[摘要]城市是人類制度文明的搖籃，流行于當(dāng)今世界各大城市的許多公共治理理念及方式和人類的歷史一樣久遠(yuǎn)，在人們探索城市治理模式創(chuàng)新的時候，越來越多的跡象表明，這些發(fā)自遠(yuǎn)古而又經(jīng)久不衰的城市理念、制度和治理方式已經(jīng)全面滲透到我國一些發(fā)達(dá)的城市地區(qū)，它的存續(xù)和發(fā)展決定著這些城市甚至整個人類發(fā)展的未來。本文通過分析我國發(fā)達(dá)城市社會的特征，提出了“三元社會”結(jié)構(gòu)及“三元治理”模式，并在此基礎(chǔ)上提出了我國社會轉(zhuǎn)型時期大城市政府管理創(chuàng)新的價值定位和目標(biāo)模式。

[關(guān)鍵詞]城市政府管理創(chuàng)新價值定位路徑選擇

[中圖分類號]F29 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）02-0025-06

[作者簡介]馬敬仁(1955-)，山東陽谷人，深圳大學(xué)管理學(xué)院公共管理系教授，深圳市人大常委會經(jīng)濟(jì)工作委員會委員。研究方向為公共管理。

一、經(jīng)濟(jì)全球化對中國城市政府管理的挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)全球化的一個重要標(biāo)志和結(jié)果，是權(quán)力和影響力正在向“超國家”和“非政府”機(jī)構(gòu)流動，包括國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織、歐盟、東盟、地區(qū)性貿(mào)易協(xié)定等，一些國際NGO組織對一個國家內(nèi)部如城市公共管理的影響力越來越大?！坝幸恍┝α吭噲D把政治權(quán)力從民族國家向下轉(zhuǎn)移到次國家的區(qū)域和集團(tuán)中去。另外又有一些力量則試圖把權(quán)力從國家向上轉(zhuǎn)移到跨國性的機(jī)構(gòu)和組織中去?！保ò枩?托夫勒，1980）總之，在全球化背景下，主權(quán)國家之間政府間合作及其相互依賴性越來越大，政府不僅可以在國內(nèi)行使其法定的行政權(quán)力，而且可以在一些國際事務(wù)中有更多的發(fā)言權(quán)和影響力。因此，基于國際社會共同面臨的重大問題和適用國際慣例而實行的城市公共部門管理改革，是近年來許多國家行政改革的一個重要驅(qū)動力，進(jìn)而使這些國家以內(nèi)在驅(qū)動力為主的行政發(fā)展開始向內(nèi)外雙向驅(qū)動的方向轉(zhuǎn)換。

在我國，隨著市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，中央政府、地方政府以及社會自治組織之間的權(quán)力分散化傾向日益凸顯，發(fā)達(dá)城市的分散化治理結(jié)構(gòu)開始迅速發(fā)展。另一種力量是一些國際組織和跨國公司對發(fā)達(dá)城市的影響也越來越大，如世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織和一些超級跨國企業(yè)落戶在發(fā)達(dá)城市等。加拿大教授薩維曾對經(jīng)濟(jì)一體化和行政改革的關(guān)系做了這樣的評價：“經(jīng)濟(jì)全球化要求犧牲某些主權(quán)以遵守國際規(guī)則，如一個國家的貿(mào)易政策越來越被國際協(xié)定所塑造。我們也感到所面臨的巨大壓力，即協(xié)調(diào)國家之間的法律和政策。”（唐納德.薩維，1998）所以，在全球化的背景下，一個國家內(nèi)部尤其是城市社會按照國際社會的規(guī)則和義務(wù)要求，對政府管理和其他領(lǐng)域的公共治理進(jìn)行局部的甚至是全面的改革無疑是非常必要的。

從某種意義上來說，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的，城市政府為了適應(yīng)全球一體化及由此形成的新的競爭規(guī)律和態(tài)勢，就必須不斷改革和調(diào)整原有的政府體制和公共治理模式，以積極應(yīng)對和快速回應(yīng)來自國際和國內(nèi)社會各種環(huán)境因素的挑戰(zhàn)。同時，全球化時代發(fā)達(dá)的通訊系統(tǒng)，使許多過去非常陌生的事物不經(jīng)意之間在一個國家廣泛傳播，尤其是在城市社會，似乎再也沒有什么東西可以稱為“海外的”了。在中國，境外商家的大規(guī)模介入使國內(nèi)城市市場競爭愈演愈烈，市場監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)使政府管理呈現(xiàn)出量增質(zhì)高的趨勢；汽車進(jìn)入家庭使城市交通和環(huán)境質(zhì)量成為困擾許多大城市政府的難題，經(jīng)濟(jì)全球化和WTO規(guī)則正在更加廣大的范圍內(nèi)影響著城市居民的日常生活。同時，政府和其他非政府組織能夠更加便利地隨時了解到其他國家的最新發(fā)展，為引進(jìn)和借鑒別國的先進(jìn)管理經(jīng)驗提供了現(xiàn)實條件和可能。而且，由于公眾對本國和其他國家行政改革的努力有了越來越深入的了解，他們不希望自己的政府在改革的浪潮中無動于衷，政府也不希望給公眾一個因循守舊，不事創(chuàng)新的形象。這些國際化的事實首先在城市治理中得到了體現(xiàn)，例如，最近國務(wù)院為全面推進(jìn)改革的縱深發(fā)展，在上海、天津和深圳開始了綜合配套改革試點，在行政體制、社會管理體制、公共服務(wù)體制、金融體制和自由港等方面進(jìn)行綜合改革實驗。

