)利剝奪殆盡。從作為土地發(fā)包方的集體所有權(quán)的權(quán)利和義務(wù)來看，既無使用權(quán)，也無收益權(quán)，更無處置權(quán)。因此，土地集體所有的制度已沒有存在的價值。

日本在工業(yè)化、城市化過程中有許多教訓(xùn)。日本實行土地私有制，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由此付出了高昂的代價，如在道路建設(shè)中，用地費(fèi)占總投資的比重曾達(dá)到90％。農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地獲得了巨大收益，并用于購買房產(chǎn)和企業(yè)的股票，成為房地產(chǎn)市場和股票市場上揚(yáng)的動力源之一。在房地產(chǎn)市場和股票市場不斷上揚(yáng)的同時，企業(yè)的成本也在節(jié)節(jié)上升，國際競爭力下降。韓國也實行土地私有制。在工業(yè)化和城市化過程中，土地問題成為一大制約因素。集中表現(xiàn)在土地投機(jī)和不斷升高的地價上。地價上升、土地集中、不動產(chǎn)投機(jī)構(gòu)成惡性循環(huán)的三個環(huán)節(jié)，并使土地問題引發(fā)出諸多社會政治問題。地價上升增加了道路、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度。農(nóng)村土地大量集中在大土地所有者手中，自耕農(nóng)土地所有制面臨解體，佃農(nóng)制再次出現(xiàn)。針對土地方面存在的突出問題，上世紀(jì)80年代末期，韓國提出了“土地公概念”理論，出臺了一系列限制土地所有權(quán)的法律，對土地私有權(quán)進(jìn)行直接限制和間接限制。

總結(jié)歷史的經(jīng)驗，“耕者有其田”是容易做到的，但“耕者保其田”卻難以做到。因為兼并者在虎視眈眈，時刻準(zhǔn)備將農(nóng)民的土地收歸囊中。在我國目前的生產(chǎn)力水平下，一旦恢復(fù)土地私有和自由買賣勢必造成土地的大量兼并。從土地上脫離出來的農(nóng)民，由于自身技能和其他外在因素的影響，不可能在短期內(nèi)全部被非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納，加之農(nóng)村社會保障制度的缺失，將會造成眾多失地又失業(yè)的農(nóng)民流離失所、無計維生，從而引發(fā)社會混亂。如此一來，非但不能解決三農(nóng)問題，反而會使問題進(jìn)一步惡化。因此，在中國實行土地私有化之路是行不通的。

土地國有化是中國改革土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實途徑。應(yīng)改革土地二元所有制度為一元所有制度，即廢除土地集體所有制，代之于土地國有制。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)土地用途，確定土地使用權(quán)等不同土地權(quán)能，在合適的時機(jī)修改憲法，并相應(yīng)修改有關(guān)法律。

(二)土地使用權(quán)長期化。土地使用權(quán)是土地所有權(quán)的一一種權(quán)能。土地使用權(quán)長期化是中國發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用的一個重要措施，有利于加快土地流轉(zhuǎn)和交易，實現(xiàn)土地資源的有效配置，從而實現(xiàn)土地的集約利用。

當(dāng)國家掌握了土地所有權(quán)以后，就可以通過法律或授權(quán)政府將土地使用權(quán)直接授予承包土地的農(nóng)戶。農(nóng)戶在國家法律規(guī)定范圍內(nèi)，具有使用、經(jīng)營等權(quán)利，即可以轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和繼承，不受村委會的非法干預(yù)，也不受縣鄉(xiāng)政府的非法干預(yù)，農(nóng)民的土地使用權(quán)就可以得到何效保護(hù)。同時，農(nóng)業(yè)用地尤其是基本農(nóng)田才能夠得到有效保護(hù)。農(nóng)民需要改變土地用途，必須得到政府的許可。如農(nóng)民土地的轉(zhuǎn)讓不符合國家規(guī)定的條件，村委會和鄉(xiāng)縣政府就可以依法進(jìn)行干預(yù)。無論是公共利益或是一般城市建設(shè)用地，都應(yīng)按照土地使用權(quán)交易市場的價格標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，村委會或鄉(xiāng)縣政府無權(quán)對農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的資金進(jìn)行分割，對因轉(zhuǎn)讓而失去土地的農(nóng)民應(yīng)強(qiáng)制其繳納各種社會保障資金，將其納入城市社會保障體系。

