(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732)

[摘要]我國(guó)“十五”計(jì)劃期間社會(huì)保障體制改革取得了重大進(jìn)展。城市初步建立了一個(gè)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保障體系?！笆晃濉币?guī)劃期間，我國(guó)將著力推進(jìn)醫(yī)療保障體制改革和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。在完善社會(huì)保障體系過程中，需要從擴(kuò)大社會(huì)保障體系覆蓋面、增加財(cái)政投入、提高社會(huì)保障體系監(jiān)管水平，以及做好農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)整體規(guī)劃等方面著手，解決社會(huì)保障體系建設(shè)所面臨的若干深層次問題，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]“十一五規(guī)劃” 社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo) 城市社會(huì)保障體制 農(nóng)村社會(huì)保障體制

[中圖分類號(hào)]D632 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2007)03-0016-07

[作者簡(jiǎn)介]王德文(1967－)，安徽樅陽人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、社會(huì)保障研究室主任、勞動(dòng)與社會(huì)保障研究中心副主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事勞動(dòng)力經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

從20世紀(jì)90年末期開始我國(guó)全面建立城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，通過“十五”期間的努力，已初步建立了一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。2006年底，勞動(dòng)和社會(huì)保障部制訂了我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃。從進(jìn)度上看，通過備方面努力，“十一五”發(fā)展目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。但是，在完善社會(huì)保障體系過程中，一些深層次的問題，如養(yǎng)老金隱性債務(wù)、個(gè)人賬戶空賬、擴(kuò)大覆蓋面的制度約束、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后等等，都需要在“十一五”期間采取積極的改革措施，著力加以解決。

本文根據(jù)全國(guó)和調(diào)查省份社會(huì)保障事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合《中國(guó)城市就業(yè)和社會(huì)保障研究》住戶調(diào)查資料，分析我國(guó)社會(huì)保障體系改革進(jìn)展?fàn)顩r和主要問題，提出了有針對(duì)性的政策建議。

一、社會(huì)保障體制改革進(jìn)展情況

(一)全國(guó)情況?！笆濉庇?jì)劃期間，通過深化改革，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障事業(yè)取得發(fā)長(zhǎng)足發(fā)展。首先，實(shí)施的“兩個(gè)確?！闭?，加快了國(guó)有企業(yè)改革和城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)下崗職工通過再就業(yè)服務(wù)中心按月領(lǐng)取基本生活費(fèi)，生活獲得了基本保障?！笆濉逼陂g，全國(guó)共籌集下崗職工基本生活保障資金618億元，確保了2400多萬進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工的基本生活。從2001年開始，國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度并軌轉(zhuǎn)入失業(yè)保險(xiǎn)制度。同時(shí)，企業(yè)離退休人員的基本養(yǎng)老金也做到了按時(shí)足額發(fā)放?！笆濉逼陂g，全國(guó)共發(fā)放企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金13867億元，其中補(bǔ)發(fā)歷史拖欠40多億元。

在東北三省改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的推動(dòng)下，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的覆蓋面不斷擴(kuò)大。到2005年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1.75億人，比“九五”期末增加了3900多萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)量比例從2000年的51.7％上升到55.2％，提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理服務(wù)水平逐步提高，基本養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化發(fā)放，超過60％的企業(yè)退休人員納入社區(qū)實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)。企業(yè)年金制度也開始實(shí)行。

“十五”期間城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)體制改革進(jìn)展最為迅速。到2005年底，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1.38億人，比“九五”期末增加了近1億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比例從2000年的15.7％上升到44.3％，提高了28.6個(gè)百分點(diǎn)。通過改革，城鎮(zhèn)初步實(shí)現(xiàn)了公費(fèi)、勞保醫(yī)療制度向城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌。在建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的同時(shí)，醫(yī)療補(bǔ)助、醫(yī)療救助和企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等措施也相繼推行，較好地滿足了參保人員多層次的醫(yī)療需求。