二、市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展是城市政府改革創(chuàng)新的基本動力

建立市場經(jīng)濟(jì)體制，從本質(zhì)上講是一個嶄新的制度創(chuàng)新過程。從國內(nèi)外市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際出發(fā)，參照國際社會對市場經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的某些慣例，建立并逐步形成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，將成為中國今后幾十年內(nèi)必須面對的重大戰(zhàn)略任務(wù)。美國、歐盟、加拿大等對判定市場經(jīng)濟(jì)國家有一些硬性規(guī)定（如美國的六個法定要求[19U.S.C—1677(18)]， 歐盟在1998年頒布[905.98號法令]等），其中首要的是“政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用”問題。例如：政府對自然資源、資本和人力資本資源的占有、分配與控制，政府對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的控制和管理權(quán)限，政府對生產(chǎn)（誰來生產(chǎn)、生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、為誰生產(chǎn)）的控制范圍（涉及企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、利潤分配與破產(chǎn)機(jī)制），政府對國際和國內(nèi)貿(mào)易的控制，政府對中介組織的利用和監(jiān)管（如商會和行會）等；而涉及到資源是由政府配置還是由市場配置，資源的使用和定價是由市場決定還是由政府決定，政府是否尊重和保護(hù)經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)營方面的自主權(quán)利，是否對企業(yè)有不公平的對待，如何培育非政府公共組織和民間非營利組織，如何打破地方主義的束縛建立全國統(tǒng)一市場等問題，都需要通過政府體制改革和管理創(chuàng)新才能完成。

中國市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，雖然克服了許多障礙，并正以巨大的推力逐步整合被各級政府分割著的全國市場，那么，克服各級政府（特別是城市政府）的地方保護(hù)政策，為促成全國統(tǒng)一市場掃清障礙，將越來越成為當(dāng)前中國行政管理現(xiàn)代化的緊迫任務(wù)。政府既是推動這一進(jìn)程的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者與籌劃者，又是實施完成其管理創(chuàng)新任務(wù)的執(zhí)行者。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)管理體制正處于新舊轉(zhuǎn)軌的磨合時期，政府管理創(chuàng)新的變量迅速增加的同時，管理過程的非穩(wěn)定性、非確定性也大大增強(qiáng)，由此可能衍生的社會矛盾、問題、摩擦以及可能產(chǎn)生的管理真空，均亟待政府未雨綢繆，超前決斷，以便把可能造成的損失降到最低限度。

對于城市政府而言，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政職能帶有“全能主義”特征?！叭苤髁x”具體表現(xiàn)在行政主體龐雜，行政權(quán)力直接干涉到社會的每個角落，權(quán)力運(yùn)行過程中以命令服從為主，帶有很強(qiáng)烈的“人治”色彩，即行政權(quán)力對社會進(jìn)行全方位的滲透。在政府與企業(yè)、政府與社會、政府與公民、政府與市場的關(guān)系上，有明顯的行政權(quán)力直接干預(yù)和弱宏觀強(qiáng)微觀的管理格局。政府部門對這種微觀、直接管理方式的偏愛和情有獨鐘，不僅影響了作為法人實體和市場競爭主體的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的落實與經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，而且還耗費(fèi)了大量精力，使其難以認(rèn)真履行其作為社會管理者應(yīng)承擔(dān)的宏觀調(diào)控責(zé)任，不同程度地存在著政府“越位”、“錯位”和“不到位”的現(xiàn)象。而市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，要求企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的獨立法人實體和市場競爭的主體自由參與市場競爭。企業(yè)在接觸來自外部的市場信號、國家計劃、宏觀經(jīng)濟(jì)政策等信息之后，必須有自主行為的能力，以尋找企業(yè)成長的契機(jī)，創(chuàng)造新的市場環(huán)境條件。因此，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要，重塑行政環(huán)境，創(chuàng)新政府管理，再造政府活力，將成為當(dāng)前中國城市政府改革和城市發(fā)展的艱巨任務(wù)。