三、加快農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度改革

(一)明確界定公益事業(yè)的范圍。公共利益界定不明確．是我國現(xiàn)行征地制度的缺陷之一。其直接后果是導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用和農(nóng)民利益受到侵害。根據(jù)其他國家的經(jīng)驗和我國的實際，可將公共利益用地的范圍嚴(yán)格限定在以下幾類：①國防用地，如邊防站、軍隊辦公用地等；②交通事業(yè)用地，如港口、碼頭、機(jī)場和道路；③公用事業(yè)用地，如水、電、氣等管道用地和公園綠化用地；④水利事業(yè)用地，如水庫、溝渠等；⑤公共衛(wèi)生用地，如醫(yī)院、衛(wèi)生院、疾病防控中心等用地；⑥教育慈善用地，如學(xué)校、圖書館、廉租房、敬老院等用地；⑦公共建筑用地，如文物古跡保護(hù)、城市標(biāo)志性以及紀(jì)念性建筑等用地；⑧其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。

(二)提高土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，妥善處理失地農(nóng)民問題。上地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，是導(dǎo)致失地農(nóng)民生活水平下降的重要因素，也是誘發(fā)征地難的主要原因。其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，土地征用補(bǔ)償有“公平補(bǔ)償”和“適當(dāng)補(bǔ)償”兩種形式，但不論何種補(bǔ)償形式都以被征土地使用權(quán)的價格和相關(guān)資產(chǎn)的市場價格為主要參考標(biāo)準(zhǔn)，不同的只是市場價格計算的時間以及具體的補(bǔ)償內(nèi)容。我國農(nóng)村土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是重要的生活保障資料，而且隨著人口的增加，土地的保障功能越來越突出。妥善處理失地農(nóng)民的問題，就是要探索建立健全社會保障體系，解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。政府或社會保障部門應(yīng)該按照不同年齡，設(shè)立養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障等多重保障體系，最大限度保證失地農(nóng)民生活水平不降低。

(三)進(jìn)一步完善征地程序。為維護(hù)失地農(nóng)民的利益，規(guī)范政府行為，完善的征地程序應(yīng)有以下內(nèi)容：①用地單位向征地審批機(jī)構(gòu)申請征地。②審查被征用的土地是否真正用于公共事業(yè)，如果符合要求，則核準(zhǔn)動用征地權(quán)。③發(fā)布征用土地公告。公示征用范圍、征用時間、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及具體的補(bǔ)償安置方案等，以提高土地征用過程的透明度。④被征用土地的農(nóng)民要參與土地征用過程。征用農(nóng)民耕種的土地，應(yīng)當(dāng)與擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民直接協(xié)商。同時，要建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度，充分聽取征地過程中各利益主體的意見。⑤申訴程序。公眾如果對征用決定本身、征地的內(nèi)容以及補(bǔ)償金額有異議，可以向土地征用審批機(jī)構(gòu)或向法院提起申訴。法院的裁決是最終裁決，征地主體都要無條件服從。

(四)建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場。在界定公共利益之后，對非公共利益建設(shè)占用農(nóng)用地的，應(yīng)該允許用地單位與農(nóng)民直接協(xié)商，建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場。為了防止引起混亂，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場建設(shè)不能操之過急，要循序漸進(jìn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場的形成，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的價格也將逐漸形成。此后，如果國家需要征地，就可以這個價格作為參照。在允許農(nóng)用地直接入市后，就能實現(xiàn)各種交易，降低交易成本。

(五)構(gòu)建和完善司法救助體系。我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中司法救助體系的缺失，已經(jīng)導(dǎo)致地方政府行政權(quán)利的濫用以及政府和失地農(nóng)民之間關(guān)系的緊張。因此，可以考慮在現(xiàn)有的法院內(nèi)設(shè)立專門的土地審判庭，對因土地問題引起的糾紛進(jìn)行裁決。只要產(chǎn)生糾紛并且當(dāng)事人向法院提起上訴，法院均要按有關(guān)規(guī)定及時介入。