失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍繼續(xù)擴(kuò)大。到2005年底，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1.06 億人，比“九百”期末增加了240萬人。同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)制度的政策體系不斷完善，保障基本生活和促進(jìn)就業(yè)的作用有所發(fā)揮。2005年全年共有678萬人享受過不同期限的失業(yè)保險(xiǎn)待遇，比“九五”期末增加了381萬人。

“十五”期間工傷保險(xiǎn)制度取得了巨大突破。2003年，國(guó)務(wù)院頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》奠定了工傷保險(xiǎn)制度基本框架。隨后，有關(guān)參保、費(fèi)率、認(rèn)定、鑒定、康復(fù)、預(yù)防等方面的配套政策出臺(tái)，進(jìn)一步完善了這項(xiàng)制度，發(fā)揮了它在保障工傷職工權(quán)益、分散企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等方面的重要作用。到2005年底，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到8478萬人，比“九五”期末增加了4100萬人，參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)比例從2000年的18.8％上升到31.0％，提高了12.2個(gè)百分點(diǎn)。

城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)覆蓋面也不斷擴(kuò)大。全國(guó)有20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)了地方生育保險(xiǎn)辦法，2005年底生育保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到5408萬人，比“九五”期末增加2400多萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)比例也從13.0％上升到19.8％。

“十五”期間，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處在調(diào)整和探索之中。2005年底，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的1900個(gè)縣(市、區(qū)、旗)開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5442萬農(nóng)民參保，占農(nóng)村就業(yè)人數(shù)的11.2％，在數(shù)量和比例上都比“九五”期末有所下降。這種下降主要來自對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金整頓和規(guī)范，以防范其風(fēng)險(xiǎn)。在整頓規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，推行了對(duì)被征地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)民工等群體特點(diǎn)的社會(huì)保障體制改革試點(diǎn)，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

(二)調(diào)查城市的社會(huì)保障覆蓋情況。2004年和2005年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所在19個(gè)城市開展了《中國(guó)城市就業(yè)與社會(huì)保障研究》家庭和個(gè)人調(diào)查。樣本城市包括5個(gè)大城市和14個(gè)中小城市。為了便于比較，我們選擇了5個(gè)大城市及其周邊5個(gè)中等城市來進(jìn)行分析。

這次調(diào)查采取了相同的統(tǒng)計(jì)口徑，選擇了大體相同的城市住戶和外來住戶數(shù)量，不僅為我們觀察包括外來移民的城市社會(huì)保障狀況，提供了難得的資料，而且也彌補(bǔ)了現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)不足。在目前的官方統(tǒng)計(jì)中，我們無法獲得有關(guān)外來移民，特別是農(nóng)民工的社會(huì)保障狀況。樣本城市采取分層等距隨機(jī)抽樣方法，10個(gè)城市一共抽取了9336戶，其中城市住戶4823戶、外來住戶4513戶，合計(jì)25130人。

從調(diào)查情況看，對(duì)于城市本地勞動(dòng)力而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率較高，10個(gè)城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率平均為61.7％，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率平均為52.3％，而失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)平均都不到20％。與全國(guó)資料比較，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率高于全國(guó)城鎮(zhèn)平均水平，但失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)低于全國(guó)平均水平。

從城市之間比較看，省會(huì)城市并不一定好于中等城市。由于各城市所面臨的勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況和財(cái)政能力等因素差別，它們?cè)诮⑸鐣?huì)保障體系進(jìn)展等方面也存在著較大的差異。例如，無論是城市本地勞動(dòng)力還是外來勞動(dòng)力，5個(gè)中等城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的平均覆蓋率都大于5個(gè)大城市。