三、“虛擬政府”與“網(wǎng)絡(luò)政府”將首先落戶在城市

在信息化浪潮席卷全球的時候，互聯(lián)網(wǎng)為全人類的溝通和交流提供了一個巨大的網(wǎng)絡(luò)信息交換平臺，它正以迅雷不及掩耳之勢震撼著地球人類社會，迅速改變著人類組織、生產(chǎn)、流通、管理和生活方式，孕育著曾經(jīng)是“天方夜譚”式的社會組織——虛擬組織。

“虛擬”一詞在現(xiàn)代漢語中是指“不現(xiàn)實或不完全現(xiàn)實的”、虛構(gòu)或虛設(shè)的事物，多用于語言、文學(xué)和藝術(shù)領(lǐng)域。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，使虛擬組織的產(chǎn)生、運(yùn)作和存續(xù)成為可能，進(jìn)而為人類創(chuàng)造了虛擬網(wǎng)絡(luò)空間及其溝通和交流新方式，為傳統(tǒng)的人類社會組織及其運(yùn)作和管理提供了一個全新的發(fā)展領(lǐng)域。

網(wǎng)絡(luò)空間的開辟動搖著現(xiàn)代社會組織結(jié)構(gòu)、管理模式和人們的行為方式。在虛擬空間中，由于人們的交往、生活和工作的內(nèi)容和方式都將發(fā)生實質(zhì)性的變化，進(jìn)而，在促使人們的思想觀念、價值取向等發(fā)生這樣那樣的變化的同時，社會組織及其運(yùn)行方式也會隨之變化，人們的社會角色、行為方式和道德責(zé)任都將與物理空間條件下的現(xiàn)實社會生活一樣發(fā)生重大變化。正在迅速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和延伸到社會各領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的實際結(jié)果也將人置身于一個全新的“虛擬社會”之中?！疤摂M社會”和各種各樣的“虛擬組織”的出現(xiàn)，尤其是“虛擬政府”或“電子政府”的建設(shè)，將對人類社會實踐和生活方式產(chǎn)生前所未有的巨大影響，因為政府是社會組織中最為龐大的權(quán)威組織。“社會事務(wù)也是通過網(wǎng)絡(luò)的形式展開的。這種網(wǎng)絡(luò)把從沒有參加過任何團(tuán)體的人聯(lián)結(jié)在一起。‘網(wǎng)絡(luò)’是與一個特殊的個體相聯(lián)系的各種社會關(guān)系的網(wǎng)狀物。”（普洛格、J.D.貝茨，1988）

微電子、光電子技術(shù)和電子學(xué)的進(jìn)步，衛(wèi)星通訊、遙感和全球定位系統(tǒng)、寬頻高速數(shù)字綜合網(wǎng)絡(luò)、信息壓縮與高速傳輸、人工智能、多媒體技術(shù)和虛擬現(xiàn)實技術(shù)等信息科學(xué)技術(shù)的飛速進(jìn)展，將給21世紀(jì)的生產(chǎn)過程、流通過程、消費(fèi)和生活方式，以及經(jīng)濟(jì)、社會管理與國家安全帶來難以估量的革命性變化?？梢哉f，我們正處于一個以信息化為標(biāo)志的現(xiàn)代化新紀(jì)元。這必將對近代以來曾經(jīng)發(fā)揮重要作用的工業(yè)化官僚行政體制和管理模式帶來巨大的沖擊，甚至有可能引發(fā)傳統(tǒng)公共權(quán)威的全面分化瓦解，預(yù)示著一個虛擬政府時代的到來，一個偉大的變革時代已經(jīng)開始，現(xiàn)代信息技術(shù)對政府和社會公共管理的滲透和影響將會越來越大，進(jìn)而使現(xiàn)代電子信息技術(shù)成為制約一個國家和地區(qū)行政管理現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，信息觀念和信息技術(shù)正在按照其固有的規(guī)律改變著我們置身于其中的這個世界，一場旨在改變現(xiàn)代政府、企業(yè)、學(xué)校甚至是家庭組織及其運(yùn)行模式的“管理革命”已經(jīng)開始席卷全球，以電子信息技術(shù)為依托的管理現(xiàn)代化尤其是政府管理現(xiàn)代化已經(jīng)成為中國各級政府勢在必行的政策措施，政府及社會公共管理將通過電子政府和公共服務(wù)電子化系統(tǒng)在行政管理現(xiàn)代化的各個層面引發(fā)深刻變革。其結(jié)果將會通過改變政府與社會組織的結(jié)構(gòu)及管理模式來改變?nèi)藗兊恼麄€社會生活方式。為此，我們必須適應(yīng)時代發(fā)展的需要，積極主動地推動電子政府和公共服務(wù)電子化進(jìn)程，建立適應(yīng)新世紀(jì)需要的電子化、網(wǎng)絡(luò)化政府，率先實現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化，以提高各級政府的管理水平和管理績效，為開發(fā)中國的“電子邊疆”做出積極貢獻(xiàn)。

