(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100081)

[摘要]農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新對(duì)于提高農(nóng)民生活水平，拉動(dòng)農(nóng)村需求，構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社會(huì)具有重大意義。本文提出和探討農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的原則和目標(biāo)、實(shí)施機(jī)制以及支持措施。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn) 制度創(chuàng)新 實(shí)施機(jī)制 支持措施

[中圖分類(lèi)號(hào)]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2007)03-0023-03

[作者簡(jiǎn)介]史錦華(1967-)，女，河北滄州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教師。研究方向：經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與金融調(diào)控。

當(dāng)前，農(nóng)村消費(fèi)需求不旺，除了農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢原因之外，就是農(nóng)村的養(yǎng)老、大病醫(yī)療問(wèn)題尚未得到很好的解決，農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，農(nóng)民尚有后顧之憂(yōu)。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)之一是構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧，縮小貧富差距。但是中國(guó)的特殊國(guó)情是城鄉(xiāng)差距大、農(nóng)村貧困人口多，因此，當(dāng)務(wù)之急是建立起農(nóng)村社會(huì)保障的基礎(chǔ)框架。針對(duì)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)早期農(nóng)村養(yǎng)老保障制度進(jìn)行根本性改革，研究建立完善的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為十分必要和迫切的問(wèn)題。本文認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)在制度設(shè)計(jì)的原則、目標(biāo)、內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制等方面有所創(chuàng)新，要適合當(dāng)前我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題實(shí)際情況，既有一般指導(dǎo)原則和硬性指標(biāo)，又要結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定切實(shí)可行的措施。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的原則與目標(biāo)

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則是：

1．立足于“三農(nóng)”現(xiàn)實(shí)、統(tǒng)一籌劃的原則。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新必須結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，以及縮小城鄉(xiāng)差距來(lái)整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)一籌劃，否則就會(huì)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)動(dòng)力。

2．統(tǒng)一指導(dǎo)和分步實(shí)施的原則。我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0％多，農(nóng)村地域廣大，各省各地之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、經(jīng)濟(jì)承受能力不同。在堅(jiān)持統(tǒng)一指導(dǎo)的前提下，要結(jié)合不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，從條件成熟地區(qū)開(kāi)始，分步推進(jìn)實(shí)施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

3．公平與效率相統(tǒng)一的原則。這里的“公平”具有兩層意思：一是由于中國(guó)“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)的存在，導(dǎo)致“三農(nóng)”長(zhǎng)期在“體制外”循環(huán)，受到另類(lèi)政策對(duì)待，但是，“三農(nóng)”在我國(guó)整個(gè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中做出了重大貢獻(xiàn)，社會(huì)保障在農(nóng)村的缺失，與農(nóng)民所做的犧牲與貢獻(xiàn)是極不相稱(chēng)的。將農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，對(duì)農(nóng)民實(shí)行“國(guó)民化”待遇，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。二是指對(duì)于農(nóng)村中所有以“農(nóng)民”為身份的公民實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等的原則。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)要具有激勵(lì)機(jī)制，要以最少的支出和成本來(lái)使盡可能多的人獲得養(yǎng)老保障，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能保值增值，不斷實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

4．區(qū)別對(duì)待與多種保障方式相結(jié)合的原則。要結(jié)合現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村計(jì)劃生育、失地農(nóng)民權(quán)益保障等政策，區(qū)分不同的人群，實(shí)行區(qū)別對(duì)待，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的安排上給與特殊優(yōu)惠。另外，在推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保障的同時(shí)，要大力宣傳中國(guó)優(yōu)良的道德傳統(tǒng)文化，發(fā)揮個(gè)人、家庭的養(yǎng)老保障作用。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的目標(biāo)為：以做好目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)工作為突破口，加大政府的財(cái)政和政策支持力度，分地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新，力爭(zhēng)到2015年使參保人口占農(nóng)村應(yīng)保人口的50％左右，爭(zhēng)取在2025年基本建立起覆蓋全部農(nóng)村人口、實(shí)現(xiàn)基本生活保障的養(yǎng)老制度。同時(shí)，要逐步完善法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)保障形式多樣化、資金來(lái)源多元化、基金管理規(guī)范化、服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)化等比較健全的制度體系。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的實(shí)施機(jī)制

