[摘要]城市化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，是人類社會文明進步的基本標志。世界各國實現(xiàn)城市化的歷史與現(xiàn)實表明：工業(yè)化是城市化的直接原因和物質(zhì)載體，而城市化又是工業(yè)化的必然結果，兩者相互聯(lián)系，相互促進。二者的協(xié)調(diào)發(fā)展有助于促進社會經(jīng)濟的整體可持續(xù)發(fā)展。本文試圖對我國工業(yè)化和城市化協(xié)調(diào)發(fā)展中的問題進行全面深入的研究，并在此基礎上從認識與實踐、經(jīng)濟與社會發(fā)展、政策支持諸方面提出了我國工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑選擇。

[關鍵詞]工業(yè)化城市化協(xié)調(diào)發(fā)展路徑選擇

[中圖分類號]F291；F424 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）01-0036-06

[作者簡介]李容根(1950—)，廣東深圳人，現(xiàn)任廣東省人民政府副省長。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟學。

一、中國工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展中的問題

工業(yè)化與城市化必須保持協(xié)調(diào)發(fā)展，才能既加快工業(yè)化進程又加速城市化進程，使國民經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的增長。這是發(fā)達國家實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要經(jīng)驗之一。進入21世紀以來，經(jīng)濟全球化浪潮日益高漲，科技革命與信息化迅速發(fā)展，我國的工業(yè)化面臨著一個嶄新的國際國內(nèi)環(huán)境。2005年，我國的城市化率已經(jīng)超過40%，進入到加速發(fā)展的新階段①。這對工業(yè)化與城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展將產(chǎn)生日益深刻的影響。

從工業(yè)化與城市化發(fā)展的一般規(guī)律看，我國已經(jīng)進入工業(yè)化擴張期與城市化快速發(fā)展的階段，在這個時期工業(yè)化與城市化的互動特征最為明顯。如果說20世紀80年代是以輕工業(yè)發(fā)展為主推動了城市化進程，建立了工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展機制的雛形，那么從90年代中期開始，隨著工業(yè)化進程由輕紡工業(yè)推動向重化工業(yè)推動的歷史轉(zhuǎn)變，以及消費結構的升級，我國經(jīng)濟逐漸進入了能源、交通、通訊、住房等基礎產(chǎn)業(yè)、基礎設施大發(fā)展階段，開始了以城市化推動工業(yè)化和經(jīng)濟增長、工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的高級階段。在這一時期人口城市化率將以較快的速度向70%攀升，工業(yè)結構由以消費品工業(yè)和原材料工業(yè)為重心向重加工業(yè)尤其是裝備工業(yè)為重心轉(zhuǎn)變，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。但是我國目前在工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展中還存在以下問題。

（一）城鄉(xiāng)隔離產(chǎn)生工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的非持續(xù)性。雖然改革開放后城鄉(xiāng)隔離政策已經(jīng)有很大變動②，但是受原有體制的影響，生產(chǎn)要素以及產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間的流動，仍然阻力重重；城市工業(yè)化與鄉(xiāng)村工業(yè)化兩個陣地的差異，制約了聚集經(jīng)濟效益的提高，降低了能量聚合體的成長質(zhì)量，弱化了工業(yè)化與城市化之間持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，引起非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與城市對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力不足，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營受阻，農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率下降，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低下等一系列問題。其中三農(nóng)問題，既是一個社會問題，更是一個經(jīng)濟問題。解決三農(nóng)問題，就必須增強工業(yè)化與城市化持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。

（二）第三產(chǎn)業(yè)制約著工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的水平提升。只有人口集中到一定規(guī)模，第三產(chǎn)業(yè)才能盈利，才能作為產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。從統(tǒng)計分析來看，城市化進展同第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關性要高于同第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關性①。服務業(yè)本身對區(qū)位聚集的依賴高于工業(yè)，服務業(yè)也只有依托于城市發(fā)展才能生存和發(fā)展。同時，服務業(yè)的集聚與發(fā)展對城市化的發(fā)展具有更大的價值和意義。目前，我國城鄉(xiāng)隔離政策和農(nóng)業(yè)剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移模式使人口集中度降低，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩。20世紀90年代以來我國交通運輸、倉儲和金融保險業(yè)在GDP中的比重是下降的，教育、科研和技術服務業(yè)的比重也一直很低。我國第一、二產(chǎn)業(yè)的增長方式轉(zhuǎn)變和增長效率改進未能取得大的進展，整個經(jīng)濟不能轉(zhuǎn)入效率提高型的持續(xù)增長軌道，這與第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，特別是郵電通訊、金融保險、教育、科研和技術服務業(yè)的滯后有關。另外，我國民間企業(yè)和民間資本難以進入許多重要的第三產(chǎn)業(yè)部門，這也影響了工業(yè)化演進的市場條件。

