[摘要]土地制度的核心是對(duì)產(chǎn)權(quán)界定，本文從產(chǎn)權(quán)視角透視了我國(guó)農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀和弊端，并根據(jù)我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，在總結(jié)和評(píng)價(jià)前人理論的基礎(chǔ)上，提出了在集體所有制前提下根據(jù)農(nóng)民自主選擇，重新界定土地承包權(quán)的建議。這實(shí)質(zhì)上是一種以“土地制度多樣化”為目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)變革方案，期望借此維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)權(quán) 多樣性 自主選擇 永久承包權(quán)

[中圖分類號(hào)]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2007）02-0061-04

[作者簡(jiǎn)介]劉磊 (1982—)，天津人，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)生；路廣利 (1985—)，遼寧沈陽(yáng)人，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)生。

一、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地制度及特點(diǎn)

在研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)，我們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到土地制度的重要性。而土地制度的核心是產(chǎn)權(quán)，這種產(chǎn)權(quán)不單單是所有權(quán)，而是包括使用權(quán)、收益權(quán)、交易權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等多種權(quán)利在內(nèi)的一種權(quán)力束。限定了土地的產(chǎn)權(quán)價(jià)值，土地制度通過(guò)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的界定，決定了土地產(chǎn)權(quán)本身的價(jià)值和相關(guān)收益，進(jìn)而決定了土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)人的行為和收入，可以說(shuō)土地制度的核心就是對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定。

我國(guó)農(nóng)村土地制度最顯著的特征是“共有私用”。土地所有權(quán)歸為集體，土地使用權(quán)歸為集體內(nèi)的村民。在實(shí)際執(zhí)行中，全國(guó)各地基本上按照人口平均分配土地的使用權(quán)。一項(xiàng)調(diào)查研究顯示，使用權(quán)按人口均分土地的比例為91.9%。

在土地的使用權(quán)上，農(nóng)民個(gè)人受到限制，不允許私自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。在收益權(quán)方面，在完全取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)地的收益權(quán)基本上都是個(gè)人的。在交易權(quán)方面，允許進(jìn)行對(duì)承包權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換。在國(guó)家對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的管理方面，不允許農(nóng)用土地自由轉(zhuǎn)為非農(nóng)用土地和禁止拋荒，國(guó)家可以在有償條件下對(duì)土地征用。

在這種產(chǎn)權(quán)制度安排下，各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中根據(jù)自身情況進(jìn)行制度創(chuàng)新，產(chǎn)生了各種具體的制度安排，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)加“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的形式，這是目前我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的最主要模式。其具體情況為集體成員按照一定規(guī)則平均分配土地，并在承包期內(nèi)維持總體上經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定；在微觀上只作小的調(diào)整，且主要針對(duì)承包期內(nèi)人口的變化。

以“大穩(wěn)定、小調(diào)整”形式為代表的當(dāng)前土地制度，是有一定弊端的。

首先，現(xiàn)行制度由于忽略了地方政府面對(duì)利益時(shí)的投機(jī)行為而沒(méi)有得到落實(shí)，造成了城市規(guī)模盲目擴(kuò)大、可耕地面積迅速下降的效果。不僅如此，這種政策嚴(yán)重忽視了對(duì)農(nóng)民利益的保障，造成大量農(nóng)民因土地被征用而貧困化，由此造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。這樣的制度安排，實(shí)質(zhì)上是在供給者和需求者直接的市場(chǎng)交易中間強(qiáng)行加入了與農(nóng)民爭(zhēng)“地利”的政府，并使得土地流轉(zhuǎn)由市場(chǎng)主導(dǎo)變?yōu)檎鲗?dǎo)，由一種經(jīng)濟(jì)行為變?yōu)橐环N政治行為。

其次，由于對(duì)土地所有權(quán)的缺失以及使用權(quán)上的限制，農(nóng)民無(wú)法對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，不利于形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)；另外農(nóng)地不能作為抵押進(jìn)行貸款，抑制了農(nóng)村金融的發(fā)展。在某些地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，面臨城鎮(zhèn)化對(duì)土地強(qiáng)烈需求的城郊地區(qū)，土地產(chǎn)權(quán)的“共有私用”對(duì)農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成了嚴(yán)重影響。農(nóng)民強(qiáng)烈要求土地產(chǎn)權(quán)明晰化。因此，如何實(shí)行一種靈活的土地制度，滿足不同地區(qū)對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰程度的不同要求，使他們能在土地的生產(chǎn)要素職能和社會(huì)保障職能上做出合理的選擇，是土地制度改革所要解決的一個(gè)難題。

