[摘要]安徽沿淮地區(qū)歷來是我國(guó)洪澇干旱災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，經(jīng)過多年大規(guī)模治理，國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和人民生命安全保障能力明顯增強(qiáng)，但仍然是我國(guó)矛盾十分突出的生態(tài)脆弱地區(qū)，沿淮農(nóng)民脫貧致富奔小康的難度仍然很大，為此，沿淮治理的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該從防洪保安向反貧減困跨越，把災(zāi)害治理與扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來，再造沿淮地區(qū)新型的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)沿淮人民與全國(guó)人民共同富裕。

[關(guān)鍵詞]沿淮 生態(tài) 扶貧

[中圖分類號(hào)]F124.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2007）01-0064-04

[作者簡(jiǎn)介]1.鄒彥林（1962—），女，山東泰安人，安徽省發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)；2.丁國(guó)華（1947—），安徽寧國(guó)人， 安徽省扶貧辦公室副主任，高級(jí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì) 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

安徽省居于淮河中游，境內(nèi)河道長(zhǎng)431公里，流域總面積6.7萬平方公里，其中沿淮地區(qū)國(guó)土面積為2.7萬平方公里。沿淮地區(qū)是我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、能源工業(yè)基地、重要交通樞紐。多年來，沿淮人民反復(fù)與洪澇災(zāi)害抗?fàn)?，為保障?guó)家經(jīng)濟(jì)安全做出了重要貢獻(xiàn)。但是，沿淮地區(qū)仍然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較滯后，貧困人口比較集中的地區(qū)。在全國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)與和諧社會(huì)的新時(shí)期，著力增強(qiáng)沿淮地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)沿淮農(nóng)民與全國(guó)人民共同富裕，是安徽省各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的重要責(zé)任。

一、 沿淮地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱的基本原因

沿淮地區(qū)地處我國(guó)南北氣候過渡帶，南北冷暖氣團(tuán)在上空交匯頻繁，降水量季節(jié)與年際不均，夏雨占全年降水量和徑流量的70%以上，澇年降水量是旱年降水量的三倍以上。第三世紀(jì)末至第四世紀(jì)初期的地質(zhì)構(gòu)造運(yùn)動(dòng)，塑造了淮河流域兩頭隆起、中間沉降的地貌特點(diǎn)。上游地形陡峭，泄水速度較快，正陽關(guān)以上正處于中西部強(qiáng)烈沉降帶；正陽關(guān)以下至洪澤湖入口段為隆起區(qū)，高程開始上升。當(dāng)暴雨發(fā)生時(shí)，上游桐柏山區(qū)和伏牛山區(qū)的大水直接匯入淮河，大別山區(qū)北側(cè)承接的降水也直接匯入王家壩以上的淮河干流，外來洪水與區(qū)內(nèi)積水相互疊加，形成很高的洪峰；中游地形平緩，泄洪緩慢；下游地形升高，當(dāng)上游干支流洪水迅猛匯集到中游時(shí)就下泄不暢，致使安徽沿淮地區(qū)成了“洪水口袋”，經(jīng)常出現(xiàn)“關(guān)門淹”的慘境。淮河支流由于受干流洪水頂托影響，各入淮河口逐漸變寬，形成6800平方公里的湖泊洼地，每當(dāng)干流水位提高，湖洼地就隨著干流水位高度形成不同程度的內(nèi)澇，比干流洪澇頻率更高，高水位持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)。

隨著黃河多次奪淮入海，淮河日益成為災(zāi)害之河，特別是1938年，國(guó)民黨炸開花園口黃河南堤，再次使黃河奪淮入海，導(dǎo)致淮河水長(zhǎng)期出海無路，入江不暢。沿淮地區(qū)歷來是南北政權(quán)之間的政治過渡地帶和軍事中心地區(qū)，頻繁的戰(zhàn)亂嚴(yán)重破壞了沿淮地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)生產(chǎn)力。自1648年到1761年的114年間，大面積水災(zāi)21次，平均5年1次，受災(zāi)范圍少則8縣，多則15縣。建國(guó)以來，有6年發(fā)生了嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，9年發(fā)生了嚴(yán)重旱災(zāi)。