（三）資源對工業(yè)化和城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的約束增強。從土地資源看，我國人均耕地面積擁有量只相當于世界平均水平的71%。而且，土地資源特別是耕地資源還在逐步減少，目前人均耕地面積已經(jīng)降到0.103公頃。此外，水土流失、土地沙漠化也十分嚴重。隨著工業(yè)化和城市化的推進，有限的耕地還有進一步減少的趨勢。從水資源看，我國人均擁有量只相當于世界平均水平的7%。目前，在全國660多個城市中，已有400多個城市供水不足，其中嚴重缺水的城市有108座。隨著工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居民生活用水將有增無減。淡水資源對工業(yè)化和城市化的支撐能力將顯得更加脆弱。從能源看，我國的人均資源僅及世界平均水平的1/2，美國的1/70，而且能源儲備以煤炭為主，優(yōu)質(zhì)能源——石油、天然氣的儲藏量不足。在能源利用上，與發(fā)達國家相比，我國能源利用的高投入、高消耗、低產(chǎn)出、低效益的狀況還沒有完全改觀，能源利用效率分別只有世界平均水平的22%和發(fā)達國家的14%。能源不足對工業(yè)化和城市化所產(chǎn)生的制約在逐步顯露出來。

（四）工業(yè)化和城市化的微觀主體活力不足。企業(yè)是推動工業(yè)化和城市化發(fā)展的微觀經(jīng)濟主體。企業(yè)是否有活力及其活力的大小，直接關系到工業(yè)化和城市化進程能否順利推進。從我國目前情況看，這些微觀主體特別是許多國有企業(yè)還沒有完全成為產(chǎn)權明晰、政企分開、權責明確、管理科學的獨立法人實體，企業(yè)內(nèi)部還沒有建立起有效的治理結構和激勵約束機制，企業(yè)活力仍然不足，競爭力亟待提高。

（五）買方市場條件下市場需求對工業(yè)化的制約作用日趨明顯。需求增長和需求結構的變動是促進工業(yè)化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構升級的基本動因。從國內(nèi)市場看，短缺經(jīng)濟成為歷史，賣方市場已經(jīng)被買方市場所取代。而且，市場擴容速度不容樂觀，在居民收入增幅下降和謹慎預期的共同作用下，我國居民的邊際消費傾向還可能進一步走低，全社會平均消費傾向?qū)⑦M一步減弱。在國際市場上，20世紀90年代以來，中國出口產(chǎn)品在世界市場上占有越來越大的份額。中國已經(jīng)成為出口依存度最高的國家之一。但從發(fā)展趨勢看，中國進一步擴大出口的潛力不甚樂觀。一方面，從產(chǎn)品結構看，中國的出口產(chǎn)品大多數(shù)為勞動密集型的低檔產(chǎn)品。在產(chǎn)品結構沒有升級的情況下，出口量的擴張很可能把目前國內(nèi)市場的過度競爭轉(zhuǎn)移到國際市場，導致國內(nèi)企業(yè)在國際市場上自相殘殺和出口價格一降再降，結果得益的不是中國企業(yè)。在出口商品市場容量有限的情況下，多出口反而可能少獲益甚至不獲益；另一方面，中國進一步擴大出口必將受到出口對象國和競爭對手的貿(mào)易報復和抵制。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計，目前中國已經(jīng)成為遭受反傾銷調(diào)查最多的國家。因此，無論從國內(nèi)市場需求還是國際市場需求看，我國工業(yè)化和城市化將長期面臨市場實現(xiàn)問題。