1．制度保障。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立可以說(shuō)是國(guó)家自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，因此，制度保障尤為重要。鑒于目前還沒(méi)有出臺(tái)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的有關(guān)法律，比較現(xiàn)實(shí)可行的方針是繼續(xù)實(shí)行并完善民政部制定的《基本方案》。但是，國(guó)家應(yīng)盡快就此問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，爭(zhēng)取早日出臺(tái)一部《農(nóng)村(民)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。這樣不但可以規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的運(yùn)作，而且能增加農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信任，如果出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的訴訟，仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院均能依法進(jìn)行仲裁或判決。

2．政府責(zé)任。目前，在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢、增收困難、農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)加快的形勢(shì)下，政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)有必要承擔(dān)直接的責(zé)任?？偟膩?lái)說(shuō)，政府的責(zé)任主要包括三個(gè)方面：政策制定責(zé)任、財(cái)政支持責(zé)任和法律保障責(zé)任。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一種公共產(chǎn)品，需要政府的財(cái)政投入和成本支出。在我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系已經(jīng)建立起來(lái)的情況下，政府應(yīng)把制度建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，著力構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制，兌現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任；推動(dòng)多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金，確保農(nóng)村社會(huì)保障基金的保值增值，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制；推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè)，創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的外部環(huán)境(李迎生，2005)。

3．保障對(duì)象。根據(jù)2000年我國(guó)第五次全國(guó)人口普查顯示，農(nóng)村人口達(dá)80739萬(wàn)，但到2006年底，只有5442萬(wàn)農(nóng)民參保，占農(nóng)民總?cè)丝诘谋戎貎H為6.74％。針對(duì)這種情況，根據(jù)農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的原則和目標(biāo)，應(yīng)盡快擴(kuò)大保障對(duì)象和覆蓋人群。參保對(duì)象可以定為：男年齡為16～60歲、女年齡為16～55歲，其戶(hù)口在農(nóng)村的公民均可在當(dāng)?shù)貐⒓羽B(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于富裕型的地區(qū)和溫飽型中經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民，可實(shí)行強(qiáng)制性參保；對(duì)于溫飽型中條件較差的和貧困型地區(qū)的農(nóng)民，采取自愿參保。同時(shí)，依照國(guó)務(wù)院《關(guān)于在全國(guó)建立最低生活保障制度的通知》精神，把農(nóng)村中生活特別困難者，納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的救助參保對(duì)象。

4．資金籌集和賬戶(hù)設(shè)計(jì)。農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)保障，資金的籌集是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵問(wèn)題?！痘痉桨浮分刑岢龅摹皞€(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”的資金籌集模式，表明政府的財(cái)政支持責(zé)任沒(méi)有到位。溫克勒在研究歐盟國(guó)家農(nóng)民養(yǎng)老金的財(cái)政狀況時(shí)提出的：“沒(méi)有一個(gè)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)能光依靠所繳費(fèi)用來(lái)承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，它們都需要依賴(lài)政府補(bǔ)助和其他方式來(lái)補(bǔ)貼?！备母镩_(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)以年均8％左右的速度發(fā)展，應(yīng)讓全體國(guó)民都能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。要加大政府的財(cái)政支持力度，建立低保財(cái)政資金支持，并將低保資金列入財(cái)政預(yù)算的制度；根據(jù)各地發(fā)展水平，實(shí)行中央財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付，地方財(cái)政資金配套補(bǔ)貼的措施建立基本養(yǎng)老基金。在個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳納上，繼續(xù)實(shí)行等級(jí)制度；每個(gè)人都可以根據(jù)養(yǎng)老保障需要，來(lái)選擇不同的等級(jí)。