現(xiàn)代生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。一是淮河上游資源消耗大，污染物排放多的“十五小”工業(yè)不斷低水平擴(kuò)張，大量污染物順?biāo)欧诺街杏渭泻箅y以下泄。二是淮河干流拓寬取直、工程建設(shè)取土、湖洼和外灘地水位提高，分別占用、毀壞和淹沒大量土地。三是煤矸石、粉煤灰、廢礦渣占地連年增加，失地農(nóng)民不斷增多。四是隨著沿淮地區(qū)人口的增長(zhǎng)，人、水爭(zhēng)地的矛盾日益突出，支流和湖泊的泄洪和蓄洪功能不斷下降，洪澇災(zāi)害造成的財(cái)產(chǎn)損失相應(yīng)增加。

勤勞勇敢的沿淮地區(qū)人民與自然災(zāi)害進(jìn)行了長(zhǎng)期的抗?fàn)?。特別是新中國(guó)成立以來，我國(guó)掀起了多次大規(guī)模的治淮高潮。20世紀(jì)50年代初，毛澤東同志發(fā)出“一定要把淮河修好”的號(hào)召，通過努力，初步形成了以山區(qū)水庫群、淮河干流堤防及一系列行蓄洪區(qū)為主體的防洪體系。1991年，國(guó)家投資220億元，安排了19項(xiàng)治淮骨干工程。2003年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定加快原定骨干工程建設(shè)進(jìn)度，計(jì)劃5年內(nèi)完成投資規(guī)模190億元。

通過上述措施，淮河防洪標(biāo)準(zhǔn)干流上游達(dá)到10年一遇，中游淮北大堤保護(hù)區(qū)在沿淮行蓄洪區(qū)充分運(yùn)用并啟用臨淮崗洪水控制工程的情況下達(dá)到100年一遇，洪澤湖和下游防洪保護(hù)區(qū)達(dá)到100年一遇以上；啟用低標(biāo)準(zhǔn)行蓄洪區(qū)時(shí)不再大規(guī)模撤退轉(zhuǎn)移群眾；淮北跨省骨干河道和流域部分重要支流防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到10～20年一遇，排澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到3～5年一遇；部分沿淮洼地排澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到5～10年一遇。

二、 沿淮地區(qū)生態(tài)環(huán)境的突出矛盾

沿淮地區(qū)特殊的氣候、地貌、地質(zhì)、水文等自然條件，決定了沿淮地區(qū)自然災(zāi)害的多發(fā)性和不可避免性。特別值得重視的是，在已經(jīng)安排的沿淮治理項(xiàng)目全部投入使用后，沿淮農(nóng)民的生產(chǎn)生活安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展困難仍然沒有完全解決。

1.人口增長(zhǎng)與環(huán)境脆弱的矛盾。沿淮地區(qū)人口增長(zhǎng)速度快、人口密度高、人口素質(zhì)低，從1949年到2004年，安徽淮河流域人口由1537萬人增加到3796萬人，增長(zhǎng)了1.47倍。2004年，沿淮地區(qū)人口密度高達(dá)519.4人/平方公里，比全省平均密度462.8人/平方公里高56.6人/平方公里。與此同時(shí)，沿淮各市總?cè)丝谖拿ぢ示哂谌∑骄健８呙芏鹊娜丝诤偷退降乃刭|(zhì)，導(dǎo)致農(nóng)民為了生存，不斷開發(fā)湖面與河床，使沿淮湖洼地蓄水面積由20世紀(jì)50年代的3000平方公里減少到90年代的1032平方公里。密集的村莊和生產(chǎn)生活設(shè)施又成為阻滯洪水排泄的障礙，農(nóng)民多年的勞動(dòng)積累，往往一次災(zāi)害就損失殆盡。災(zāi)害侵襲與災(zāi)后恢復(fù)反復(fù)交替，生產(chǎn)生活條件惡劣與安于現(xiàn)狀并存，成為沿淮地區(qū)特殊的生態(tài)現(xiàn)象。