（六）剩余勞動力轉(zhuǎn)移的壓力日益增大，勞動就業(yè)形勢十分嚴峻。在未來的工業(yè)化和城市化過程中，需要解決日益龐大的勞動就業(yè)。目前，我國勞動力供給仍以每年1.1%～3%的速度增加，每年新增勞動力數(shù)量在 800萬至1000萬之間。同時，我國現(xiàn)有的顯性和隱性剩余勞動力十分龐大。如果加上國有企業(yè)的下崗職工，失業(yè)率很可能超過了7%。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，城鎮(zhèn)隱性失業(yè)必然會逐步顯性化，這將導致城鎮(zhèn)就業(yè)壓力加重。在農(nóng)村，現(xiàn)有的勞動力總量大約有5億人，其中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力為3.28億人，而根據(jù)現(xiàn)有的資源狀況，農(nóng)業(yè)部門僅能容納1.4億左右勞動力，農(nóng)村潛在剩余勞動力總量在1.8億以上。這些剩余勞動力所匯聚的能量，既是工業(yè)化和城市化的動力，也是我國工業(yè)化和城市化任務十分繁重的一個重要原因。只有把農(nóng)村的剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，才有可能提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，才能扭轉(zhuǎn)目前農(nóng)業(yè)比較效益低的不利局面。

（七）尚未建立完善的技術創(chuàng)新機制。在體制轉(zhuǎn)軌的很長一個時期內(nèi)，我國工業(yè)化技術供給主要來源于簡單模仿和技術引進。國內(nèi)企業(yè)在研究和開發(fā)方面，理念落后，投入力度小，開發(fā)能力嚴重不足，技術水平低。從開發(fā)能力看，我國企業(yè)無論是在新產(chǎn)品開發(fā)能力、技術改造能力上還是在總體創(chuàng)新能力上，都與發(fā)達國家之間存在很大的差距。在高技術產(chǎn)品出口額方面，我國只相當于美國的13.6%，日本的24.6%，韓國的76.2%，歐盟的10.3%。高技術產(chǎn)品占制成品出口的比重，我國也低于美國、日本、韓國和中等收入國家的平均水平。我國科技成果的轉(zhuǎn)化率也很低，目前高技術成果的商品化率只有25%～30%，產(chǎn)業(yè)化率只有10%左右，而發(fā)達國家的科技成果轉(zhuǎn)化率通常為60%～80%。同時，隨著工業(yè)化的推進，不僅獲得國外技術日益困難，成本日益提高，我國現(xiàn)有的以簡單模仿和技術引進為主的技術創(chuàng)新模式的發(fā)展空間日趨狹小，急需向自主創(chuàng)新為主的技術創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)換；另一方面，從我國企業(yè)目前技術儲備、技術開發(fā)與創(chuàng)新能力來看，還不足以順利實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)換，工業(yè)化必將受到技術供給的嚴重約束，這無疑會影響到工業(yè)化進程的發(fā)展。

二、工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑依賴

（一）正確認識城市化與工業(yè)化二者的關系。工業(yè)化超前與城市化滯后都會阻礙經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。目前我國城鄉(xiāng)關系不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)為“工業(yè)化超前，城市化滯后”導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距日益擴大和社會不平等，其根源在于城鄉(xiāng)隔離體制和過度扭曲的資源配置機制。同發(fā)達國家相比，中國的工業(yè)化與城市化水平還十分落后。因此，需要對這個問題的現(xiàn)狀和重要性有非常清醒的認識。

目前，我國正處于工業(yè)化中期階段，還有63.94%的人口在農(nóng)村，50%的勞動力以農(nóng)為主，農(nóng)業(yè)剩余勞動力的有序轉(zhuǎn)移關系到農(nóng)民收入水平的提高和消費需求的擴大，是工業(yè)以至整個經(jīng)濟穩(wěn)定增長的基本條件。從長遠發(fā)展來看，我國的農(nóng)業(yè)剩余勞動力必須走異地轉(zhuǎn)移的路子，必須將工業(yè)化與城市化有機地結合起來。主要路徑是促進鄉(xiāng)村工業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，以及大中城市中以農(nóng)副產(chǎn)品、礦產(chǎn)品為原材料的加工工業(yè)向靠近原料產(chǎn)地的小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，提高城市化水平和質(zhì)量。

（二）提高工業(yè)化質(zhì)量，為城市發(fā)展和城市現(xiàn)代化奠定基礎。工業(yè)化是城市化的發(fā)動機。只有提高工業(yè)化的質(zhì)量，才有可能在經(jīng)濟發(fā)展過程中保持工業(yè)化與城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升其對工業(yè)化、城市化的基礎作用。要加快科技興農(nóng)的步伐，把農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)移到依靠科技進步和提高農(nóng)民素質(zhì)的軌道上來，依靠科技來加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、商品化、社會化。同時要加大對農(nóng)業(yè)的投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，要發(fā)揮政府和農(nóng)民兩方面的積極性，既加強中央和地方政府對農(nóng)業(yè)的投入，又發(fā)揮農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)投入主體的積極性，逐步形成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相結合的投資體系。