四、發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)條件下中國城市政府管理創(chuàng)新的價值定位

服務(wù)型政府是近年來中國計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型時期行政發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，它基于經(jīng)濟(jì)全球化、信息化的背景和社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場、政府與社會的關(guān)系及其發(fā)展趨勢而定位，是中國現(xiàn)代公民社會和社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府發(fā)展的基本價值取向和目標(biāo)定位。

1. 服務(wù)型政府是一個權(quán)威的有效的強(qiáng)勢政府。在中國，私營部門或私人領(lǐng)域是改革開放以來才逐步成長起來的，或者確切地說是由政府培育出來的，雖然近年來獲得了巨大的發(fā)展，但其先天的缺陷是：它不是“生長”出來的，而是“制造”出來的，或者說，中國的“市場經(jīng)濟(jì)”不是原發(fā)性的，具有明顯的“模擬”特征，至少在它開始發(fā)展的時期是這樣的。根據(jù)這一情況判斷，中國的市場經(jīng)濟(jì)完善過程將是非常漫長的，而在這一過程中保持一個強(qiáng)大而有效的政府將是充分必要的，同時，這也決定了中國行政改革和創(chuàng)新的任務(wù)將呈現(xiàn)出三大領(lǐng)域（政府管理、企業(yè)管理和社會管理）并駕齊驅(qū)的宏觀態(tài)勢，包括公共部門（即廣義的公共部門，包括國營企事業(yè)單位）內(nèi)部管理體制、運(yùn)行機(jī)制和外部關(guān)系（政府與企業(yè)、政府與事業(yè)、政府與社會、政府與市場等）等，目的是創(chuàng)造良好的社會生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會協(xié)調(diào)發(fā)展掃清道路。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，尤其是隨著全國統(tǒng)一市場的形成和在國際社會“市場經(jīng)濟(jì)國家”地位的確立，行政改革和行政發(fā)展的主要目標(biāo)將依照發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)的要求，政府將逐步退出市場和競爭性公共領(lǐng)域，把有限的公共資源，集中投放在市場最不可能充分解決問題的領(lǐng)域，以及政府行為有可能產(chǎn)生最大效果的領(lǐng)域。即便如此，有效性問題依然是建設(shè)服務(wù)型政府的一個重要指標(biāo)，而有效的政府首先是一個有限的政府，一個基于市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的服務(wù)型“小政府”。馬克思、恩格斯通過總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗，指出未來社會的政府只有“為數(shù)不多的重要職能”，這和馬克思的勞動者自己管理自己的思想是一致的。從這個意義上說，馬克思、恩格斯所提倡的“小政府，大社會”思想也是從社會主義發(fā)展的長遠(yuǎn)利益著眼的，盡管這一思想和自由資本主義時期的“小政府”理念不無關(guān)系。

政府行為能否有效，固然與政府所擁有的權(quán)力有很大關(guān)系，因為擁有一定的權(quán)力是產(chǎn)生有效政府行為的前提。但是，在完善（或發(fā)達(dá)）市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府不再是市場行為的主體，同時，隨著公共領(lǐng)域管理主體的多元化，政府活動的空間會越來越小，但責(zé)任并不因活動空間的縮小而減輕，而是按照相反的方向而加大。所以，有限的政府主要體現(xiàn)在活動空間的有限性或公共權(quán)力適用范圍的有限性，而不會在其有效性上打折扣。長期以來，中國一直堅持全能政府的管理定位，有限政府的有限管理一直沒有得到應(yīng)有的尊重和貫徹，致使其有效性大打折扣。因此，建設(shè)服務(wù)型“小政府”的一個重要任務(wù)是走出“全能政府”的泥濘狀態(tài)，建立有限權(quán)力、有限管理甚至有限服務(wù)（將一些公共服務(wù)項目委托或外包給非政府機(jī)構(gòu)）的權(quán)威性有效政府。

2.服務(wù)型政府是基于理性決策、合作治理的法治政府。近代國家和社會治理的最大成就之一就是按照“工業(yè)理性”建立的政治上的憲政體制、官僚機(jī)構(gòu)的理性決策和基于理性主義的社會領(lǐng)域的“合作治理”模式的建立。我國是堅持“議行合一”原則的中央集權(quán)制國家。法律規(guī)定的范圍就是政府行為的邊界，依法行政是建設(shè)有效政府的本質(zhì)體現(xiàn)。一方面，依法行政是指各級國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須依據(jù)憲法和法律所賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律許可的職權(quán)范圍內(nèi)，對國家和社會公共事務(wù)依法進(jìn)行有效管理的活動，即中國的“政府”建制及其行為是狹義上的“法治政府”；另一方面，依法行政還意味著通過法定制度和程序?qū)π姓袨榈暮戏ㄐ赃M(jìn)行有效的控制和監(jiān)督，并采取行政措施預(yù)防和防止違法行為的發(fā)生，并及時矯正違法的行政行為，即政府必須通過執(zhí)法行為向權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)而向公民負(fù)責(zé)，通過公共管理和服務(wù)滿足公民或社會的行政需要。正如古德諾所言：“政府負(fù)有責(zé)任這個特點，使得整個政治體制成了責(zé)任體制?！保ü诺轮Z，1987）法治的內(nèi)容是一切行政行為都必須合法，對不合法的行為必須通過司法程序予以處理。