四、促進(jìn)土地集約利用機(jī)制的形成

土地是人類賴以生存和發(fā)展的最為基礎(chǔ)性的物質(zhì)條件，具有面積有限、相對稀缺、空間不可移動、難以替代等特征，只有提高土地資源集約利用水平，才可以確保我國工業(yè)化、城市化加速階段對土地利用的需求。要逐步建立如下土地集約利用機(jī)制：

(一)制度保證機(jī)制。主要是指通過制度創(chuàng)新，建立符合中國國情、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的土地制度，創(chuàng)造有利于產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的形成，從制度上保證土地利用集約化水平的提高。

(二)市場配置機(jī)制。在市場競爭機(jī)制和利益激勵機(jī)制的作用下，土地資源的開發(fā)利用會趨于集約化。土地市場配置，價格機(jī)制是核心。由于受地價成本支出影響，土地使用者必然會能少用的不會多用，能用低價地的不會用高價地，能盤活自有土地的不會新擴(kuò)土地，能建高層的不會建低層。

(三)政府干預(yù)機(jī)制。單純依靠市場配置，很難實現(xiàn)土地特有的社會性功能，因此，也需要發(fā)揮政府干預(yù)機(jī)制的作用。政府干預(yù)機(jī)制包括監(jiān)督管理機(jī)制和稅收調(diào)節(jié)機(jī)制等。

(四)規(guī)劃約束機(jī)制。主要指通過制定《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，科學(xué)地編制土地利用規(guī)劃，克服市場配置機(jī)制的缺陷，調(diào)控土地的近期需求與長期需求，協(xié)調(diào)土地利用的外部性，保證土地分配的公平，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該是土地的用途、土地的利用率、基本農(nóng)田的保護(hù)等。土地利用規(guī)劃編制過程中應(yīng)提高規(guī)劃的科學(xué)性、約束力與公眾的參與度，減少規(guī)劃的隨意性、盲目性。

五、我國新的土地管理體制的構(gòu)建

土地管理體制框架應(yīng)主要由組織管理體系、規(guī)劃體系和法律法規(guī)體系所構(gòu)成。

(一)建立科學(xué)的組織管理體系

在土地所有權(quán)、使用權(quán)和行政管理權(quán)相分離的條件下，應(yīng)進(jìn)一步明確各級政府在土地管理中行政職能的劃分，理順中央與地方之間的關(guān)系，將中央和地方的職責(zé)劃分科學(xué)化、法制化，減少實際工作中不必要的摩擦和博弈，各級政府應(yīng)按照各自的職責(zé)，不斷建立健全土地管理的長效機(jī)制，確保土地資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展。

1．明確中央與地方政府的職責(zé)劃分

中央政府的主要職責(zé)是從宏觀上準(zhǔn)確把握國家經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展中對土地資源的要求，協(xié)調(diào)好我國工業(yè)化、城市化過程中耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與非農(nóng)用地的關(guān)系。建立適合我國國情、能夠保障糧食安全的相互制約與目標(biāo)明確的耕地保護(hù)制度，建立健全農(nóng)民自身在保護(hù)耕地安全方面的自主機(jī)制；有效解決工業(yè)化、城市化過程中對建設(shè)用地迅速增長的需求，建立土地集約利用的長效機(jī)制，編制全國和區(qū)域性空間規(guī)劃(區(qū)域規(guī)劃)。國土資源部在土地管理職能方面應(yīng)重點(diǎn)圍繞國家的宏觀目標(biāo)，研究、制訂、設(shè)計符合我國國情的土地管理體制、土地管理法律法規(guī)和政策體系；負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級土地管理部門的業(yè)務(wù)，包括編制土地利用規(guī)劃、土地登記、土地調(diào)查、土地市場動態(tài)監(jiān)測、統(tǒng)計、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處、土地市場交易、土地價格等；負(fù)責(zé)開展全國的土地整理、復(fù)墾及后備土地資源的普查；建立土地資源管理的垂直監(jiān)督體系。

