[摘要]擴大內(nèi)需在進一步降低政府干預(yù)，充分利用市場功能的基礎(chǔ)上進行，才有可能實現(xiàn)最優(yōu)的配置和安排；而脫離市場，人為擴大消費的政策實不足取。這是本文對上一輪經(jīng)濟周期和第一次擴大內(nèi)需政策分析得出的主要結(jié)論。為推動擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的實施，公共政策需要做出相應(yīng)的調(diào)整：加快財政制度改革，政府承擔(dān)起提供公共消費品的責(zé)任；轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建公共服務(wù)型政府及完善宏觀調(diào)控等。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟周期 擴大內(nèi)需 公共消費 財政政策

[中圖分類號]F045 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)03-0038-03

[作者簡介]趙曉(1967－)，江西奉新人，北京科技大學(xué)教授，主要研究方向為宏觀經(jīng)濟；陳光磊(1978－)，江西奉新人，北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心博士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟學(xué)。

一、我國擴大內(nèi)需政策及經(jīng)濟周期分析

(一)第一次擴大內(nèi)需政策回顧與分析

1．我國經(jīng)濟周期的回顧。由于宏觀經(jīng)濟更多采用“同比增長”的度量指標(biāo)，所以，直到1998年3月，人們才意識到通貨緊縮問題。解釋緊縮的起因主要有：政策失誤，經(jīng)濟運行內(nèi)生結(jié)果，外部沖擊。

而要真正把握這場通貨緊縮的成因必須解釋三個問題：(1)通貨緊縮為什么緊隨通貨膨脹之后，1993年宏觀調(diào)控措施是否矯枉過正。(2)為什么資本品一主要是生產(chǎn)資料價格和工業(yè)部門工業(yè)品出廠價格一指數(shù)率先下跌。(3)為什么會出現(xiàn)全面的產(chǎn)能過剩。

經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為只有不合理的制度安排，沒有非理性的個體行為和個體選擇。個體包括個人、企業(yè)和政府盲目投資、重復(fù)建設(shè)的說法并不準(zhǔn)確。在市場經(jīng)濟中，投資領(lǐng)域的經(jīng)營者無法從消費者的行動中獲得與其經(jīng)營有直接相關(guān)的信息，會高度依賴如利率等所傳遞的一般性市場信息。一旦銀行信貸擴張時，企業(yè)在虛假的價格信息的誤導(dǎo)下，就會重新配置資源，從消費領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到投資領(lǐng)域。1992年中國的市場雖然并不健全，但各種企業(yè)的經(jīng)營已經(jīng)無法依賴計劃，主要還是靠價格指引。所謂經(jīng)濟過熱時，產(chǎn)生更多的是錯誤投資而不是盲目投資或過度投資。錯誤投資意味著社會生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)秩序的扭曲，對社會生產(chǎn)造成的危害超出程度一般的過度投資。

中國開始出現(xiàn)各種產(chǎn)品供大于求狀況，生產(chǎn)資料首當(dāng)其沖，整體生產(chǎn)能力的發(fā)揮還不到80％。過度投資理論沒有資本結(jié)構(gòu)的概念，考慮不到生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化，僅靠推測建設(shè)工期，無法解釋如此全面的產(chǎn)能過剩。而僅僅從消除過剩的結(jié)果出發(fā)得出推行積極財政政策(如公共工程支出，新農(nóng)村運動等)并沒有從根本上解決結(jié)構(gòu)問題，治標(biāo)未治本。沒有認(rèn)清這一點，在治理過程中，有關(guān)政府宏觀經(jīng)濟管理部門往往會高估自身對經(jīng)濟的調(diào)控能力，而低估市場機制的自我調(diào)節(jié)能力；容易夸大市場機制的缺陷及其影響，而低估行政干預(yù)的成本和危害。

2．積極財政貨幣政策過程及政策演進。1998年7月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了當(dāng)時國家發(fā)展計劃委員會《關(guān)于今年上半年經(jīng)濟運行情況和下半年工作建議》，正式?jīng)Q定實施旨在擴大需求的積極的財政政策。1998年8月，全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議審議通過了財政部的中央預(yù)算調(diào)整方案，決定增發(fā)1000億元國債，同時，配套增加1000億元銀行貸款，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施專項建設(shè)，標(biāo)志著積極財政政策正式啟動。目的是以增加社會總需求作為切入點，抑制經(jīng)濟衰退。財政政策包括四大常用工具：預(yù)算政策、稅收政策、支出政策和公債政策。1998；年以來實施的積極財政政策，所采取的各項措施基本上都可以歸類為以上四個領(lǐng)域。