2.干流防洪與湖洼地除澇的矛盾。建國(guó)以來的淮河治理，主攻方向是確保戰(zhàn)略性目標(biāo)的防洪安全，在干流防洪標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、上游河道洪水匯流速度進(jìn)一步加快情況下，淮河中游洪水進(jìn)一步向湖洼地區(qū)集中，湖洼地的洪水滯留時(shí)間更長(zhǎng)。沿淮支流和湖洼地區(qū)與淮河干流相比，一是成災(zāi)機(jī)率高，在干流洪水位超過支流水位的條件下，支流來水無從排泄，而且支流承接來水面積大，流量大、來得急，容易造成下游嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，從1991年到2003年，干流有12年沒有發(fā)生大的水災(zāi)，但是支流湖洼地區(qū)洪澇災(zāi)害已經(jīng)發(fā)生了4次左右。二是成災(zāi)面積大，支流和湖洼地覆蓋范圍廣泛，一旦遇到區(qū)域內(nèi)大量降水或上游迅速來水，尤其在干流泄洪和水庫分洪的條件下，各個(gè)支流會(huì)同時(shí)出現(xiàn)洪水倒灌上淹現(xiàn)象，據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖洼地洪澇面積占淮河流域洪澇受災(zāi)面積的70%左右。三是高水位持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，在上游沒有洪峰的情況下，干流洪峰在一周內(nèi)可以過境，而湖洼地從成災(zāi)到完全排除積水，大約需要3～5個(gè)月左右的時(shí)間。四是排澇成本很高，有的湖洼積水量超過機(jī)械有效排澇能力，或者排澇成本超過預(yù)期效益，以致于不得不放棄機(jī)械排澇。沿淮湖洼地區(qū)域內(nèi)500萬人口中有300多萬人經(jīng)常遭受洪澇災(zāi)害。國(guó)家雖然對(duì)行蓄洪區(qū)實(shí)行了補(bǔ)償政策，但是只能部分補(bǔ)償他們的損失。對(duì)未被劃定為行蓄洪區(qū)的大量湖洼地，國(guó)家還沒有實(shí)行災(zāi)害補(bǔ)償政策。

3.防洪除澇與干旱缺水的矛盾。沿淮地區(qū)人均地表水資源量為全國(guó)平均水平15%，畝均水資源量為全國(guó)平均水平的15.6%，又同時(shí)兼有降水不均的特點(diǎn)和難以蓄水的地貌和土壤條件，是我國(guó)水資源短缺地區(qū)。自20世紀(jì)50年代以來，呈現(xiàn)旱災(zāi)多于水災(zāi)的趨勢(shì)，水災(zāi)和旱災(zāi)之比，50年代為1∶0.55， 90年代為1∶1.98。

4.有限減災(zāi)與長(zhǎng)治久安的矛盾。沿淮洪澇和干旱等災(zāi)害是特殊的區(qū)域生態(tài)現(xiàn)象，人類只能有限減少災(zāi)害的危害程度，而難以完全避免災(zāi)害的發(fā)生，沿淮迄今為止的努力也只是減少安全威脅，目前淮河治理工程在正在實(shí)施的190億元投資完成以后，沿淮湖洼地區(qū)發(fā)生洪澇干旱的機(jī)率仍然是3～5年一遇?；羟窨h在臨淮崗工程投入使用后，城西湖一旦蓄洪，淹沒區(qū)由738平方公里擴(kuò)大到763平方公里；如果淮河干流水位保持22米，有10200畝外灘地將退出耕種；如果水位達(dá)24米，北岸有20886畝外灘地退出耕種。臨淮崗工程北岸副壩建成后，潁上縣潤(rùn)河集7000人面臨支流內(nèi)澇的嚴(yán)重威脅。在實(shí)施南水北調(diào)東線方案后，五河縣將有12.6萬畝湖洼地常年被淹。沿淮湖洼土地仍然是500萬農(nóng)民謀生之地，所以，未來的沿淮，仍然是多災(zāi)之地。