二、土地制度變革的不同主張和評(píng)價(jià)

面對(duì)我國(guó)在農(nóng)村土地制度方面暴露出來(lái)的問(wèn)題，專家學(xué)者大致提出了三種主張：一是私有化，二是國(guó)有化，三是在目前集體土地所有制的基礎(chǔ)上對(duì)土地制度進(jìn)行改良。

1.“私有化”主張的評(píng)價(jià)。私有化可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)明晰化，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，改善農(nóng)民在城市化土地征用過(guò)程中的弱勢(shì)地位，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)維護(hù)的能力，因?yàn)榍址杆接挟a(chǎn)權(quán)總比侵犯集體產(chǎn)權(quán)困難得多。私有化賦予農(nóng)民完全的地權(quán)，能避免經(jīng)常調(diào)整土地的弊端，可以促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)、抵押和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但是，由于存在政府強(qiáng)大的征地權(quán)，私有化并不能完全消除不合理農(nóng)地征用現(xiàn)象。另外，土地的流轉(zhuǎn)和集中，在對(duì)土地依賴性不大，需要更好地界定土地產(chǎn)權(quán)的地區(qū)能夠起到作用，但這種政策在我國(guó)大多數(shù)地區(qū)是不現(xiàn)實(shí)的。農(nóng)業(yè)收入仍然是我國(guó)農(nóng)民微薄收入中的主要組成部分，土地的社會(huì)保障職能非常明顯，在這種條件下私有化，放棄土地的社會(huì)保障職能，必然引起貧富差距進(jìn)一步拉大。而且，大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民并不希望土地私有化，如果貿(mào)然進(jìn)行土地私有，會(huì)遭到反對(duì)。

2.對(duì)“國(guó)有化”的評(píng)價(jià)。國(guó)有化后如果實(shí)行和現(xiàn)在一樣的土地使用權(quán)制度，并不會(huì)改善現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)模糊的現(xiàn)狀，因?yàn)檗r(nóng)民仍只是獲得部分產(chǎn)權(quán)，而且相比之原來(lái)的集體所有制，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)反而更加殘缺——所有權(quán)無(wú)論從名義上還是實(shí)際上都是不屬于他們的了，因此國(guó)有化并不會(huì)促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)；另外，由于所有權(quán)屬于國(guó)家，而地方政府是國(guó)家在地方的代表，因此地方政府在某個(gè)地方擁有實(shí)際上的所有權(quán)，它可以更加肆無(wú)忌憚地對(duì)土地以各種方式進(jìn)行征用，農(nóng)民在城市化過(guò)程中對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)只能處于更加劣勢(shì)的地位。國(guó)有化以后如何避免土地由集體轉(zhuǎn)為國(guó)有過(guò)程中土地的不合理分配仍是個(gè)棘手的問(wèn)題，地方政府作為國(guó)家在地方的代表，他們?cè)诜峙渫恋貢r(shí)完全可以利用個(gè)人權(quán)力做出有利于自己的分配。另外，即使權(quán)力分配合理，在對(duì)土地依賴性很大的地區(qū)，如何能夠避免土地的過(guò)分集中，土地分配不均導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題能否避免仍有疑問(wèn)。在相當(dāng)部分農(nóng)民并不認(rèn)同國(guó)有化的情況下，土地國(guó)有化的政治阻力也是不能小視的。

我們認(rèn)為，土地集體所有制仍然是現(xiàn)在及今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)農(nóng)地制度惟一可行的所有制模式?？梢栽诂F(xiàn)有所有制——集體所有制下，通過(guò)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)束中其它權(quán)利的重新分配，改變土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)者（主要是農(nóng)民和地方政府）所擁有的決策結(jié)構(gòu)，來(lái)解決我國(guó)土地的現(xiàn)有問(wèn)題。

三、土地制度變革的立足點(diǎn)

1.從產(chǎn)權(quán)角度討論農(nóng)村的土地制度問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)并非是所有權(quán)的代稱，土地的產(chǎn)權(quán)還包括使用權(quán)、租佃權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)等多種權(quán)利。產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一個(gè)權(quán)利束，這些權(quán)利之間還存在相互影響的關(guān)系，因此我們?cè)谟懻撧r(nóng)村產(chǎn)權(quán)的界定時(shí)，完全可以不改變所有權(quán)性質(zhì)，而通過(guò)對(duì)其它權(quán)利的重新界定來(lái)改變產(chǎn)權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改變產(chǎn)權(quán)相關(guān)人的行為和收入——恰如二十多年前的“包產(chǎn)到戶”改變了農(nóng)民的決策結(jié)構(gòu)和土地的激勵(lì)功能，進(jìn)而改變了農(nóng)民的行為和收入一樣，現(xiàn)在我們也可以根據(jù)實(shí)際情況，通過(guò)重新界定產(chǎn)權(quán)而不是所有權(quán)來(lái)改變農(nóng)戶和地方政府的行為，實(shí)現(xiàn)我們所期望達(dá)成的目標(biāo)。