與城市本地勞動(dòng)力相比，外來勞動(dòng)力的社會(huì)保障覆蓋率非常低。城市外來勞動(dòng)力的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為8.3％，不到城市本地勞動(dòng)力覆蓋率的1/7；城市外來勞動(dòng)力的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率4.4％，不到城市本地勞動(dòng)力覆蓋率的1/4；城市外來勞動(dòng)力的醫(yī)療保險(xiǎn)平均覆蓋率6.8％，不到城市本地勞動(dòng)力覆蓋率的1/6。如果把外來勞動(dòng)力數(shù)量也計(jì)算在內(nèi)，那么，調(diào)整后的城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋率就會(huì)有所降低。隨著進(jìn)入城市的農(nóng)民工數(shù)量上升，城市人口和勞動(dòng)力的基數(shù)增大，如果沒有覆蓋面同步或以更快速度擴(kuò)大，那么，就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)保障覆蓋率緩慢上升或下降的局面，“十五”期間養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率的變化就說明了這個(gè)問題。這也從一個(gè)側(cè)面反映出在城市化過程中我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)仍面臨著艱巨的任務(wù)。

二、“十一五”時(shí)期

我國(guó)社會(huì)保障體制改革目標(biāo)及其措施

(一)改革目標(biāo)?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)社會(huì)保障體制改革的總體目標(biāo)是：建立健全社會(huì)保障制度和管理服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化。進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員平等享有社會(huì)保障。健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。到“十一五”期末，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到2.23億人、3億人、1.2億人、1.4億人和8000萬人以上，參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)年金的人數(shù)逐步增長(zhǎng)。

從增量變化看，“十一五”期間城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)增加最多，新增1.62億人；其次是工傷保險(xiǎn)，增加5522萬人；養(yǎng)老保險(xiǎn)處于第三位，增加4813萬人；生育保險(xiǎn)列第四位，增加2592萬人；失業(yè)保險(xiǎn)處于最后一位，增加1352萬人。從增長(zhǎng)率變化看，醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的計(jì)劃目標(biāo)在“十一五”期間都超過了兩位數(shù)的增長(zhǎng)，分別達(dá)到15.6％和10.0％。生育保險(xiǎn)的計(jì)劃目標(biāo)在“十一五”期間也保持了較快增長(zhǎng)，達(dá)到了7.8％。養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)在“十一五”期間相對(duì)較慢。

到“十一五”末，全國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人數(shù)將超過養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)，處于第一位。工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)將超過失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)，處于第三位。養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)降到第二位，而失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別列第四位、第五位。與“十五”期間相比，除了失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)增長(zhǎng)率外，參加其他四項(xiàng)保險(xiǎn)的參保人數(shù)增長(zhǎng)率都低于“十五”時(shí)期平均增長(zhǎng)率，但它們的絕對(duì)數(shù)量增量都超過“十五”期間，因此，實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)仍需要作出很大努力。

從調(diào)查省份看，由于省份之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展不平衡，各省“十一五”期間社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)也有較大差異。東部沿海省份由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，收入水平高，財(cái)力充裕，社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)較好，這些省份計(jì)劃在“十一五”期間社會(huì)保障事業(yè)有更大的發(fā)展。

在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系覆蓋企業(yè)職工的基礎(chǔ)上，廣東省力爭(zhēng)以促進(jìn)非公有制企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員參保為重點(diǎn)，努力擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面。計(jì)劃到2010年將95％的本省城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)，全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)2180萬人，工傷、失業(yè)、基本醫(yī)療、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到2000萬人、1300萬人、2200萬人和600萬人。計(jì)劃到2008年，將工傷風(fēng)險(xiǎn)較高的建筑行業(yè)、非煤礦山等采掘行業(yè)的農(nóng)民工全部納入工傷保險(xiǎn)，將與城鎮(zhèn)用人單位簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工全部納入醫(yī)療保險(xiǎn)范疇，將符合條件的被征地農(nóng)民全部納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障范圍，在有條件的地區(qū)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。計(jì)劃到2010年新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率達(dá)85％，建成以縣區(qū)統(tǒng)籌、保大病保住院為主的農(nóng)村合作醫(yī)療體系，進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度、城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)體系等等。

遼寧省計(jì)劃到“十一五”末期，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、職工生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到1328萬人、1100萬人、620萬人、550萬人、347萬人。做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金466億元，累計(jì)做實(shí)667億元。