2.優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)結構。首先，要積極采用高新技術，加快對冶金、石化、輕紡、機械制造、建筑材料等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術改造與升級。逐步實現(xiàn)主要行業(yè)關鍵技術從以消化和引進國外技術為主轉(zhuǎn)向以自主開發(fā)為主，圍繞著增加品種、改善質(zhì)量、節(jié)能降耗和提高勞動生產(chǎn)率，積極采用高新技術和先進適用技術，重點改造一批傳統(tǒng)骨干工業(yè)企業(yè)，使其裝備水平、工藝水平和技術水平邁上一個新臺階。其次，要大力振興裝備制造業(yè)。裝備制造工業(yè)既是工業(yè)化不斷發(fā)展的重要內(nèi)容，也是工業(yè)化賴以前進的重要基礎。振興我國裝備工業(yè)，要以數(shù)控機床、重要基礎件為重點，通過重點引進關鍵技術和自主創(chuàng)新，增強重大裝備的開發(fā)能力，推進機電儀一體化，提高裝備工業(yè)的智能化水平。第三，要有重點有選擇地發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)。

3.加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。要充分發(fā)揮國家、集體和個人的積極性，鼓勵多種所有制形式、多種經(jīng)營方式的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過深化改革，推動第三產(chǎn)業(yè)逐步從事業(yè)型、福利型企業(yè)向經(jīng)營型企業(yè)轉(zhuǎn)變，既要重視第三產(chǎn)業(yè)中一些傳統(tǒng)部門如零售業(yè)、餐飲業(yè)、交通運輸業(yè)和服務業(yè)等發(fā)展，更要加快信息、金融、會計、管理咨詢、工程咨詢、法律、物流配送等新興服務業(yè)的發(fā)展；廣開發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的資金渠道，逐步放松對第三產(chǎn)業(yè)的進入管制，允許民營資本有序進入，并通過競爭機制的引入來促進第三產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、水平和效益的提高。

4.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結構，提高企業(yè)競爭力。產(chǎn)業(yè)組織結構是結構調(diào)整的切入點，也是獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，形成專業(yè)化分工與協(xié)作進而推動工業(yè)化發(fā)展的重要動力。調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織結構要根據(jù)不同的特點，分門別類地進行。對于資本密集、技術密集、規(guī)模經(jīng)濟效應顯著的行業(yè)，當務之急是提高產(chǎn)業(yè)集中度，培育一批大企業(yè)、大集團。對于其它行業(yè)，要提高其專業(yè)化分工與協(xié)作水平，并在地域上適度集聚，形成產(chǎn)業(yè)地域集群。經(jīng)過產(chǎn)業(yè)組織結構調(diào)整，最終要形成以大型企業(yè)集團為中心、大中小相結合、集中與分散相結合、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部適度集中、企業(yè)之間充分競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展、高效有序的企業(yè)組織結構。

5.鼓勵和引導民間投資，積極培育工業(yè)化和城市化的微觀經(jīng)濟主體。一是要轉(zhuǎn)變觀念，對民營經(jīng)濟實行與國有經(jīng)濟同等待遇；二是重新修訂各產(chǎn)業(yè)的準入規(guī)則，進一步放寬對民營經(jīng)濟準入限制；三是要擴大中小企業(yè)的融資渠道，鼓勵具有一定實力的民營企業(yè)在國內(nèi)和海外上市；四是要加快投資審批制度改革，改行政審批制為登記備案制，對于確有必要審批的項目也要簡化手續(xù)。

6.依靠科技進步，增強自主技術開發(fā)能力。首先要研究制定鼓勵企業(yè)建立和完善技術創(chuàng)新機制的產(chǎn)業(yè)政策，增強企業(yè)技術創(chuàng)新能力，鼓勵大企業(yè)和大集團建立研發(fā)中心，促使企業(yè)逐步成為技術開發(fā)、科技投入和高新技術產(chǎn)業(yè)化的主體。其次，要積極開展產(chǎn)學研聯(lián)合，引導高等院校、研究院所與企業(yè)建立長期合作關系，促進有條件的研究院所進入大型企業(yè)集團或成為企業(yè)化經(jīng)營的經(jīng)濟實體；鼓勵科研院所走向社會，為中小企業(yè)提供技術指導和技術咨詢服務；努力改善科技人員的待遇，采取股份或期權等方式使其所得與技術創(chuàng)新成果直接掛鉤。再次，要盡快建立和完善風險投資機制，使民間風險投資成為推動技術創(chuàng)新特別是高新產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的主要資金來源。