由于最初的失效，貨幣政策被看作只是通過國債發(fā)行起到對財政政策協(xié)調(diào)配合的作用。人民銀行放松銀根的政策，主要集中在加大貨幣供應(yīng)量和降低利率方面，這一過程的主要措施總結(jié)為四個方面：(1)存貸款方面；(2)法定存款準(zhǔn)備金；(3)公開市場操作；(4)金融穩(wěn)定計劃。

(二)從財政制度角度看我國經(jīng)濟增長

1．我國財政制度變遷的內(nèi)生性。在“放權(quán)讓利”的道路上，企業(yè)與中央政府之間存在信息不對稱問題，由于政治集權(quán)，放松管制必須通過向地方政府分權(quán)來進行。中央政府代表國家所要做的是調(diào)節(jié)中央與地方之間財政關(guān)系，而計劃體制中對經(jīng)濟的集中控制則轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰴C制中的宏觀調(diào)控職能。從這個意義上來看，分權(quán)在很大程度上是放松管制的手段，是由經(jīng)濟改革目標(biāo)內(nèi)生決定的。

2．地方政府預(yù)算軟約束。一直以來，政府通過國有化和政策制定掌控了眾多經(jīng)濟資源，通過這些資源直接影響到微觀經(jīng)濟主體的決策行為，從而影響到經(jīng)濟體的產(chǎn)出水平。政府行為對經(jīng)濟增長的影響可以從以下幾個方面進行考察：直接通過投資影響資源配置；通過產(chǎn)業(yè)政策影響地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長；通過財政、行政和法律手段調(diào)控貿(mào)易政策，進而影響經(jīng)濟主體的決策；直接干預(yù)或間接影響價格水平等。上述行為內(nèi)生于特定的政府結(jié)構(gòu)，這些行為可能直接影響到消費者和生產(chǎn)者福利，也可能通過影響收入水平或價格水平來影響資源配置。在分稅制度下，我國形成了地方政府主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟模式。通過市場化改革，投資拉動，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模迅速擴大，創(chuàng)造了“中國經(jīng)濟奇跡”。

3．地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展模式。因為由中國經(jīng)濟改革目標(biāo)內(nèi)生決定，分稅制是強迫性制度變遷的結(jié)果。制度供給失衡的條件下的財政分權(quán)，存在制度供給失衡問題：沒有法律保障、財政分權(quán)和行政垂直集權(quán)矛盾以及制度安排責(zé)任界定不明確。

我國的制度安排使以財政最大化為目標(biāo)的地方政府同時具有兩種行為的激勵：一是直接參與市場的形成和運作，實現(xiàn)對不發(fā)育或殘缺市場機制的部分替代，從推動經(jīng)濟發(fā)展中彌補財政缺口；二是利用產(chǎn)權(quán)界定模糊(土地征用等)和預(yù)算“軟約束”(預(yù)算外收入，地方政府隱性舉債等)攫取利益。地方政府行為在二者之間搖擺，政府主導(dǎo)經(jīng)濟模式?jīng)Q定了經(jīng)濟改革的方向和進程。

在漸進式改革中，中央政府(委托人)通常通過地方政府(代理人)在現(xiàn)行的行政框架內(nèi)推進制度變遷。隨著依靠制度模糊租金來贖買代理人進一步進行體制改革的邊際成本越來越高，現(xiàn)有財政分權(quán)制度的交易費用正在迅速上升。這個改革路徑的戰(zhàn)略性拐點的政治經(jīng)濟學(xué)含義是：在此處，繼續(xù)實行分稅制度，地方主導(dǎo)經(jīng)濟增長的邊際成本等于或即將超過其邊際收益。因此，必須從明晰產(chǎn)權(quán)和硬化預(yù)算約束的角度，規(guī)范地方政府所面臨的制度環(huán)境，這個過程只有中央政府采取政府主導(dǎo)的自上而下的強制性制度變遷來實施才是成本最小的，才能盡快改變制度變遷自我強化的路徑依賴，實現(xiàn)真正的市場經(jīng)濟，走上健康穩(wěn)定的發(fā)展道路，這也是長期擴大內(nèi)需的重要制度前提。