中國是一個富于“人治”文化傳統(tǒng)的東方國家，隨著政治與行政文化現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，城市政府管理中“人治”殘余逐漸為“法治行政”所取代，“權(quán)威行政”為“服務(wù)行政”所置換，而民主公平與科學(xué)效率原則在現(xiàn)代政府管理中越來越體現(xiàn)為政府政策的公共性因素成長和“經(jīng)驗決策”向“理性決策”的轉(zhuǎn)換，并且，隨著傳統(tǒng)意義上國家和社會的“分化”與 “重組”，尤其是隨著“私人領(lǐng)域”的成長，一個嶄新的有中國特色的公共領(lǐng)域已初見端倪，公共管理主體多元化和行政參與的不斷擴(kuò)大已經(jīng)成為中國行政管理現(xiàn)代化的基本趨勢。在此背景下，與傳統(tǒng)體制下體現(xiàn)政府單方面意志為主的政府政策相比，社會公眾對公共政策的信用機(jī)制、關(guān)注程度和執(zhí)行效率都提出了更高的要求。就是說，通過政府和社會的雙向或多向溝通機(jī)制制訂的公共政策，在民主、公平等價值實現(xiàn)和決策質(zhì)量明顯提高的同時，理性決策成為政府和社會制訂公共政策的通則，而理性決策需要高效率的管理，即有效實施政策的科學(xué)管理機(jī)制成為服務(wù)型政府建設(shè)的重要任務(wù)。從而使科學(xué)決策和民主決策成為現(xiàn)代政府治理能力和水平的重要標(biāo)志，也直接關(guān)系到一個國家的綜合國力和國際競爭能力。

服務(wù)型政府治理下的公共政策，是一個多目標(biāo)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性政策，其目的不僅僅要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步，而且要在公平原則下確保全體公民共享經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的成果，著眼于經(jīng)濟(jì)、政治、文化和各項社會事業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。因此，服務(wù)型政府建設(shè)高度關(guān)注國家和社會共同治理機(jī)制及其實際效果。值得注意的是，服務(wù)型政府實際上是“多管理”（宏觀管理、評價、監(jiān)管與仲裁）、“少服務(wù)”（將大量的直接服務(wù)項目盡量模擬市場配置的方法委托或外包給非政府公共機(jī)構(gòu)或民間組織）的政府，它通過對公共管理主體的監(jiān)管建立政府和社會共同治理的系統(tǒng)平臺，以實現(xiàn)國家、政府、企業(yè)和社會公共事務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

3.服務(wù)型政府是根據(jù)環(huán)境需要不斷創(chuàng)新、協(xié)調(diào)發(fā)展的自適應(yīng)型政府。適應(yīng)環(huán)境的變化不斷創(chuàng)新是服務(wù)型政府可持續(xù)發(fā)展的靈魂?！靶鹿残姓钡念I(lǐng)導(dǎo)人物H·喬治·弗雷德里克森認(rèn)為，公共行政學(xué)和醫(yī)學(xué)、教育學(xué)領(lǐng)域一樣，有豐富的理論和觀點，可能并不需要一種單一的、一致同意的理論。關(guān)鍵在于，那些管理政府事務(wù)的人從事于高度變化并極其不同的活動。沒有一種單一的理論或概念希望把所有這些活動包括在內(nèi)（喬治.弗德里克森，2003）。政府組織擁有多少實現(xiàn)目標(biāo)的手段和工具，代表著政府組織對社會、經(jīng)濟(jì)等發(fā)生影響能力的大小。信息化時代的到來，預(yù)示著新文明的興起，政府管理在其職能、行為模式、運(yùn)作程序、實施途徑等各個方面必將受到一定的沖擊，有效政府必須適應(yīng)變化著的“生態(tài)環(huán)境”，與環(huán)境相適應(yīng)并持續(xù)進(jìn)行制度創(chuàng)新，以開創(chuàng)行政管理的新局面。顯然，“官僚制”行政組織那種以“固定的方式”發(fā)號施令的方式已經(jīng)過時。在信息化時代，整個社會成為網(wǎng)絡(luò)化的組織，組織管理也將追求網(wǎng)絡(luò)化管理模式，這是一種以信息溝通和聯(lián)系為基礎(chǔ)而形成的管理協(xié)作系統(tǒng)，其追求的價值目標(biāo)是效率、適應(yīng)、創(chuàng)新。一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的提升，市場機(jī)制日趨完善，政府必須調(diào)整其與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮各自的功能及整合效能；另一方面，隨著公共事務(wù)不斷增多，權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷分化，組織分工細(xì)化，出現(xiàn)了組織間相互制約、相互依存、相互合作的局面，政府管理必須適應(yīng)這一變化，在追求適應(yīng)、創(chuàng)新的同時，達(dá)到追求效率的目的。