相比之下，中西部省份由于經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)政能力較弱，社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展起步較晚，這些省份也計(jì)劃在“十一五”期間社會(huì)保障事業(yè)有所發(fā)展。湖北省參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)到“十一五”末，反而比“十五”末期有所下降。與全國(guó)水平比較，中西部省份在“十一五”期間的工傷保險(xiǎn)發(fā)展相對(duì)較快。湖北和陜西兩省工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)“十一五”增長(zhǎng)速度都在兩位數(shù)以上。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，仍然以廣東省的參保人數(shù)增長(zhǎng)最快。

(二)主要措施。勞動(dòng)和社會(huì)保障部制訂的《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要(2006年～2010年)》中提出了五個(gè)方面的具體措施。由于是參照全國(guó)規(guī)劃來制定本地規(guī)劃的，各地在政策措施選擇上具有高度的相似性。

一是完善各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。積極推廣東北三省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，采取統(tǒng)一政策，將非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍；改革社會(huì)保障資金征收和管理辦法，做實(shí)個(gè)人賬戶，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。發(fā)展企業(yè)年金制度和推進(jìn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。積極創(chuàng)造條件，基本實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌等。

在不斷完善城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保障政策和管理?xiàng)l件下，建立健全運(yùn)行保障機(jī)制，加快城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度建設(shè)，規(guī)范補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，構(gòu)建以基本醫(yī)療保障為主體，以保障大病風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，兼顧多層次需求的醫(yī)療保障體系，逐步擴(kuò)大基本醫(yī)療保障覆蓋范圍。

完善失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)辦法，結(jié)合失業(yè)人員求職和參加職業(yè)培訓(xùn)的情況完善申領(lǐng)條件，建立失業(yè)保險(xiǎn)與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)功能。對(duì)靈活就業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)問題做出相應(yīng)的制度安排。逐步推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)市(地)級(jí)統(tǒng)籌。

完善工傷保險(xiǎn)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面。完善工傷認(rèn)定制度和勞動(dòng)能力鑒定制度，建立工傷事故的預(yù)防制度、工傷康復(fù)制度和工傷保險(xiǎn)儲(chǔ)備金制度。進(jìn)一步擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍，建立健全生育保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)管理體系和費(fèi)用結(jié)算辦法。

探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。采取適合不同群體特點(diǎn)和需求的方式，著力推進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)工作，優(yōu)先解決農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障問題，抓緊研究低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，與現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法?；窘⑿滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度。

二是多渠道籌措社會(huì)保險(xiǎn)資金。規(guī)范征收流程，強(qiáng)化征收管理，做到社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)收盡收。建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算制度，開辟新的渠道籌措社會(huì)保障基金，形成穩(wěn)定的資金來源。妥善解決困難群體醫(yī)療保障費(fèi)用來源問題，將困難企業(yè)職工、關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員、城鎮(zhèn)居民中的困難家庭納入醫(yī)療保障體系。

三是完善社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督管理機(jī)制。完善社會(huì)保障基金收支兩條線辦法，制定按基金性質(zhì)進(jìn)行分類投資的政策。在確?；鸢踩那疤嵯拢芯恐贫B(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法。加強(qiáng)全國(guó)社會(huì)保障基金和企業(yè)年金市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作和基金的保值增值。建立健全行政監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、內(nèi)部控制相結(jié)合的監(jiān)督體系，加大查處力度，堵塞基金支付漏洞。

四是完善參保人員社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、銜接的政策措施。解決城鎮(zhèn)各類群體之間社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)、政策銜接中存在的問題，實(shí)現(xiàn)不同群體之間社會(huì)保障制度政策的有效銜接，便利就業(yè)人員的擇業(yè)流動(dòng)。

五是建立健全社會(huì)化管理服務(wù)體系。加強(qiáng)資源整合，規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和流程，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè)。建立激勵(lì)和約束機(jī)制，全面提高社會(huì)化管理服務(wù)水平。加快公共老年服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的地方興建退休人員公寓，提高退休人員的生活質(zhì)量。