從制度變遷的角度，重新審視分稅制的制度設(shè)計過程，理清其中的脈絡(luò)是十分必要的。擴大內(nèi)需問題，便能從這一理性的梳理當(dāng)中找到根源。

二、第一次擴大內(nèi)需政策的不足及改善對策

第一次擴大內(nèi)需政策的主要的理論基礎(chǔ)是凱恩斯學(xué)派的需求管理理論，是以通貨膨脹，擴大政府投資，反蕭條、解決失業(yè)問題的一系列理論和政策為主導(dǎo)的。增加總需求主要有兩種方法，一是增加消費支出，二是增加投資支出。凱恩斯主義忽略了資本結(jié)構(gòu)和跨期調(diào)整問題，以及經(jīng)濟活動是連續(xù)的“跨期”行為。同時抽象掉了個人、企業(yè)等市場過程的參與者，只注重總量(如總產(chǎn)出，就業(yè))等之間的簡單總量均衡關(guān)系，并以之替代其他各種經(jīng)濟關(guān)系對于現(xiàn)實宏觀經(jīng)濟問題的影響和解釋。不可否認(rèn)，為擺脫深度經(jīng)濟危機而實行凱恩斯主義會取得很快的成效。但目前如果一味地實行擴張性需求管理政策(這正是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟慣有的沖動)，而不是從完善市場經(jīng)濟制度的角度出發(fā)，研究經(jīng)濟周期發(fā)生的深層次原因以及如何預(yù)防，將是很大的政策失誤。

(一)第一次擴大內(nèi)需政策的不足

經(jīng)濟衰退時，擴張性財政政策對經(jīng)濟確有積極作用，但同時也對政策的制定、執(zhí)行、評估提出了很高的要求。學(xué)界對于第一次擴大內(nèi)需的負(fù)面效應(yīng)和不足的討論并不多，多是從財政赤字和債務(wù)規(guī)模過大，加大了財政風(fēng)險和財政政策手段不夠全的角度來看的，對政策的一致性、效益的評價也有含糊的地方，尤其一些措施對當(dāng)前經(jīng)濟運行仍有很大影響，有必要重新總結(jié)一下，從中獲取一些經(jīng)驗和新的認(rèn)識。

1．財政收支的超常增長。第一次實行積極財政政策時，加大政府支出卻沒有降低政府收入，降低了財政政策的作用力度。原因有幾點：一是所得稅減免對居民消費一儲蓄決策影響不大，反而有可能會增加儲蓄；二是取消了大量不合理收費項目，相當(dāng)于減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)；三是擔(dān)心政策財政狀況不能承受。

如何解釋積極財政政策實施過程中，支出擴張政策與收入緊縮政策的矛盾?因為經(jīng)濟衰退期不大可能會出現(xiàn)稅收收入反倒自然性超常增長的現(xiàn)象。既然沒有新增稅種，也沒有提高稅率和實行增稅政策。很大可能就是在支出擴張過程中，實行了扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于稅收增收的通貨膨脹政策。局部經(jīng)濟過熱等現(xiàn)象，產(chǎn)能過剩、房價飛漲也正是財政收入增速排名前幾位的幾個省市經(jīng)濟發(fā)展的典型特征。以犧牲經(jīng)濟良性發(fā)展換來的財政收入和支出的非正常增長，違背了實施財政政策的本意。

2．財政政策的排擠效應(yīng)和拉動效應(yīng)。財政赤字有沒有排擠效應(yīng)和對經(jīng)濟增長是否起到拉動作用是衡量政策績效的兩個重要指標(biāo)，國內(nèi)也有很多這方面的實證。在我們看來，財政政策的拉動作用是有限的。由于各類原因，造成民間部門投資對利率缺乏彈性。因此，財政赤字具有零排擠效應(yīng)。這種說法的問題在于在利率沒有市場化的情況下，投資資金一旦緊張就只能實行信貸配給，不需要經(jīng)過利率就可以直接排擠民間投資了。事實上，財政政策的實施過程中，確實存在占用銀行貸款資金的問題。