追求政府有效性是期望利用政府行政能力以滿足社會對公共物品需求的結(jié)果。但是，如何解決各國在行政管理現(xiàn)代化過程中面臨的各種問題和壓力，提高政府行為的有效性？對此并無萬全之策，只有通過漸進(jìn)的改革和創(chuàng)新，不斷推進(jìn)行政管理現(xiàn)代化進(jìn)程，在改革與發(fā)展中激發(fā)政府的活力、擴(kuò)大行政參與、提高行政能力，以保證行政行為的有效性。有效政府必須立足于科學(xué)決策的基礎(chǔ)之上。作為決策主體，現(xiàn)代政府面對越來越復(fù)雜多變的公共事務(wù)及行政環(huán)境，確保政府行為有效性的關(guān)鍵在于使行政系統(tǒng)和行政環(huán)境在復(fù)雜的相互作用中實現(xiàn)動態(tài)平衡，并根據(jù)環(huán)境的變化不斷進(jìn)行管理理念、體制、制度和管理方式等方面的持續(xù)創(chuàng)新。

4.服務(wù)型政府是高效廉潔的“廉價政府”、“責(zé)任政府”。馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時，對未來社會主義國家的政府有個理想的設(shè)計，認(rèn)為政府及其工作人員都是社會的人民的公仆，由人民群眾直接選舉和監(jiān)督，并且提出政府工作人員拿普通工人工資，人民可以隨時罷免他們的職務(wù)。強(qiáng)調(diào)政府本身是不會創(chuàng)造價值的，維持政府組織活動所支出的經(jīng)費(fèi)越少，勞動者也就付出的越少，政府也就越“廉價”；同時，人民所需要的是負(fù)責(zé)的政府，如果不能有效地向人民負(fù)責(zé)，人民有權(quán)罷免它，推翻它；所以，廉價、負(fù)責(zé)的政府是馬克思、恩格斯對未來人民政府的基本價值定位；而“服務(wù)型政府”恰恰是這一理念的“現(xiàn)代范式”，是一個低成本（廉價）、高效率和廉潔自律的責(zé)任政府。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，公共管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)由低效率、高成本的低效政府向高效率、低成本的廉價政府、廉潔政府的歷史性轉(zhuǎn)換；古德諾早就說過：“政府機(jī)構(gòu)的使命……，是要提倡一個盡可能有效率的行政組織?！边@一切都是為了有效地提供公共服務(wù)。追求高效是政府行政的內(nèi)在要求，效率化是公共行政現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！白非笮首畲蠡枪残姓母灸繕?biāo)，世界各國都在為提高公共部門的效率而努力進(jìn)行機(jī)構(gòu)能力建設(shè)?！笨鐕芯康淖C據(jù)表明，“如果政府機(jī)構(gòu)具有競爭性的、以個人才干為基礎(chǔ)的聘用和晉升制度，……那么這些機(jī)構(gòu)的能力就強(qiáng)。依賴于更具公開性和競爭性的制度，就可以降低推行內(nèi)部制約的成本?！比欢?，行政效率體現(xiàn)在公共行政的各個環(huán)節(jié)、各個層次上，是一項綜合指標(biāo)，必然受到組織內(nèi)外錯綜復(fù)雜因素的影響，因此，提高行政效率也是一項綜合系統(tǒng)工程。要提高行政效率，必須樹立正確的效率觀念，在精簡機(jī)構(gòu)、理順職能、健全法制的基礎(chǔ)上，提高公務(wù)員素質(zhì)，并實現(xiàn)管理技術(shù)和管理方法的現(xiàn)代化。

高效的政府也意味著廉潔的政府。一個廉潔的政府，意味著有效規(guī)范行政主體的行政行為，保證行政權(quán)力的公平、公正行使，有效制止行政主體的“尋租”行為，管好用好納稅人的錢財，降低政府的管理成本，提高政府投資和公共服務(wù)質(zhì)量和績效，推進(jìn)國民的整體福利水平。腐敗是廉潔政府的大敵，是對權(quán)力的濫用、對公眾信任的褻瀆、對社會資本的蠶食，它在腐蝕整個政府機(jī)體的同時，破壞了政府和公眾之間的信任關(guān)系，極大地降低了政府行為的有效性和政府能力。