2.在整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的背景下來(lái)談農(nóng)業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民收入水平的提高，恩格爾系數(shù)必然日趨降低。農(nóng)業(yè)收入水平在國(guó)民收入中所占比重必將下降。所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，指望靠農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，指望靠各種技術(shù)進(jìn)步來(lái)解決農(nóng)民收入水平低下的問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。我們?cè)谡勅r(nóng)問(wèn)題時(shí)，著力點(diǎn)應(yīng)該放在如何快速平穩(wěn)地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化上。從這個(gè)角度來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)今的農(nóng)地制度客觀上體現(xiàn)了快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的要求，由政府以低價(jià)征收土地可以避免農(nóng)民的惜地行為。但是現(xiàn)今的土地制度安排剝奪了農(nóng)民在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中本可以獲得的收入，這對(duì)失地的農(nóng)民和城鎮(zhèn)的發(fā)展都是不利的，我們的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是讓農(nóng)民得到相對(duì)農(nóng)業(yè)更好的工作，更高的收入，而不是讓他們到城鎮(zhèn)后成為貧民、難民。

由于農(nóng)業(yè)增收的瓶頸，現(xiàn)階段我國(guó)政策導(dǎo)向應(yīng)該是在快速、健康地實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時(shí)保證農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，這就要求首先在城市化過(guò)程中盡量減少或者消除政府對(duì)農(nóng)民土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中收益的侵占，并在這些地區(qū)對(duì)產(chǎn)權(quán)更加清晰地界定。另外基于我國(guó)農(nóng)村普遍貧窮的現(xiàn)狀，和社會(huì)保障制度受到地方政府財(cái)政約束而不可能在近期內(nèi)迅速得到改善的現(xiàn)實(shí)，在大部分農(nóng)村地區(qū)仍然要積極發(fā)揮土地集體所有的社會(huì)保障職能。

3.尊重地區(qū)差異，不搞一刀切。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴程度不同，土地制度也應(yīng)有所區(qū)別。我國(guó)東南沿海的廣東、浙江等地，隨著工業(yè)的迅速發(fā)展，大量人口工業(yè)化，農(nóng)業(yè)收入并非其主要收入（不到30%）。同時(shí)由于這些地區(qū)的農(nóng)民有大量的工業(yè)崗位可以就業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本比較大，他們需要土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，形成規(guī)模收益。而廣大的中西部地區(qū)，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)就業(yè)吸收能力的限制，大部分農(nóng)民仍然比較貧窮且農(nóng)業(yè)收入占總收入的絕大部分，這些地區(qū)對(duì)土地的社會(huì)保障職能就有特別強(qiáng)烈的需求，地權(quán)平均化并積極發(fā)揮集體土地的社會(huì)保障職能，會(huì)是這些地區(qū)農(nóng)民的普遍選擇。不僅東西部，在同一個(gè)地區(qū)，也存在近郊遠(yuǎn)郊的差距。在近郊地區(qū)，由于農(nóng)民在城鎮(zhèn)中會(huì)有兼職工作，農(nóng)業(yè)收入比重相對(duì)沒(méi)有那么高，他們面臨的主要土地問(wèn)題是如何避免政府的不合理征用，阻止政府侵犯他們的利益，因此這部分農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定的要求比較強(qiáng)烈。而遠(yuǎn)郊農(nóng)民由于其它非農(nóng)收入相對(duì)很少，農(nóng)作物的生產(chǎn)收入，仍然是其主要的收入來(lái)源，而且相對(duì)于近郊農(nóng)民而言更加貧困，因而他們對(duì)土地的平均地權(quán)和集體土地制度下的社會(huì)保障職能有著更強(qiáng)烈的要求。

4.尊重農(nóng)民的自主選擇。我們?cè)谥贫ㄍ恋刂贫日邥r(shí)，要給予農(nóng)民充分的自主選擇權(quán)，因?yàn)橹挥兴麄儾拍芰私庾约旱奶幘?。我?guó)的土地制度在具體實(shí)施過(guò)程中展現(xiàn)出各種各樣的模式，由于這些模式是農(nóng)民的選擇，在促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了不可磨滅的作用。