5.治理環(huán)境與利用資源的矛盾。沿淮地區(qū)土地、生物和礦產(chǎn)資源比較齊全，各種資源組合條件比較好，適合多種產(chǎn)業(yè)、多層次生產(chǎn)力的發(fā)展。但是，多年來，沿淮地區(qū)資源利用程度和效益一直比較低，問題在于區(qū)域開發(fā)規(guī)劃與流域開發(fā)規(guī)劃不夠協(xié)調(diào)，災(zāi)害治理與資源利用相互脫節(jié)，水患治理和水資源利用相互矛盾，水多、水少和水臟的問題沒有配套解決。反復(fù)的洪澇干旱災(zāi)害，不斷進(jìn)行的抗災(zāi)救災(zāi)投入，經(jīng)常發(fā)生的嚴(yán)重污染，消耗了沿淮地區(qū)大量人力和財(cái)力，資源利用方式長(zhǎng)期處在粗放型、小規(guī)模、低層次狀態(tài)，生產(chǎn)力布局比較薄弱，沿淮13個(gè)縣區(qū)平均每平方公里國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值193.4萬元，是全省平均水平的56%；人均工業(yè)增加值1030元，是全省平均水平的38.3%。

6.投資需求與投入能力的矛盾。沿淮地區(qū)無論是災(zāi)害治理或者資源開發(fā)，投資規(guī)模都十分龐大，僅湖洼地需要移民建房的就有77萬戶，若按每戶補(bǔ)助1.7萬元移民建房款的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，就需要投資131億元。2004年，沿淮13縣區(qū)人均財(cái)政收入199.9元，只占全省平均809元的24.7%，人均固定資產(chǎn)投資776.9元，只及全省平均水平的26.2%，人均城鄉(xiāng)居民存款余額為2301.4元，是全省平均水平的50.0%。沿淮地區(qū)的農(nóng)民在周而復(fù)始的洪澇和干旱災(zāi)害侵襲下，基本生產(chǎn)生活能力還沒有來得及恢復(fù)，就要遭受又一次災(zāi)害，投資能力與信心不斷遭受挫折。

三、 促進(jìn)沿淮地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本原則

沿淮治理已經(jīng)進(jìn)入了新的歷史階段，面臨新的要求和任務(wù)，必須進(jìn)一步創(chuàng)新沿淮治理與開發(fā)的基本思路。

1.環(huán)境治理與協(xié)調(diào)發(fā)展同步推進(jìn)。21世紀(jì)的沿淮治理與開發(fā)，必須以“五個(gè)統(tǒng)籌”為指導(dǎo)，把災(zāi)害治理與全面小康建設(shè)緊密結(jié)合起來，把直接增加農(nóng)民收入與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合起來。要按照解決低水平、不全面、不平衡的思路，把沿淮治理與發(fā)展放在國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度予以重視和支持，把沿淮作為問題區(qū)域制定治理規(guī)劃，比照西部地區(qū)特殊的開發(fā)政策，增強(qiáng)沿淮綜合發(fā)展能力，把問題區(qū)域變成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

2.干流治理與支流治理同步安排。隨著治淮骨干工程建設(shè)的進(jìn)展，主要矛盾緩和以后，次要矛盾就要提升。尤其是洪河、潁河、西肥河、渦河、茨淮新河、懷洪新河等北岸支流，防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)低，洪澇災(zāi)害突出，治理任務(wù)繁重。因此，必須適時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略部署，實(shí)施干、支流兼顧的方針，把干流與支流、湖泊、水庫的治理結(jié)合起來。支流治理要堅(jiān)持蓄、泄、排、灌、引統(tǒng)籌兼顧的方針，把湖洼地除澇工程、污染治理工程、農(nóng)田排灌工程、人畜飲水工程、農(nóng)業(yè)生態(tài)工程、湖洼地退耕工程有機(jī)結(jié)合起來，兼顧各方面需要。通過支流綜合治理，全面改善沿淮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，使沿淮地區(qū)成為人與自然和諧相處的新興生態(tài)環(huán)境區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶。