我國隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，法制和社會信用體系的逐步建立，尤其是隨著政府管理創(chuàng)新以及監(jiān)督、監(jiān)察和監(jiān)管機(jī)制的不斷完善，官僚主義、腐敗和權(quán)力濫用的生存空間將越來越狹小，官僚主義、腐敗和濫用權(quán)力的難度會越來越大，成本越來越高，并隨著服務(wù)型政府的完善使這些現(xiàn)象最終得到有效的遏止。

五、中國城市政府管理創(chuàng)新的基本思路和目標(biāo)模式

經(jīng)過20多年的改革開放，我國城市社會出現(xiàn)了一種特殊的“三元結(jié)構(gòu)”——一種基于“三元社會”的過渡性發(fā)展形態(tài)。社會形態(tài)上的“三元”特征說明在一座城市中同時復(fù)合了城市社會、亦城亦鄉(xiāng)的混合社會（以新城區(qū)的鄉(xiāng)村社會或城中村為代表）和鄉(xiāng)村社會，即使通過行政的辦法將農(nóng)村城市化（如深圳等），但其主要社會形態(tài)依然處在一種亦城亦鄉(xiāng)的混合狀態(tài)，而且在短時間內(nèi)不會消失或被城市“化”掉。這究竟是一種暫時的或階段特有的現(xiàn)象還是當(dāng)代中國城市發(fā)展戰(zhàn)略的一個新的起點？值得注意的是，我們過去基于“一元社會”（城市社會）的城市總體規(guī)劃、市政體制和城市發(fā)展理念是否需要認(rèn)真反思？把消滅“城中村”和鄉(xiāng)村作為各大中城市發(fā)展的基本戰(zhàn)略是否符合科學(xué)發(fā)展觀的要求？城市中心、區(qū)域中心（行政區(qū)、功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)）甚至組團(tuán)中心高密城市化策略是否符合國情、市情和可持續(xù)發(fā)展的需要等。研究發(fā)現(xiàn)，城市“三元社會”雖具有過渡特征，但這一理念可以在很大程度上彌補(bǔ)我國改革開放以來城市化的缺失，克服城市總體規(guī)劃、市政體制和城市發(fā)展戰(zhàn)略中一些固有的弊端，如空間窒息、千城一面、行政強(qiáng)制、單邊發(fā)展等。那么，我們是否應(yīng)該實事求是地按照城市“三元社會”的形態(tài)，建立基于公共治理的政府主導(dǎo)型、混合治理型、社會（民間）主導(dǎo)型等多元協(xié)同的三元治理結(jié)構(gòu)。正是這些復(fù)雜的問題引發(fā)了我們對大城市治理模式的系統(tǒng)思考。

應(yīng)該看到，我國發(fā)達(dá)城市地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了一個整體轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)因素、現(xiàn)代因素和后現(xiàn)代因素的消長引發(fā)各種社會矛盾和沖突不斷加劇，過去改革中的一些中堅力量在“既得利益”泥濘中不能自拔，新的改革力量雖有不斷的補(bǔ)充或成長但卻無法控制改革的進(jìn)程，各項制度配置中人治與法治、法制與民主、集權(quán)與分權(quán)、管制與服務(wù)、效率與公平的矛盾日益凸顯；人口、環(huán)境、資源等三大約束機(jī)制對傳統(tǒng)的城市成長方式提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；城市供養(yǎng)極限、資源與勞動力資源配置失衡、公共服務(wù)持續(xù)嚴(yán)重短缺、犯罪率上升、社會不穩(wěn)定因素增加、城市社會總成本增加、生態(tài)困境等問題將使一些城市失去未來……。由此可見，我國發(fā)達(dá)城市社會的各項改革事業(yè)開始進(jìn)入了一個前所未有的攻堅階段。由于各種矛盾和利益關(guān)系復(fù)雜交織，盤根錯節(jié)，改革創(chuàng)新面臨著難度大、成本高、風(fēng)險多的嚴(yán)峻現(xiàn)實。針對這種情況，我們認(rèn)為，政府體制改革和管理創(chuàng)新將成為克服阻力、化解矛盾和風(fēng)險根本路徑，而城市政府體制和管理創(chuàng)新將成為今后一個時期改革創(chuàng)新的焦點和熱點地區(qū)。

為此，我們必須堅持從城市政府所處的實際生態(tài)環(huán)境出發(fā)，按照發(fā)達(dá)（或完善）市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的價值定位，在行政事務(wù)分析、職能分析的基礎(chǔ)上，按照“以人為本”、“服務(wù)為本”、“績效為本”的原則，建立現(xiàn)代化的城市政府公共管理和公共服務(wù)系統(tǒng)平臺，將政府行政管理的決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能等管理職能適度分離，以政府內(nèi)部管理體制及其機(jī)制創(chuàng)新為突破口，重組現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)，并在做好配套制度建設(shè)與改革的基礎(chǔ)上，制訂科學(xué)可行的實施計劃，積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)城市政府管理體制的改革、過渡和轉(zhuǎn)型，建立法制化、科學(xué)化、現(xiàn)代化的一級城市政府工作系統(tǒng)。