（三）進一步完善市場體系，促進城鄉(xiāng)間要素的合理流動。以發(fā)揮市場機制對資源配置的基礎性作用為宗旨，繼續(xù)培育和完善各類市場特別是生產(chǎn)要素市場，盡快形成有序競爭的市場體系。繼續(xù)深化價格改革，重點是完善生產(chǎn)要素的價格形成機制；繼續(xù)培育和發(fā)展各類市場，重點是發(fā)展資本、勞動力、土地等生產(chǎn)要素市場，進一步完善和發(fā)展技術市場、信息市場和房地產(chǎn)市場，克服要素流動的城鄉(xiāng)和地區(qū)障礙，健全和完善有關市場進入、市場競爭、市場交易以及維護市場秩序的法律法規(guī)；消除城鄉(xiāng)分割障礙，打破地區(qū)封鎖、部門壟斷，盡快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，發(fā)揮市場機制對工業(yè)化和城市化發(fā)展的促進作用。

（四）加快現(xiàn)行戶籍制度改革的步伐。改革開放以來，我國戶籍制度已經(jīng)進行了一系列改革，對工業(yè)化特別是城市化的發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。但是，這些改革仍帶有很大的局限性，僵化的戶籍制度仍然阻礙著城市化進程。我國移動人口中很大一部分人既完成了職業(yè)上的轉(zhuǎn)變（由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口），也完成了居住地類型的轉(zhuǎn)變（由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口），然而他們卻依然很難成為真正的城里人，很難與城里人平等享受城市所提供的諸如醫(yī)療、教育等服務，消費行為難以“城市化”。戶籍不應當成為人為區(qū)分居民社會身份的標志和能否獲取社會經(jīng)濟利益的憑證，更不能成為限制人口城鄉(xiāng)流動的制度壁壘，應當從有利于人口的有序流動和對人口實施科學管理的角度進行制度創(chuàng)新。要從適應我國經(jīng)濟市場化、工業(yè)化與城市化的需要出發(fā)，逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理結構，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。逐步放開城市戶籍管制，將使那些已經(jīng)在城市有固定工作的或有能力在城市找到工作的農(nóng)民順利成為城市人，增強他們對所在城市的認同感和歸屬感。隨著農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動力的減少，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率也會提高，人口的流動最終將達到一個均衡狀態(tài)。

（五）實行積極的就業(yè)政策，多途徑安置和轉(zhuǎn)移剩余勞動力。首先，要處理好城市正規(guī)部門、城市非正規(guī)部門和農(nóng)村部門的關系，在重視城市正規(guī)部門就業(yè)作用的同時，也要重視城市非正規(guī)部門和農(nóng)村就業(yè)機會的創(chuàng)造。非正規(guī)部門如小買賣、廢品回收、小修理、社區(qū)服務、家政服務等在安排勞動力就業(yè)方面有著積極的作用，應該把積極鼓勵和加強引導結合起來，既為城市非正規(guī)部門的就業(yè)增長提供必要的政策支持，又加強對城市非正規(guī)部門勞動力的管理。其次，要兼顧資本、技術密集型產(chǎn)業(yè)與勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關系，兼顧先進技術、中間技術和適用技術的關系，在技術選擇中把就業(yè)創(chuàng)造放在十分重要位置。再次，要實行靈活多樣的用工形式和就業(yè)形式，把全日制就業(yè)、非全日制就業(yè)、季節(jié)性就業(yè)和臨時性就業(yè)結合起來。最后，要加強就業(yè)前培訓、在職職工培訓和再就業(yè)培訓，提高勞動者的素質(zhì)和適應能力。職業(yè)培訓要按照社會化和市場化的方向進行改革，形成“市場引導培訓、培訓促進就業(yè)”的新機制，增強培訓的針對性、實用性和有效性。