3.工程建設(shè)與生態(tài)建設(shè)同步展開。

發(fā)達(dá)國(guó)家流域治理的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)防洪工程達(dá)到一定防洪標(biāo)準(zhǔn)后，非工程措施就逐步成為防洪體系建設(shè)的重點(diǎn)。在治淮骨干工程逐步完成的條件下，要進(jìn)一步確立生態(tài)防災(zāi)減災(zāi)的戰(zhàn)略思想，通過生態(tài)環(huán)境建設(shè)，鞏固和擴(kuò)大工程措施的效果。要堅(jiān)持災(zāi)害治理、資源開發(fā)、人口布局與環(huán)境建設(shè)統(tǒng)籌安排，著力提高環(huán)境保護(hù)效果，增強(qiáng)環(huán)境凈化能力。要以水土治理為中心，實(shí)行山、水、田、林、路、堤、莊，泄、蓄、排、引、提相結(jié)合的綜合治理。在湖洼地區(qū)劃定生態(tài)功能區(qū)和自然保護(hù)區(qū)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)。城市工業(yè)用地和用水，要堅(jiān)持節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境并重，提高水資源利用效率，嚴(yán)格實(shí)行達(dá)標(biāo)排放，加快實(shí)現(xiàn)無公害生產(chǎn)，努力發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)，走循環(huán)型經(jīng)濟(jì)之路。著力構(gòu)建既有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，又有利于改善環(huán)境質(zhì)量，有利于可持續(xù)發(fā)展的新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

4.經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境同步改善。沿淮地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境存在的問題主要有：一是產(chǎn)業(yè)層次低，糧食作物比重達(dá)71%，比全省高6.1個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比為0.3∶1，低于全省的0.8∶1；二是市場(chǎng)發(fā)育程度底，假冒偽劣比較突出，市場(chǎng)資信程度不高，市場(chǎng)機(jī)制的活力難以充分顯現(xiàn)；三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，有692個(gè)村不通公路，公路等級(jí)低、路況差。供水、供電和排污能力不強(qiáng)；四是貧困人口較集中，2004年，沿淮農(nóng)村貧困人口占全省的28%，低收入人口占全省的23%；五是40%左右的勞動(dòng)力是初中以下文化水平，勞動(dòng)力素質(zhì)不高；六是鄉(xiāng)村基層組織薄弱，辦事水平和效率不高，部分鄉(xiāng)村組織負(fù)債較重，運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

沿淮地區(qū)必須按照協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，把同步改善經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境放在十分重要的戰(zhàn)略地位，通過社會(huì)環(huán)境的改善，形成對(duì)外地人才、資金、技術(shù)的較強(qiáng)吸引力、對(duì)生產(chǎn)要素流的集聚效應(yīng)，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源、勞動(dòng)力資源與資金、技術(shù)的高效結(jié)合，將資源優(yōu)勢(shì)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

5.人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)同步優(yōu)化。沿淮地區(qū)人口結(jié)構(gòu)，一是家庭贍養(yǎng)系數(shù)較高，越是容易受災(zāi)的地區(qū)家庭人口負(fù)擔(dān)越重；二是人口素質(zhì)低，平均受教育程度僅5.7年，人口素質(zhì)仍然呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；三是人口分布不合理，有100萬人口居住在行蓄洪區(qū)內(nèi)，200萬人口居住在湖洼低地；四是勞動(dòng)力從業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，農(nóng)民工資性收入低，外出勞動(dòng)力回流率高；五是青壯年勞動(dòng)力大量外出，農(nóng)村家庭勞動(dòng)力空心化。

加快沿淮地區(qū)發(fā)展，必須堅(jiān)持人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)同步優(yōu)化的方針，以人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。為此，要繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村計(jì)劃生育服務(wù)工作，堅(jiān)持不懈地控制沿淮地區(qū)人口數(shù)量的增長(zhǎng)；堅(jiān)持普及農(nóng)村基礎(chǔ)教育，積極發(fā)展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，積極提高農(nóng)村人口文化技術(shù)素質(zhì)；實(shí)施農(nóng)村健康促進(jìn)行動(dòng)，完善農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系，提高農(nóng)村人口健康水平；繼續(xù)有計(jì)劃的搬遷湖洼低地人口，促進(jìn)湖洼地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