三、改革面臨的主要問題

無論從全國(guó)水平看，還是從調(diào)研省份看，在“十一五”規(guī)劃中，量化指標(biāo)主要集中在擴(kuò)大社會(huì)保障體系覆蓋面上，而解決社會(huì)保障資金缺口、做實(shí)個(gè)人賬戶、發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的積極作用、解決城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者和靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員的社會(huì)保障問題，以及提高社會(huì)保障基金的運(yùn)行績(jī)效等方面沒有明確的指標(biāo)。這說明有些問題尚處于改革試點(diǎn)或積累經(jīng)驗(yàn)階段，短期內(nèi)徹底解決的難度很大，需要通過“十一五”期間改革試點(diǎn)，為下一輪改革做好準(zhǔn)備。就實(shí)現(xiàn)“十一五”社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)來講，下一步改革面臨著如下的問題：

(一)擴(kuò)大社會(huì)保障體系覆蓋面存在制度約束。從表1可以看出，如果以城鎮(zhèn)職工作為基數(shù)計(jì)算社會(huì)保障覆蓋率，那么，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保比例超過100％，醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保比例均超過90％，工傷保險(xiǎn)的參保比例超過70％，生育保險(xiǎn)的參保比例接近50％。這些數(shù)據(jù)與按照城市就業(yè)人員的計(jì)算得到的結(jié)果有很大差距。這種差距預(yù)示著“十一五”期間擴(kuò)大社會(huì)保障體系覆蓋面的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)該是城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、靈活就業(yè)人員、私營(yíng)企業(yè)就業(yè)人員、城鎮(zhèn)困難家庭群體、進(jìn)城農(nóng)民工等。但是，由于這些就業(yè)群體缺少單位依托，而社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)在覆蓋對(duì)象劃定、繳費(fèi)水平、繳費(fèi)收益等方面存在著不完善的地方，擴(kuò)大覆蓋面的工作難度很大。

從政策角度講，養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)把非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，但由于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革尚未進(jìn)行，這些人員被排除在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍之外。失業(yè)保險(xiǎn)的參保人員范圍劃定為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，不包括城鎮(zhèn)個(gè)人經(jīng)營(yíng)戶和自我雇用者、靈活就業(yè)人員，也不包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。醫(yī)療保險(xiǎn)的人員范圍也是劃定為城鎮(zhèn)單位的職工，沒有將城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、靈活就業(yè)人員、私營(yíng)企業(yè)就業(yè)人員和農(nóng)民工納入覆蓋范圍。很顯然，這種制度上的原因給擴(kuò)大覆蓋面增添了一定難度。

社會(huì)保障繳費(fèi)率高也不利于吸引企業(yè)和個(gè)人參加社會(huì)保險(xiǎn)。按照“五項(xiàng)”社會(huì)保險(xiǎn)(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)需要為員工支付將近工資總額的25％配套資金，用于社會(huì)統(tǒng)籌。這種高繳費(fèi)對(duì)企業(yè)并不帶來什么好處，因此，不少企業(yè)通過采取各種手段逃避繳費(fèi)。由于城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、靈活就業(yè)人員和私營(yíng)企業(yè)就業(yè)人員大多數(shù)屬于低收入群體，在缺乏企業(yè)或單位配套的情況下，個(gè)人需要繳納工資收入的28％左右，在繳費(fèi)率高而收益預(yù)期不確定的情況下，這些群體缺乏加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的積極性。

(二)解決社會(huì)保障資金缺口的制度保障欠缺。養(yǎng)老和醫(yī)療是社會(huì)保障資金缺口的主要部分。按照制度設(shè)計(jì)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)都需要建立個(gè)人賬戶，并將其與統(tǒng)籌賬戶分開，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，由于體制轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了“老人”(新體制建立前的離退休人員)、“中人”(新體制建立前參加工作的尚未退休人員)、“新人”(新體制建立后參加工作的人員)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)問題，即“老人”和“中人”在新體制建立前缺乏積累，形成了一個(gè)巨大的缺口，結(jié)果使得統(tǒng)籌賬戶劃撥個(gè)人賬戶資金，用于支付離退休人員養(yǎng)老金，造成了個(gè)人賬戶“空賬”問題。解決這個(gè)問題對(duì)于保障社會(huì)保障體系可持續(xù)性發(fā)展和擴(kuò)大覆蓋面有著重要意義。