（六）建立統(tǒng)一、規(guī)范、完善的社會保障體系。改革開放以來，盡管我國社會保障制度改革取得了很大進展，但現(xiàn)行的社會保障制度仍然是屬于城城分離和城鄉(xiāng)分離型。按照目前的社會保障制度，在一個城市內(nèi)部，城市居民基本上享受到一般意義上的社會保障，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障。但是，在城市與城市之間，目前的社會保障仍然是分割的，勞動者遷移到另一個城市時，便要遇到社會保障制度的障礙。在農(nóng)村，農(nóng)民仍然只能依靠家庭保障。這種城城分割和城鄉(xiāng)分離的社會保障制度，不僅對勞動力的自由流動造成了障礙，阻礙了全國統(tǒng)一勞動力市場的發(fā)展，而且對加快城市化進程產(chǎn)生了實質(zhì)性的損害。因此，改革現(xiàn)行的社會保障制度勢在必行，刻不容緩。改革的近期目標是按照“廣覆蓋、低水平、低保障”的原則，在全國所有城市建立統(tǒng)一的社會保障制度，并逐步把進城農(nóng)民工和因城市規(guī)模擴張而征用土地的農(nóng)民納入社會保障體系，遠期目標是把社會保障體系由城市擴大到農(nóng)村，建立籌資機制穩(wěn)定可靠、資金運營平衡高效、管理信息化、服務社會化的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、規(guī)范、完善的社會保障體系，為城市化的順利推進提供有力保障。

（七）加大現(xiàn)行土地制度改革和創(chuàng)新力度。首先，要加快農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新，建立市場化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，培育農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)市場。從目前情況看，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和市場，可以一石三鳥。一是可以為那些實際上已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)，成為準城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地提供方便，并使其可以通過出讓土地經(jīng)營權獲得一定的收益，為其離土離鄉(xiāng)和進入城鎮(zhèn)積累一筆資金，推動農(nóng)業(yè)剩余勞動力的徹底轉(zhuǎn)移；二是可以推動土地適度規(guī)模經(jīng)營；三是有利于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)低成本甚至無成本使用土地的狀況，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)合理集聚。

其次，要加大城市土地使用權制度改革力度，建立和健全城市土地使用權流轉(zhuǎn)市場。（l）加快現(xiàn)有城市存量土地的流轉(zhuǎn)。充分運用土地級差效應和市場機制，鼓勵占據(jù)城區(qū)黃金地段的工業(yè)企業(yè)、機關事業(yè)單位實行“退二進三”，土地出讓金及有關稅、費可作為異地建設資金。（2）加大通過市場機制來配置城市土地使用權的范圍和比重，提高土地出讓中招標和拍賣的比例，完善城鎮(zhèn)基準地價評估和定期發(fā)布制度。（3）健全土地稅制，提高城鎮(zhèn)土地使用稅征收標準，開征城鎮(zhèn)土地閑置稅。城鎮(zhèn)土地閑置稅應根據(jù)土地級別和閑置時間征收，對土地級別高、閑置時間長的土地課以重稅。

（八）采取多樣化的城市發(fā)展方針。改革開放以來，我國城市發(fā)展的基本方針是“嚴格控制大城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”，出發(fā)點是要防止大城市過分膨脹和出現(xiàn)“大城市病”。但是實踐證明這種一刀切式的城市發(fā)展方針不利于各類城市因地制宜地發(fā)展，也與我國城市的人口規(guī)模與經(jīng)濟效益之間的關系狀況不相符合。因此，還應該對我國的城市發(fā)展政策進行完善與調(diào)整，在國家宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌規(guī)劃下，發(fā)揮市場機制在決定城市規(guī)模和城市體系中的基礎性作用，徹底摒棄按城市規(guī)模來制定城市發(fā)展方針的思路，宜大則大，宜小則小，大小結合，因地而異。首先，要盡快調(diào)整現(xiàn)有的城市劃分標準，把人口100萬作為大城市與中等城市之間的分界線，把人口 50萬作為中等城市與小城市之間的分界線；其次，要適應經(jīng)濟全球化和新科技革命的要求，正確地認識經(jīng)濟和人口的集聚和輻射優(yōu)勢，根據(jù)中國作為一個正在崛起的發(fā)展中大國的實際需要，選擇2～3個具有國際影響的城市，盡快發(fā)展其成為世界級的國際性大都市；再次，把現(xiàn)有的限制大城市發(fā)展的方針轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度鼓勵發(fā)展的政策。事實證明，大城市是一個地區(qū)經(jīng)濟增長、高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展的核心，是帶動地區(qū)經(jīng)濟的增長極，也是中國參與國際競爭、參與全球產(chǎn)業(yè)分工的重要載體。因此，未來的城市化方針，不僅要適度發(fā)展和發(fā)揮現(xiàn)有大城市的帶動和輻射功能，而且還需要選擇若干個區(qū)域性、有潛力的中等城市，把其培育成為大城市甚至特大城市，成為地區(qū)經(jīng)濟新的增長極。第四，要重視城市連綿區(qū)的建設。改革開放以來，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的推動下，我國已經(jīng)出現(xiàn)了滬寧杭長江三角洲城市連綿區(qū)、港深穗珠江三角洲城市連綿區(qū)、京津唐城市連綿區(qū)等。對于這些城市連綿區(qū)，應該適當打破現(xiàn)有各自為政的城市規(guī)劃體制，加強各城市連綿區(qū)的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃和區(qū)內(nèi)交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)。第五，有序發(fā)展小城鎮(zhèn)，突出特色，提高質(zhì)量。發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中布局，吸納農(nóng)村剩余勞動力，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略舉措之一。我國小城鎮(zhèn)的基本特點是數(shù)量多、規(guī)模小、功能弱，集聚效應和輻射能力差，并不完全具備城市功能。因此，應該調(diào)整小城鎮(zhèn)發(fā)展思路，引導其擴大規(guī)模、突出特色、提高質(zhì)量，特別是要加強小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，引導“村村點火，戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向城鎮(zhèn)集中，同時也需引導大城市中一些比較成熟的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使小城鎮(zhèn)加入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)循環(huán)，成為大城市發(fā)展的一個有機組成部分。