6.政府幫助與自力更生同時(shí)并舉。沿淮地區(qū)是自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，是多年來為全局利益作出重大犧牲的特殊地區(qū)，各級(jí)政府應(yīng)該從執(zhí)政為民的高度，積極提供各個(gè)方面的幫助。關(guān)鍵是要幫助他們轉(zhuǎn)變觀念，拓展視野，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和發(fā)展意識(shí)；要增強(qiáng)他們克服困難、擺脫貧困的信心，敢闖敢試，走上市場(chǎng)化的發(fā)展道路；要積極動(dòng)員全民創(chuàng)業(yè)，依托民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。

四、 對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)扶貧工作的思考

安徽沿淮地區(qū)300萬人的生存困難、500萬人的生活困難、1400萬人的生產(chǎn)困難，是國(guó)家不可以忽略的重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，制定和實(shí)施沿淮地區(qū)反貧減貧戰(zhàn)略，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

1.以反貧困為生態(tài)脆弱地區(qū)主戰(zhàn)略。新階段以來，沿淮地區(qū)仍然呈現(xiàn)脫貧與返貧反復(fù)交織的態(tài)勢(shì)，從2001年至2004年，貧困人口數(shù)量有2年增加、1年減少；低收入人口有2年減少、1年增加。貧困人口與低收入人口合計(jì)，由2001年的170.52萬人減少到99.81萬人，減少70.71萬人，減少了41.46%。

實(shí)踐表明，就環(huán)境治理而進(jìn)行環(huán)境治理，不僅不能自然而然和徹底地解決貧困問題，而且有可能產(chǎn)生新的致貧因素。因此，必須將兩個(gè)方面有機(jī)結(jié)合起來，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來。在沿淮防洪保安能力明顯增強(qiáng)的情況下，生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)從防洪保安為主向反貧困邁進(jìn)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，也是沿淮治理目標(biāo)的戰(zhàn)略性跨越。

實(shí)施沿淮反貧困戰(zhàn)略，就是要以反貧減貧為主戰(zhàn)略，統(tǒng)攬沿淮生態(tài)環(huán)境建設(shè)的各項(xiàng)工作，把反貧減貧作為各個(gè)方面的共同任務(wù)，作為衡量各類項(xiàng)目成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。為此，建議國(guó)務(wù)院以反貧困為主戰(zhàn)略，把沿淮納入中國(guó)反貧減貧重要的戰(zhàn)略目標(biāo)地區(qū)，以反貧減貧整合各個(gè)方面的資源，協(xié)調(diào)各個(gè)方面的涉淮行為，揭開沿淮地區(qū)反貧困的新篇章。

2.積極創(chuàng)新生態(tài)脆弱地區(qū)扶貧開發(fā)的目標(biāo)定位。中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標(biāo)是“用10年時(shí)間盡快解決少數(shù)貧困人口的溫飽問題\"。但是從安徽沿淮生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)際來看，因?yàn)?zāi)致貧仍然會(huì)不斷發(fā)生，大規(guī)模返貧的機(jī)率仍然很高。為此，建議在生態(tài)脆弱地區(qū)把扶貧開發(fā)的目標(biāo)鎖定為以提高10%的相對(duì)貧困人口的收入水平和縮小貧困農(nóng)民與高收入群體的收入差距為目標(biāo)，從而更加符合生態(tài)脆弱地區(qū)扶貧難度較大、脫貧水平不高的現(xiàn)實(shí)，符合農(nóng)村貧富繼續(xù)分化的客觀趨勢(shì)，符合構(gòu)建和諧社會(huì)的長(zhǎng)期要求。

3.創(chuàng)新確定貧困人口的指標(biāo)體系?，F(xiàn)行貧困線確定辦法，是把食物貧困線和非食物貧困線相加作為絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。這種方法在國(guó)際上被稱為低貧困線，僅僅是指能提供生存必須的衣食等最基本支出，收入水平在這一周圍的農(nóng)戶仍然缺乏自我發(fā)展和穩(wěn)定脫貧的能力。這一標(biāo)準(zhǔn)顯然不符合開發(fā)式扶貧的要求。