省級政府土地管理部門應(yīng)在中央大政方針的指導(dǎo)下，嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，貫徹國務(wù)院關(guān)于土地管理的各項政策，依據(jù)全國性和區(qū)域性空間規(guī)劃，編制省域土地利用規(guī)劃，審批市級土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地。根據(jù)本省情況，進(jìn)一步制訂適合本地區(qū)特點(diǎn)的土地管理法規(guī)及政策，負(fù)責(zé)監(jiān)督省級以下土地管理部門對土地利用的管理，對市級土地利用規(guī)劃的編制進(jìn)行指導(dǎo)，對省內(nèi)不同地區(qū)間的土地糾紛問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。

市級土地管理部門負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國家和省級政府制定的有關(guān)法律法規(guī)和政策。根據(jù)全國性空間規(guī)劃和區(qū)域性空間規(guī)劃及本省土地利用規(guī)劃，編制市域土地利用規(guī)劃。負(fù)責(zé)監(jiān)督市級以下土地管理部門的土地管理行為，監(jiān)督土地市場的運(yùn)行和土地的開發(fā)利用。對違法行為進(jìn)行處罰。對土地使用權(quán)交易進(jìn)行審批，制發(fā)土地使用權(quán)證。打擊囤積土地和惡意炒買炒賣的行為，限制土地投機(jī)行為，干預(yù)由炒作引起的地價上升。

縣(區(qū))級土地管理機(jī)構(gòu)作為市級土地管理部門的派出機(jī)構(gòu)，人員管理、經(jīng)費(fèi)支出等應(yīng)由地市級國土資源管理部門統(tǒng)一管理。主要工作是進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)登記、變更和土地糾紛的處理。具體管理土地市場運(yùn)行中所發(fā)生的一系列相關(guān)管理活動，指導(dǎo)鄉(xiāng)級土地管理機(jī)構(gòu)的管理工作。收集基層土地信息，建立土地信息庫，為上級土管部門及時了解土地市場的動態(tài)變化提供依據(jù)。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地管理機(jī)構(gòu)依法對農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)。對每宗土地的權(quán)屬進(jìn)行確認(rèn)并負(fù)責(zé)地籍調(diào)查、登記、造冊等工作。負(fù)責(zé)土地使用權(quán)和土地變更的發(fā)證工作。同時，還要依法管理土地權(quán)屬的變更及其申報。協(xié)助縣級土管部門對農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)進(jìn)行實地丈量、建立標(biāo)識，對土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓及時登記并統(tǒng)計上報。負(fù)責(zé)處理土地糾紛。

總之，在土地管理上，中央政府主要負(fù)責(zé)立法與監(jiān)督，省級政府主要負(fù)責(zé)用地審批，地市級政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃制訂，縣鄉(xiāng)級政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，從根本上消除地方政府對中央政府的博弈現(xiàn)象。

2．理順土地管理部門與其它部門的關(guān)系

為改變許多地方存在的土地管理政出多門的現(xiàn)象，應(yīng)在明確土地所有權(quán)和使用權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，理順部門間的關(guān)系，明確與土地資源管理相關(guān)的部門對土地管理的權(quán)限和職能，并以法律或制度的形式確定下來。

由于長期以來忽視交叉部門間的職能劃分問題，使得士地管理部門與城市建設(shè)部門間的摩擦一直不斷。從實踐結(jié)果看，解決土地管理部門和城市管理部門的矛盾，天鍵在于兩者職能的劃分。一是關(guān)于規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題?？h一級土地利用規(guī)劃要以區(qū)域性空間規(guī)劃(區(qū)域規(guī)劃)為依據(jù)。編制地級市城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，應(yīng)以區(qū)域性空間規(guī)劃和上一級土地利用規(guī)劃為依據(jù)。建制鎮(zhèn)的規(guī)劃應(yīng)以市域土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)。二是土地的權(quán)屬登記問題，應(yīng)考慮對同一塊土地及其地上建筑由一個部門統(tǒng)一登記，頒發(fā)一個產(chǎn)權(quán)證書，以減少土地交易成本。三是土地管理部門重點(diǎn)負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃的編制與管理，負(fù)責(zé)土地用途分區(qū)的管制、土地登記管理、土地市場信息資料的收集，土地違法行為的查處，制定完備的土地法規(guī)和相關(guān)政策。四是城市管理部門的主要職責(zé)是編制城市規(guī)劃，重點(diǎn)應(yīng)是城市空間的立體發(fā)展規(guī)劃；對城市交通、公益設(shè)施等進(jìn)行規(guī)劃、管理和建設(shè)；對城市土地的集約利用等等。