為了解決養(yǎng)老金賬戶缺口問題，在20世紀(jì)90年代末政府曾嘗試國(guó)有股減持辦法，即通過股票市場(chǎng)出讓國(guó)有資產(chǎn)的方式，來填補(bǔ)歷史欠賬問題。但這項(xiàng)政策很快被終止。近年來，一些學(xué)者提出劃撥10％～15％的國(guó)有股來充實(shí)社?；?，利用這些股票資金收益，部分地解決社保資金缺口問題。還有些學(xué)者提出將部分外匯儲(chǔ)備劃撥充實(shí)社?；?。這些意見目前都停留在談?wù)撾A段，政策上沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。“十一五”規(guī)劃只是提出了要逐步提高社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重，但并沒有明確的比例，這就使得解決養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障資金缺口的問題充滿了變數(shù)。

由于歷史欠賬問題沒有及時(shí)解決，而通過高繳費(fèi)率積累又需要較長(zhǎng)時(shí)間，就形成了高費(fèi)率與擴(kuò)大覆蓋面之間的矛盾、現(xiàn)收現(xiàn)付運(yùn)行與分賬運(yùn)行目標(biāo)之間的矛盾。加上社會(huì)保障資金統(tǒng)籌層次低和管理上的漏洞，養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障基金在大多數(shù)省份都是赤字運(yùn)行，并且規(guī)模逐年上升。東北三省在試點(diǎn)改革過程中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決了其大部分赤字問題，但其他中西部省份自身難以消化社會(huì)保障資金的赤字問題。

(三)社會(huì)保險(xiǎn)的基本功能尚未得到充分發(fā)揮。由于歷史遺留問題沒有解決和投入不足，社會(huì)保險(xiǎn)的基本功能并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。例如，由于衛(wèi)生醫(yī)療體制改革滯后、公共衛(wèi)生投入不足和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率低，醫(yī)療保險(xiǎn)在解決“看病難”和“看病貴”等問題上力不從心。

根據(jù)對(duì)天津、大連和青島三個(gè)城市調(diào)查，失業(yè)保險(xiǎn)制度在運(yùn)行過程中存在以下四個(gè)方面問題：一是覆蓋率仍然較低。城市靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工等被排除在外。二是失業(yè)保險(xiǎn)金的受益水平太低。失業(yè)保險(xiǎn)金水平處于城鎮(zhèn)低保和最低工資水平之間。三是失業(yè)保險(xiǎn)金的受益水平和繳費(fèi)貢獻(xiàn)之間缺乏關(guān)聯(lián)。無論繳費(fèi)貢獻(xiàn)大小，失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取水平與繳費(fèi)年限有關(guān)，與繳費(fèi)貢獻(xiàn)沒有關(guān)聯(lián)四是統(tǒng)籌層級(jí)較低。失業(yè)保險(xiǎn)基本上是市級(jí)統(tǒng)籌，有些地方甚至是縣級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致抗御風(fēng)險(xiǎn)能力差由于上述原因，失業(yè)保險(xiǎn)很難實(shí)現(xiàn)其保障基本生活和促進(jìn)就業(yè)的目的。

工傷保險(xiǎn)工作重心目前集中在醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确矫?，不僅覆蓋面小，而且屬于消極的工傷保險(xiǎn)政策。積極的工傷保險(xiǎn)政策應(yīng)將工傷保險(xiǎn)延伸到工傷事故和職業(yè)病發(fā)生之前和之后，通過加強(qiáng)安全生產(chǎn)和工傷預(yù)防，將工傷發(fā)生的概率降低到盡可能最小程度，保障就業(yè)人員的生命安全和健康。