由于確定貧困線的依據(jù)不包括貧困農(nóng)民教育子女的支出，所以，因?qū)W、因病致貧的農(nóng)民，不是貧困人口，不是開發(fā)式扶貧的對(duì)象。實(shí)際上，越是生態(tài)脆弱的地區(qū)，因?qū)W致貧、因病致貧的越是突出，不解決這部分貧困農(nóng)民的問題，顯然不符合扶貧開發(fā)的宗旨。貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該能夠滿足勞動(dòng)力擴(kuò)大再生產(chǎn)的需要，即包括勞動(dòng)者的教育支出，勞動(dòng)者繁衍和教育后代的支出和基本衛(wèi)生醫(yī)療支出。具體標(biāo)準(zhǔn)可以按照農(nóng)村平均每戶支出水平進(jìn)行測(cè)算和確定。

4.積極創(chuàng)新生態(tài)脆弱地區(qū)扶貧開發(fā)政策。建議國(guó)家把沿淮地區(qū)單獨(dú)列為國(guó)家區(qū)域性扶貧開發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)地區(qū)，享受特別優(yōu)惠的政策，凡是該區(qū)范圍內(nèi)的縣，均在各個(gè)方面享受國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和西部地區(qū)開發(fā)的政策待遇。建議每年由中央安排2億元專項(xiàng)扶貧資金，地方財(cái)政配套5000萬元，重點(diǎn)支持沿淮（下轉(zhuǎn)第74頁）（上接第67頁）地區(qū)湖洼地移民搬遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)力職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、小額信貸貼息。

對(duì)沿淮地區(qū)已經(jīng)和正在實(shí)施的各類工程項(xiàng)目進(jìn)行一次清理，按照減少貧困的要求進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，制定或修訂投資和項(xiàng)目計(jì)劃。以后安排骨干工程項(xiàng)目，必須進(jìn)行扶貧效果評(píng)價(jià)，一定要直接有利于貧困農(nóng)民增加收入，一定要有利于改善農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活條件，不能片面地要求農(nóng)民顧大局，舍小家，不能因?yàn)榻艘粋€(gè)水利工程，苦了一方貧困群眾。

在沿淮地區(qū)實(shí)施因地制宜的等高扶貧政策，對(duì)規(guī)劃內(nèi)的行蓄洪區(qū)，實(shí)施移民搬遷政策，不再安排生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的項(xiàng)目；對(duì)住居高程屬于易澇區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)村和貧困戶，對(duì)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)給予適當(dāng)扶持，不再安排永久性建設(shè)項(xiàng)目；對(duì)已經(jīng)進(jìn)行移民搬遷，但土地仍然在湖洼區(qū)的農(nóng)民，積極組織他們?cè)诎徇w村鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)定居。積極扶持產(chǎn)業(yè)化扶貧企業(yè)，鼓勵(lì)土地向能人大戶集中，向規(guī)?；⒓s化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)邁進(jìn)。

積極創(chuàng)新生態(tài)脆弱地區(qū)扶貧開發(fā)途徑。堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針，努力增強(qiáng)貧困地區(qū)內(nèi)在脫貧能力建設(shè)，幫助貧困農(nóng)民增強(qiáng)融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力。扶貧開發(fā)的重點(diǎn)要從自然資源的開發(fā)轉(zhuǎn)向勞動(dòng)力資源的開發(fā)，從農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)轉(zhuǎn)向加工業(yè)和服務(wù)業(yè)資源的開發(fā)，為沿淮結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境建設(shè)拓展空間。要把莊臺(tái)、保莊圩、移民村建設(shè)與扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來，把移民村建設(shè)成社會(huì)主義新農(nóng)村。積極推進(jìn)教育、衛(wèi)生和文化扶貧，把解決物質(zhì)貧困、機(jī)會(huì)貧困、精神貧困有機(jī)結(jié)合起來。

（收稿日期: 2007-01-07責(zé)任編輯: 張書啟）