（九）轉(zhuǎn)換城市發(fā)展機制，加快城市基礎設施建設。要逐步從主要依靠行政辦法與政府財政向主要依靠市場機制與民間主體轉(zhuǎn)變來籌措城市發(fā)展資金。實踐證明，過去城市基礎設施建設完全依靠政府大包大攬的辦法既不能長久，也沒有必要，更沒有效率。從國外經(jīng)驗看，城市基礎設施可以按其可經(jīng)營性程度分成三種情況：一種是可以通過有償使用收回建設資金的，如城市對外公路、自來水廠；第二種是通過有償使用只能收回部分資金的，如污水處理廠、環(huán)境衛(wèi)生設施、公共交通、軌道交通等；第三種是基本無法通過有償使用收回建設資金的，如城市道路、橋梁、公共綠地等。對于第一種情形的基礎設施建設，可以而且應該通過把其推向市場，由民間投資主體在政府的監(jiān)管下按照市場運作方式來解決。對于第三種設施建設資金以及第二種無法收回的建設資金的籌措，可以通過發(fā)行市政建設債券和城市土地使用權有償轉(zhuǎn)讓等多種途徑來加以解決。

（十）盡快建立城市化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策支持系統(tǒng)。工業(yè)化與城市化既是經(jīng)濟問題，又是社會問題甚至政治問題。要促進工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展，應當把經(jīng)濟政策與社會政策有效組合起來，促使各類城市從實際情況出發(fā)，選擇最符合自身發(fā)展的道路。當前重要舉措之一就是借助于系統(tǒng)科學，并結合實際國情，從對城市化具有直接影響的中觀因素出發(fā)，構造中國城市化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策支持系統(tǒng)。一般來講，這個政策大系統(tǒng)，應該包括經(jīng)濟政策支持系統(tǒng)、制度性政策支持系統(tǒng)、農(nóng)村與農(nóng)業(yè)政策支持系統(tǒng)、科技與人才政策支持系統(tǒng)、資源與環(huán)境政策支持系統(tǒng)、城鎮(zhèn)發(fā)展政策支持系統(tǒng)等子系統(tǒng)。在這些政策支持系統(tǒng)中，最重要的是經(jīng)濟和制度性政策支持系統(tǒng)，它們共同構成中國城市化、工業(yè)化最直接、最關鍵的發(fā)展要素。

總之， 工業(yè)化是城市化的基本動力，城市化是工業(yè)化的直接后果和進一步發(fā)展的保障。工業(yè)化與城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。中國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地工業(yè)化與城市化水平存在較大差距。因此，研究中國的工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展問題，必須結合各地區(qū)的實際情況，選擇合理的發(fā)展路徑，采取行之有效的對策，逐步形成工業(yè)化與城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展機制，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（收稿日期: 2007-01-05責任編輯: 垠 喜）