城市政府管理創(chuàng)新是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)工程。在計劃體制向市場體制全面轉(zhuǎn)型時期，城市政府管理創(chuàng)新應(yīng)堅持經(jīng)濟(jì)、 城市和社會發(fā)展等三個方面協(xié)同發(fā)展的方針；在管理上要逐步由“政府管制”向“公共治理”的方向轉(zhuǎn)變；在治理結(jié)構(gòu)上應(yīng)由“集中治理”向“分散治理”的方向轉(zhuǎn)換，以求建立一個多主體、多中心、多元共治協(xié)同發(fā)展的大城市治理模式。“治理”不同于行政，也不同于管理和統(tǒng)治。因為無論是行政、管理，還是統(tǒng)治，都是由政府單一主體或政府管制下以自上而下的指揮命令系統(tǒng)為主要路徑的管理方式；基本上是政府單方面意志的體現(xiàn)；而治理是在多個管理主體分工協(xié)調(diào)、多元體制下既自下而上又自上而下的有機(jī)結(jié)合。主要著眼于“共同”和“協(xié)同”治理，以調(diào)動各城市管理主體的積極性。針對目前一些發(fā)達(dá)城市存在的“三元結(jié)構(gòu)”特征，在公共治理模式創(chuàng)新上應(yīng)著重考慮以下幾個問題：

（1）針對市政體制和政府職能轉(zhuǎn)變的實際需要，將事關(guān)全市的決策、執(zhí)行、監(jiān)督監(jiān)管和市民整體權(quán)益的事務(wù)從城市公共事務(wù)中分離出來，建立統(tǒng)一的城市治理（公共管理、服務(wù)和監(jiān)管）平臺。

（2）針對人口結(jié)構(gòu)的特點，逐步打破市民身份制度，根據(jù)市民、新市民和準(zhǔn)市民的實際需要，綜合配置公共資源，安排制度供給，逐步建立社會公平機(jī)制。

（3）針對空間資源特點，應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，全面導(dǎo)入差異成長或有機(jī)成長理論方法，并針對不同區(qū)域（建制區(qū)、歷史遺留區(qū)、新增區(qū)）的特點建立差異規(guī)劃治理模式。

（4）針對區(qū)劃結(jié)構(gòu)的特點，在城區(qū)內(nèi)應(yīng)將行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、功能區(qū)劃、空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，整合行政區(qū)、功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)，探討跨行政區(qū)的綜合行政和資源配置方式，探索適應(yīng)全方位區(qū)劃理念和結(jié)構(gòu)的公共治理模式。

（5）針對治理結(jié)構(gòu)的特點，加大市政體制、治理模式創(chuàng)新的力度，探索適應(yīng)深圳未來建立和諧社會需要的政府治理、合作治理和社會治理（自治）模式以及相關(guān)過渡環(huán)節(jié)。

（6）針對社會結(jié)構(gòu)的特點，把社會結(jié)構(gòu)因素作為治理模式改革和創(chuàng)新的基礎(chǔ)和出發(fā)點，并把它作為基本要素滲透到行政體制、城市治理、城市規(guī)劃和公共資源配置等各項工作中去。

（7）在公共治理的具體模式問題上，大概有以下幾種選擇：A.政府管制的、以行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)的、官僚化或行政化的管理模式；B.政府主導(dǎo)（下轉(zhuǎn)第40頁）(上接第30頁)的、以績效合同和代理委托（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）關(guān)系為基礎(chǔ)的公共治理模式；C.政府與企業(yè)、社會（事業(yè)、行業(yè)、社團(tuán)、社區(qū)、市民等）合作治理的、以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的公共治理模式；D.自治模式（未來）。

（8）政府治理模式選擇：A.分級統(tǒng)御、一元管理（兩級政府、大區(qū)制、派出制（街道）、社區(qū)自治—形式自治）；B.分級統(tǒng)御、多元管理（三級“政府”、中區(qū)制、代理制公共服務(wù)、議行分設(shè)、基層自治—實質(zhì)自治）；C.一元統(tǒng)御、多元管理（一級政府、小區(qū)制、代理制、議行分設(shè)、社區(qū)服務(wù)連鎖化經(jīng)營）：D.多元自治模式（未來）。

我國大城市政府管理創(chuàng)新的價值定位和路徑選擇就是從國情、市情和未來發(fā)展需要出發(fā)，汲取各國城市治理發(fā)展的有用經(jīng)驗，探索有中國特色的大城市治理（公共治理）模式創(chuàng)新的路徑和方法。

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