3．管理、監(jiān)督和市場運(yùn)營相分離

為改變地方政府和土地管理部門既是裁判員又是運(yùn)動員的現(xiàn)象，要在加強(qiáng)地方政府土地管理職能的基礎(chǔ)上，將土地管理部門的土地經(jīng)營行為徹底從政府職能中剝離出來、使土地市場的運(yùn)營與土地的管理分離開來。土地管理部門應(yīng)為土地市場運(yùn)行提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和良好的環(huán)境，提供市場所需要制度安排和信息服務(wù)，防止市場的惡性競爭。對于非個人或獨(dú)立的企事業(yè)單位擁有的土地資源，以及國家通過征購或征用所控制的國有土地，它的經(jīng)營活動應(yīng)由當(dāng)?shù)卣鲑Y設(shè)立的獨(dú)立的、具有法人資格的土地開發(fā)經(jīng)營機(jī)構(gòu)具體運(yùn)作，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，進(jìn)行上地的經(jīng)營活動，同時要建立合理的收益分配制度，接受土地管理部門的監(jiān)督。土地管理部門還應(yīng)加強(qiáng)地方政府土地利用方面的監(jiān)督。

強(qiáng)化對土地執(zhí)法行為的監(jiān)督。各級政府的土地管理部門按照法律所賦予的職責(zé)分別履行所承擔(dān)的行政管理職能，并定時自上而下進(jìn)行垂直監(jiān)督管理，國土資源部負(fù)責(zé)對省級土地管理部門進(jìn)行監(jiān)督，省級土地管理部門負(fù)責(zé)對地市土地管理部門進(jìn)行監(jiān)督，依此類推。國土資源部接受全國人民代表大會的監(jiān)督。地方土地管理部門也應(yīng)接受同級和上級人民代表大會的監(jiān)督。

(二)完善土地利用規(guī)劃的編制

土地規(guī)劃的編制應(yīng)該從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)。要使規(guī)劃符合實際，就應(yīng)該編制具有超前性和適應(yīng)性的彈性規(guī)劃。但是，土地利用規(guī)劃的實施和管理則不應(yīng)當(dāng)具有彈性。土地利用規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)，就具有法律約束力，任何人不能隨意改變。規(guī)劃指標(biāo)的制訂也要考慮彈性與剛性指標(biāo)相結(jié)合。控制指標(biāo)的彈性就是可以確定一個上下幅度限定波動空間。這樣既考慮到各地的實際，又可以充分調(diào)動各地的積極性，既要守住政策底線，又要適應(yīng)發(fā)展變化的需要。剛性指標(biāo)就是要規(guī)定保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境不被破壞、土地集約利用等方面的限制性指標(biāo)，在實施中決不能突破。

建立土地利用規(guī)劃編制的公眾參與制度。土地利用規(guī)劃的合理性、科學(xué)性、可持續(xù)性和可操作性的提高，公眾參與有著十分重要的意義。

(三)健全土地管理的法律法規(guī)體系

改革過去由部門立法的做法。關(guān)于土地管理各項法律法規(guī)的起草和制定要從過去的部門為主轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇舜笳偌嘘P(guān)各方參加的專門小組來進(jìn)行，并應(yīng)廣泛征求不同部門、地方政府、不同階層群眾的意見，切實考慮到各方面利益群體的要求，克服部門利益訴求。

國家所有、市場取向、政府彌補(bǔ)市場失效的土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度應(yīng)體現(xiàn)于我國的根本大法和土地基本法中，并應(yīng)對有關(guān)的土地法律和法規(guī)進(jìn)行修改、完善。其關(guān)鍵內(nèi)容是界定土地所有權(quán)和使用權(quán)，保障土地權(quán)能，特別是界定國家、農(nóng)戶個人、法人機(jī)構(gòu)和城鎮(zhèn)居民對土地各自的權(quán)益；確定土地交易規(guī)則，建立公開透明的土地市場運(yùn)行體制；確定國家和各級政府對土地管理的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力；制訂嚴(yán)格有效的農(nóng)地保護(hù)制度等。

責(zé)任編輯：垠 喜