5.尊重我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我們實(shí)行的是農(nóng)地公有制，土地私有化在目前及可預(yù)見(jiàn)的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)仍然不具備實(shí)行的社會(huì)條件。另外，長(zhǎng)期的農(nóng)地集體所有制使人們形成了路徑依賴，人們對(duì)于土地國(guó)有和私有都不具有充分的接受能力和調(diào)整能力，在這種情況下改變土地的所有方式無(wú)疑會(huì)造成混亂。

6.土地制度的變革要有其它政策的配合。任何一項(xiàng)變革都會(huì)有利有弊，這樣就需要其它方面的變革對(duì)弊端進(jìn)行彌補(bǔ)。譬如，如果要賦予農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)，即允許農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用土地，那么為了防止土地的過(guò)快流轉(zhuǎn)，避免威脅到糧食生產(chǎn)的安全，就要對(duì)糧食生產(chǎn)予以補(bǔ)貼等，以提高農(nóng)民的種糧積極性。

四、改革農(nóng)村土地制度的政策建議

（一）政策建議的基本內(nèi)容

1.維持集體所有制，重新界定使用權(quán)的年限，允許永久承包權(quán)。在具體操作中，允許各個(gè)村根據(jù)具體情況，以民主的方式確定土地的使用權(quán)年限。但是法律要規(guī)定承包年限的下限（比如30年）、界定承包權(quán)年限和分配承包權(quán)時(shí)的法律程序、承包合同的具體內(nèi)容樣式，并對(duì)可能產(chǎn)生的糾紛規(guī)定解決措施。對(duì)于任何年限的承包權(quán)在初次分配時(shí)村集體都不得收取承包費(fèi)。

2.對(duì)永久承包權(quán)的權(quán)利界定。賦予持有對(duì)土地永久承包權(quán)的個(gè)人對(duì)該土地進(jìn)行使用、交易、租用、抵押等各種權(quán)利。不限制土地的流轉(zhuǎn)方向，以提高永久承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)明晰性，使得它與土地私有權(quán)的權(quán)限相接近；限制個(gè)人擁有“永久承包權(quán)的土地”的最高限額，并進(jìn)行土地登記制度，嚴(yán)格控制土地過(guò)分向私人集中；不允許法人組織擁有耕地的永久承包權(quán)，法人從土地流轉(zhuǎn)中得到的永久承包權(quán)只能用于非農(nóng)業(yè)用地。

3.對(duì)國(guó)家征用土地的行為進(jìn)行限制。重新界定公共利益范圍，防止地方政府利用土地的征地權(quán)與民爭(zhēng)利；提高政府征地的補(bǔ)償金額，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在總體上要比現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)高；征地不僅要現(xiàn)金補(bǔ)償，還要與我國(guó)的保障制度相連，即在征用土地時(shí)按照征用數(shù)量給予農(nóng)民一個(gè)社會(huì)保障的賬戶，使其以后享有與城市人口同等的社會(huì)保障權(quán)利。

4.對(duì)于非永久承包權(quán)的土地，在經(jīng)過(guò)集體允許的情況下可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途或者抵押。

5.逐步建立農(nóng)村的社會(huì)保障體系，減少農(nóng)地的社會(huì)保障職能，提高農(nóng)地的生產(chǎn)要素職能。

（二）提出此政策建議的主要思路

1.既然要發(fā)揮農(nóng)民的自主權(quán)，為什么要對(duì)土地承包的年限設(shè)置下限？根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示①土地的頻繁調(diào)整并非大多數(shù)村民的個(gè)人選擇。所以土地承包期限應(yīng)有一個(gè)最低限，并嚴(yán)格執(zhí)行。

2.為什么對(duì)非永久承包權(quán)的土地，個(gè)人不能私自轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，而必須經(jīng)過(guò)集體同意？這是因?yàn)榉怯谰贸邪鼨?quán)的土地，將來(lái)還要調(diào)整，重新發(fā)包，集體中的個(gè)人實(shí)際上只擁有村集體全部土地的產(chǎn)權(quán)的一部分，這種情況下如果將一塊土地私自轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，實(shí)際上是侵犯了集體里面其他人對(duì)這塊地的一部分產(chǎn)權(quán)。

3.為什么不允許集體收取承包費(fèi)？只有不收取承包費(fèi)下的永久承包權(quán)才是對(duì)土地的“完整”產(chǎn)權(quán)，一旦收取承包費(fèi)，永久承包權(quán)就會(huì)受到集體所有權(quán)的限制，這不利于永久承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)明晰作用的發(fā)揮。在集體可以征收承包費(fèi)（這相當(dāng)于土地租金）的情況下，集體將永久成為土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)者，它可能利用手中的權(quán)力與私人爭(zhēng)利，使得土地的產(chǎn)權(quán)殘缺。