在賬戶(hù)設(shè)計(jì)上，一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶(hù)包括政府提供的基本養(yǎng)老金和個(gè)人(家庭)自籌繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，輔之以集體養(yǎng)老基金補(bǔ)貼和個(gè)人自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以建立針對(duì)每個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶(hù)。在條件較差的農(nóng)村地區(qū)，作為最終向個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶(hù)過(guò)渡的形式，可以針對(duì)一個(gè)家庭建立一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶(hù)。家庭內(nèi)部成員之間可以互為調(diào)劑，上一輩老人去世后余下的養(yǎng)老基金可以充實(shí)到后輩人的賬戶(hù)中，這有利于資金的節(jié)約和合理使用。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳納的每一期初，政府先提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的50％；另外50％和個(gè)人繳納的數(shù)額相配套，待個(gè)人繳納完畢后政府的配套基金到位。在繳納標(biāo)準(zhǔn)上，要按照國(guó)際通行的養(yǎng)老保險(xiǎn)測(cè)算模式進(jìn)行保險(xiǎn)費(fèi)和養(yǎng)老待遇的設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)從低到高多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)檔次，由參保人根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)條件、收入水平、健康狀況進(jìn)行自主選擇，并可在申請(qǐng)批準(zhǔn)后調(diào)整繳納檔次。最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按最低享受(支付)標(biāo)準(zhǔn)倒推，加上政府和集體的補(bǔ)助后，應(yīng)能保證基本的養(yǎng)老需要。

另外，要制定城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、銜接辦法，保障農(nóng)民的養(yǎng)老金能在地區(qū)之間進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)，能在不同的保障方式之間進(jìn)行有效接轉(zhuǎn)。

5．基金的管理與運(yùn)營(yíng)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是對(duì)農(nóng)民的負(fù)債基金，是參保農(nóng)民日后養(yǎng)老的“活命錢(qián)”，是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的基石，其管理和運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量直接關(guān)系到該制度的成敗。在機(jī)構(gòu)建制上，可設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)基金管理、投資運(yùn)營(yíng)和內(nèi)部稽核審計(jì)等工作。在基金征管上，可由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的征繳和管理。在基金的運(yùn)營(yíng)上，要以安全性、流動(dòng)性和收益性為核心，合理設(shè)置各類(lèi)投資項(xiàng)目，既保障基金的安全，又實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。同時(shí)，應(yīng)加大社會(huì)監(jiān)督力度，建立開(kāi)放式的監(jiān)督機(jī)制，完善審計(jì)、財(cái)政等各有關(guān)部門(mén)聯(lián)合組成的外部監(jiān)督機(jī)制，充分保證基金安全。

6．保險(xiǎn)基金給付。原則上男年滿(mǎn)60周歲、女年滿(mǎn)55歲時(shí)開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受一定的給付標(biāo)準(zhǔn)。按照個(gè)人繳納基金檔次所規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，按月給付或按季給付。據(jù)測(cè)算，如果一個(gè)16歲的年輕人現(xiàn)在每年繳費(fèi)190元，那么在他(她)60歲以后可每月領(lǐng)取100元養(yǎng)老保險(xiǎn)金；如果每年繳納570元，則每月領(lǐng)取300元養(yǎng)老保險(xiǎn)金。在保障水平上，原則要求應(yīng)達(dá)到低保標(biāo)準(zhǔn)的120％以上，或在農(nóng)民人均純收入的15％至30％的幅度之內(nèi)。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的支持措施

1．加大宣傳力度，強(qiáng)化農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)。一種制度的確立必須得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可，否則就難以長(zhǎng)久。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，意味著廣大農(nóng)民從傳統(tǒng)的家庭保障意識(shí)向現(xiàn)代保障意識(shí)的轉(zhuǎn)變，必然會(huì)受到傳統(tǒng)思想、文化、心理以及價(jià)值取向的阻滯。因此，要想使所有農(nóng)民都能理解、支持和參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，就必須認(rèn)真做好扎實(shí)細(xì)致的宣傳普及工作，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想，由“要我保險(xiǎn)”變“我要保險(xiǎn)”。

2．提高農(nóng)民收入水平，繼續(xù)穩(wěn)定土地保障。在繼續(xù)對(duì)“三農(nóng)”實(shí)行多予少取的政策支持之外，還應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。近些年，在城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的背景下，我國(guó)農(nóng)村土地制度的弊端不斷凸現(xiàn)，如耕地減少、土地收益降低、土地自行流轉(zhuǎn)困難等。在農(nóng)村土地制度的完善中，要重視引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展農(nóng)村土地現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行合理配置。

3．加快農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展。農(nóng)村銀行的試點(diǎn)和推行，對(duì)于動(dòng)員民間資財(cái)，引導(dǎo)城市多余資金向農(nóng)村流動(dòng)，啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)都是十分必要和有益的。今后要積極探索發(fā)展農(nóng)村金融市場(chǎng)的道路，加快構(gòu)建功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系，促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展。

責(zé)任編輯：垠 喜