(四)建立農(nóng)民工和農(nóng)村社會(huì)保障體系缺乏整體方案。從全國(guó)的規(guī)劃看，“十一五”期間政策的重心仍放在城市，并且提出了具體的目標(biāo)。但是，針對(duì)建立農(nóng)民工和農(nóng)村社會(huì)保障體系只給出了指導(dǎo)性的意見，缺乏整體方案和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。相對(duì)而言，東部地區(qū)一些省份，如廣東、江蘇和浙江等，對(duì)建立農(nóng)民工和農(nóng)村社會(huì)保障體系有比較明確的方案和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。由于缺乏全國(guó)整體方案，隨著不同省(市)社會(huì)保障規(guī)劃實(shí)施，到“十一五”末，社會(huì)保障水平的地區(qū)差距將有可能進(jìn)一步擴(kuò)大。

從發(fā)展階段和收入水平看，我國(guó)目前已經(jīng)具備條件建立農(nóng)村社會(huì)保障體系。從協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展和建立和諧社會(huì)的要求看，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的需求更加迫切。“十一五”時(shí)期是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性時(shí)期，起到承上啟下的作用。因此，下一步改革應(yīng)考慮制定農(nóng)民工和農(nóng)村社會(huì)保障體系整體方案、發(fā)展規(guī)劃，用來推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的全面進(jìn)步。

四、政策建議

“十一五”期間，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)應(yīng)該有更大的發(fā)展。不僅要實(shí)現(xiàn)已經(jīng)制定的目標(biāo)，而且還要通過深化改革和加大投入，為建立覆蓋全民的社會(huì)保障體系做好準(zhǔn)備。做好這項(xiàng)工作，將有利于確保社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展，有利于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長(zhǎng)，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮和人民安居樂業(yè)。

(一)完善制度設(shè)計(jì)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。首先，通過適當(dāng)降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)過高的名義繳費(fèi)率和參保標(biāo)準(zhǔn)，把城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)人員、靈活就業(yè)人員納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系覆蓋范圍，提高其參加社會(huì)保障的積極性。

其次，深化機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革，將公務(wù)員等納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會(huì)保障體系，這樣，既擴(kuò)大了城鎮(zhèn)社會(huì)保障的覆蓋面，又增加了社會(huì)保障資金的繳費(fèi)基數(shù)和資金來源。

第三，對(duì)于城鎮(zhèn)低收入群體和貧困家庭，通過財(cái)政收入轉(zhuǎn)移和公共衛(wèi)生保障等制度，對(duì)其加入社會(huì)保障體系給與一定比例的免費(fèi)、低收費(fèi)衛(wèi)生服務(wù)或者醫(yī)療救助，將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

第四，通過將繳費(fèi)多少與繳費(fèi)收益掛鉤，制定合理的收益水平和標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的積極功能。例如，適當(dāng)提高或調(diào)整職工個(gè)人繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的比例，使雇主與雇員各承擔(dān)50％的繳款比例，提高就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)的積極性。同時(shí)，適當(dāng)縮短領(lǐng)取時(shí)限和適度提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)保障基本生活和促進(jìn)就業(yè)的功能。

(二)加大政府投入和政策扶持力度。適當(dāng)降低社會(huì)保障繳費(fèi)率并不一定意味著會(huì)加大社會(huì)保障資金的缺口。如果通過合理的制度設(shè)計(jì)，它反而可能起到縮小社會(huì)保障資金缺口的作用。在解決社會(huì)保障資金缺口的問題上，首先要明確各級(jí)政府的社會(huì)保障的投入比例，并將其納入年度財(cái)政預(yù)算，確保落實(shí)到位。

其次，由國(guó)務(wù)院出面協(xié)調(diào)國(guó)資委、社保基金理事會(huì)、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障等相關(guān)部門，劃定國(guó)有企業(yè)盈利若干比例，用來充實(shí)社會(huì)保障基金。同時(shí)，建議劃撥一定比例的外匯儲(chǔ)備，用來彌補(bǔ)社會(huì)保障資金缺口。