4.取消農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的限制，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致糧食危機(jī)？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如果糧食短缺，市場(chǎng)會(huì)通過(guò)相對(duì)價(jià)格的變化，提高糧食的相對(duì)價(jià)格，來(lái)促使人們耕種更多的土地，并對(duì)耕地進(jìn)行更多的科技投入。但是這里有一個(gè)前提，就是為了保障中國(guó)的糧食生產(chǎn)能力，必須在國(guó)際貿(mào)易上通過(guò)關(guān)稅或者限額的方式，防止國(guó)外的低價(jià)糧食大批進(jìn)入，并通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，提高國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，否則在國(guó)外低價(jià)糧食的競(jìng)爭(zhēng)面前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)會(huì)受到巨大的沖擊。目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具備了反哺農(nóng)業(yè)的能力。另外，我國(guó)農(nóng)業(yè)無(wú)論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)通過(guò)剪刀差還是改革開(kāi)放后通過(guò)不合理的征地，都為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，現(xiàn)在也該到了補(bǔ)償農(nóng)業(yè)的時(shí)候了。

（三）對(duì)此建議的大致評(píng)價(jià)

1.符合我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和政治現(xiàn)實(shí)。本文所提出的建議既沒(méi)有走激進(jìn)的私有化路線，也沒(méi)有選擇尚有相當(dāng)人不能接受的國(guó)有化方向，這樣的政策更有利于讓已經(jīng)習(xí)慣了集體所有并對(duì)它形成路徑依賴的人們適應(yīng)政策的變化。并且由于并不涉及所有制上的改變，更容易為人們所接受，容易使政策得到比較好的推行。

2.充分尊重我國(guó)的地區(qū)差異和農(nóng)民的自主性，盡量避免了“一刀切”式的政策設(shè)計(jì)模式，使得各地農(nóng)民可以根據(jù)自己的實(shí)際情況作決策。因此，本建議的實(shí)行可以達(dá)到“土地制度多元化”的效果，使得土地制度更加具有靈活性，以適應(yīng)不同地區(qū)的實(shí)際情況。可以說(shuō)此項(xiàng)政策建議既注意到了一些地區(qū)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)明晰化以實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)要素職能的要求，也照顧到了大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民對(duì)土地的社會(huì)保障職能的要求，其實(shí)現(xiàn)方式就是通過(guò)把決策權(quán)交給農(nóng)民自己。

3.為了防止賦予農(nóng)民永久承包權(quán)后土地的不合理集中，建議中特別強(qiáng)調(diào)了限制個(gè)人擁有永久承包權(quán)數(shù)額，并建議不允許法人擁有耕地的永久承包權(quán)。這樣避免了土地的過(guò)分集中，避免了農(nóng)業(yè)剩余人口由于得不到土地保障而被迫流向城市，避免了過(guò)分的社會(huì)震蕩。

4.通過(guò)對(duì)政府土地征地權(quán)的限制，和賦予農(nóng)民永久承包權(quán)，使得政府對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的侵害受到嚴(yán)格限制。不僅法律上的規(guī)定使得地方政府在征地問(wèn)題上不會(huì)肆意妄為，而且由于農(nóng)民面對(duì)迅速的工業(yè)擴(kuò)展，很可能將土地承包期擴(kuò)展為永久承包權(quán)——因?yàn)橹挥袑⑵鋽U(kuò)展為永久承包權(quán)才允許“個(gè)人”使用的土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。這樣通過(guò)對(duì)農(nóng)民使用權(quán)利益的強(qiáng)調(diào)，使得農(nóng)民在面對(duì)政府時(shí)有更強(qiáng)的支持，避免了由于產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致的集體與農(nóng)戶個(gè)人都不能很好保護(hù)土地的弊端。通過(guò)這一系列的產(chǎn)權(quán)安排，可以解決城市化過(guò)程中的政府侵權(quán)問(wèn)題，將土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化。

5.對(duì)于沒(méi)有永久承包權(quán)的土地，通過(guò)集體同意后可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或進(jìn)行貸款抵押，這樣有助于農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化和土地財(cái)產(chǎn)的資本化，賦予土地更完整的產(chǎn)權(quán)，有利于土地價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化，減少土地對(duì)工業(yè)發(fā)展的束縛。

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（收稿日期: 2006-09-26 責(zé)任編輯: 垠喜）