3．國債投資的結(jié)構(gòu)問題。作為積極財政政策主要工具之一的支出政策的方向是公共工程支出而不是社會保障支出。國債資金被廣泛地運用于公共工程建設(shè)，而中央政府的相關(guān)部門是支配國債資金的決策者，這強化了高度集中的審批制度，降低政府資金配置效率并且強化了地方利益；另一方面，社會保障支出的不足，嚴(yán)重遲滯了市場化改革的進行。同期的公共教育、衛(wèi)生等占財政支出卻不斷下降。

總的來說，第一次擴大內(nèi)需的政策沒有起到幫助市場調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的作用，通過國債項目和長期低利率，制造了一些低效的公共工程和新的信貸擴張，支出的投向忽視了教育、醫(yī)療和社會保障安全網(wǎng)等公共品的提供。

(二)關(guān)于拉動內(nèi)需的戰(zhàn)略建議

我們所講的拉動內(nèi)需目標(biāo)，不僅是指啟動現(xiàn)在的需求，更重要的是指未來的需求，以實現(xiàn)經(jīng)濟動態(tài)有效增長的目標(biāo)。這是擴大內(nèi)需作為國家戰(zhàn)略的深刻含義。相信市場能實現(xiàn)最優(yōu)的配置和安排，這也是我們從分析上一輪經(jīng)濟周期和積極財政政策中得出的主要結(jié)論。為推動擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的實施，公共政策應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的調(diào)整。本課題集中于財政等政策調(diào)整的戰(zhàn)略構(gòu)想，但并不意味著其它公共政策，如貨幣政策等無足輕重。我國的金融問題歸根結(jié)底是財政脆弱性問題，一旦嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，理順中央和地方的財政分權(quán)關(guān)系，改革和市場化的進程將大大加快，利用金融機構(gòu)實行信用膨脹的政策會被遏制，貨幣政策可以作為獨立的調(diào)控工具充分發(fā)揮作用?；谝陨系挠懻?，我們?yōu)閷嵤┕舱吲浜蠑U大內(nèi)需戰(zhàn)略提出如下建議：

1．加快快財政制度改革。消除地方政府干預(yù)經(jīng)濟運行的動機要割斷二者之間聯(lián)系，減少因信貸擴張而引發(fā)經(jīng)濟波動的可能性。由于我國特殊的財政分權(quán)關(guān)系，大部分的公共消費品由地方政府提供，中央和地方責(zé)權(quán)的重新劃分和定義應(yīng)當(dāng)提上新一輪稅改的議事日程。最后公共消費品的責(zé)任還是應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)。優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量后，社會發(fā)展才能建立在人性化的平臺之上，高效的市場競爭才能運作，才能真正落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。財政政策應(yīng)加快淡出步伐，特別是政府要退出競爭性行業(yè)，建立公共財政體制。

2．轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公共服務(wù)型政府。將政府部門從事的公共管理活動放在市場經(jīng)濟運行的背景下重新定位，界定其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職能，歸納其必須發(fā)揮的作用。在現(xiàn)代經(jīng)濟社會的諸種產(chǎn)業(yè)中，政府部門所經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)就是公共物品或服務(wù)。公共服務(wù)型政府的全部職能事項，說到底就是為滿足社會公共需要而生產(chǎn)或提供公共物品或服務(wù)。政府行業(yè)主管部門的宏觀經(jīng)濟服務(wù)職能和宏觀經(jīng)濟管理職能主要應(yīng)通過市場力量進行。

3．完善宏觀調(diào)控。我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，并不意味著弱化宏觀調(diào)控。在構(gòu)建市場經(jīng)濟的過程中，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型往往伴隨很多不利的方面，尤其在內(nèi)需與外需、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這些經(jīng)濟發(fā)展的重要方面，更應(yīng)該強調(diào)宏觀調(diào)控的作用；另一方面，正確的宏觀調(diào)控可以保證經(jīng)濟的長期平穩(wěn)發(fā)展，但若是宏觀調(diào)控措施不當(dāng)，則會造成嚴(yán)重的后果，所以，我們不僅應(yīng)該重視宏觀調(diào)控的作用，更重要的是能夠使用科學(xué)完善的宏觀調(diào)控措施。

責(zé)任編輯：垠 喜