第三，完善稅收制度，允許企業(yè)將繳納社會(huì)保障的費(fèi)用列入稅前成本，提高企業(yè)繳納社會(huì)保障費(fèi)用的積極性。在條件成熟情況下，將社會(huì)保障費(fèi)改為社會(huì)保障稅，提高征收強(qiáng)制性。通過開征新的稅種，如利息稅、遺產(chǎn)稅，或者發(fā)行債券、彩票或其他募捐方式，擴(kuò)大社會(huì)保障資金的籌集渠道。

(三)提高社會(huì)保障的征管、統(tǒng)籌和配套水平。除了財(cái)政投入外，個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)是社會(huì)保障資金的重要來源。因此，要加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳和支出監(jiān)督，在全面落實(shí)企業(yè)和個(gè)人責(zé)任的基礎(chǔ)上，盡量做到社會(huì)保險(xiǎn)基金賬戶收支平衡。

其次，提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在12個(gè)省基本實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌；失業(yè)保險(xiǎn)基金大多數(shù)只做到了在地市級(jí)層次上統(tǒng)籌。醫(yī)療保險(xiǎn)基金大多停留在縣市級(jí)層次統(tǒng)籌。“十一五”期間應(yīng)提高社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌層次，爭(zhēng)取將“五大”保險(xiǎn)基金做到省級(jí)統(tǒng)籌層次水平。

第三，解決好社會(huì)保障制度內(nèi)部之間以及與其他政策的銜接問題。例如，失業(yè)保險(xiǎn)只能對(duì)參加這一制度的保障對(duì)象在需要時(shí)提供一定期限、一定水平的幫助或補(bǔ)償。如果失業(yè)超過失業(yè)保險(xiǎn)待遇期限而又無法就業(yè)，變成長(zhǎng)期失業(yè)者，或者臨近退休年齡的失業(yè)者，這時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)就起不到應(yīng)有的作用。需要借助社會(huì)救助制度或最低生活保障制度，對(duì)其提供幫助。針對(duì)青年失業(yè)問題，如果把部分失業(yè)保險(xiǎn)金用于青年失業(yè)者的培訓(xùn)支出，提高其就業(yè)能力，也會(huì)減輕對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的壓力。

(四)加快農(nóng)民工和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)步伐。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，需要結(jié)合農(nóng)民就業(yè)和流動(dòng)特點(diǎn)，分類設(shè)計(jì)和處理。對(duì)于擁有比較穩(wěn)定職業(yè)并在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)間較長(zhǎng)的農(nóng)民工，可以將其直接納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，與城市職工同等繳費(fèi)、享受同等待遇。對(duì)于沒有穩(wěn)定職業(yè)且流動(dòng)性大的農(nóng)民工，可設(shè)計(jì)過渡性方案，劃定強(qiáng)制性險(xiǎn)種和自愿性險(xiǎn)種，強(qiáng)制性險(xiǎn)種必須參加，自愿性險(xiǎn)種尊重個(gè)人選擇。對(duì)于進(jìn)城從事經(jīng)營(yíng)性的自我雇用農(nóng)民工，可參照城鎮(zhèn)個(gè)體戶參保辦法。農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的資金來源，采取個(gè)人、企業(yè)和財(cái)政三方籌集。

針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障，在給與農(nóng)民土地補(bǔ)償金的同時(shí)，還應(yīng)該為其建立相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、低保等社會(huì)保障，加大對(duì)他們的就業(yè)培訓(xùn)，提高其就業(yè)能力。失地農(nóng)民加入社會(huì)保障體系的資金來源可以從財(cái)政撥款和土地使用權(quán)出讓金中按比例提取，進(jìn)行籌集。

農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)應(yīng)在全面建立農(nóng)村最低生活保障制度和新型合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，分地區(qū)探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。通過改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的國(guó)民養(yǎng)老金和公共醫(yī)療制度。

責(zé)任編輯：垠 喜