[摘要]綜合配套改革試驗(yàn)是我國在新的歷史時(shí)期進(jìn)行改革攻關(guān)的重要戰(zhàn)略舉措，其實(shí)質(zhì)是進(jìn)行制度創(chuàng)新，必須依法推進(jìn)。同時(shí)也要為其提供相應(yīng)的法律制度供給。本文從分析綜合配套改革試驗(yàn)的內(nèi)涵出發(fā)，闡述了法律保障的需求，并針對我國目前綜合配套改革試驗(yàn)法律保障供給中存在的問題，提出了具體的政策建議。

[關(guān)鍵詞]綜合配套改革試驗(yàn) 制度創(chuàng)新 法律保障

[中圖分類號]F127.9;D927 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）02-0010-03

[基金項(xiàng)目]天津市科技發(fā)展戰(zhàn)略研究計(jì)劃項(xiàng)目“濱海新區(qū)國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)總體方案設(shè)計(jì)”（項(xiàng)目號：0621.zto2800）階段性研究成果。

[作者簡介]李竹蘭（1957—），女，天津人，天津理工大學(xué)法政學(xué)院副教授，研究方向：法學(xué)；郝壽義（1952-），河北河間人，南開大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：城市、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與管理。

選擇符合一定條件的地區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試驗(yàn)，先行試驗(yàn)一些重大的改革開放措施，為全國進(jìn)一步改革開放提供經(jīng)驗(yàn)和示范，是我國在新時(shí)期深化經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革的重要方式和途徑，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)提供制度保障的重大探索和有益嘗試。我國近30年改革開放的成功經(jīng)驗(yàn)證明，任何重大改革舉措都要有法律支持和保障才能順利推行。本文主要就進(jìn)行綜合配套改革試驗(yàn)的法律保障問題談一些粗淺的認(rèn)識。

一、 綜合配套改革試驗(yàn)與制度創(chuàng)新

制度作為一系列界定經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)則，通過降低交易費(fèi)用，便利合約的簽訂和執(zhí)行，影響資源配置和風(fēng)險(xiǎn)分配，提供激勵(lì)和協(xié)調(diào)，確定公共品和服務(wù)的生產(chǎn)與分配，從而對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮作用。有效率的制度安排使經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素及其制度基礎(chǔ)處于均衡的匹配狀態(tài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。無效率的制度安排導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素與其制度基礎(chǔ)處于失衡的狀態(tài)，抑制甚至阻礙經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的進(jìn)程。要改變不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊有制度，創(chuàng)設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的制度安排，需要進(jìn)行制度的變革。改革就是進(jìn)行制度創(chuàng)新，從而導(dǎo)致制度變遷的過程，通過改革，實(shí)現(xiàn)從不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的舊體制向新體制轉(zhuǎn)變，從而提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度保障。從這個(gè)意義上講，改革實(shí)質(zhì)就是制度創(chuàng)新，它具有先行先試的性質(zhì)。在這一點(diǎn)上，綜合配套改革試驗(yàn)和以往的改革是相同的。

然而，我們還要看到，任何一種制度如經(jīng)濟(jì)制度都不是孤立存在的。廣義的制度是一系列相互聯(lián)系、相互影響的制度安排的系統(tǒng)性集合，它既包括經(jīng)濟(jì)制度，也包括社會(huì)制度、文化制度、政治制度等。這些制度安排和創(chuàng)新間存在著關(guān)聯(lián)效應(yīng)，這種關(guān)聯(lián)效應(yīng)是由于制度之間存在的相互支持和互補(bǔ)而產(chǎn)生的正向外部性效果。動(dòng)態(tài)演化制度均衡理論認(rèn)為，在存在不同主體協(xié)調(diào)可能性的情況下，制度創(chuàng)新存在著關(guān)聯(lián)效應(yīng)；在不存在不同主體協(xié)調(diào)可能性時(shí)，要注意制度創(chuàng)新的互補(bǔ)影響①。制度績效依賴于制度創(chuàng)新和制度安排之間的穩(wěn)定而正向的關(guān)聯(lián)作用，只有相互一致和相互支持的制度創(chuàng)新和制度安排才能促進(jìn)不同制度功能的發(fā)揮，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。綜合配套改革試驗(yàn)是一系列相互獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)的制度創(chuàng)新過程。從改革試驗(yàn)的范圍和領(lǐng)域來看，綜合配套改革試驗(yàn)是以經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新為主，涉及社會(huì)、政治、文化和環(huán)境等在內(nèi)的全方位、多領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，具有明顯的綜合性特征。從改革試驗(yàn)的內(nèi)容和措施來看，不僅不同的制度創(chuàng)新領(lǐng)域是相互協(xié)調(diào)、互為條件的，而且在某一具體制度創(chuàng)新領(lǐng)域內(nèi)部，也要求不同措施之間的協(xié)調(diào)配合、相互支持，具有顯著的配套性特征。從改革試驗(yàn)的推進(jìn)方式和工作方法看，其制度創(chuàng)新不再采取單兵突進(jìn)的方式，而是從制度創(chuàng)新和制度安排的系統(tǒng)性出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧和重點(diǎn)推進(jìn)相結(jié)合，在做好制度創(chuàng)新的統(tǒng)籌安排的同時(shí)，明確制度創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域，抓住主要環(huán)節(jié)配套推進(jìn)。從改革試驗(yàn)的作用和效應(yīng)看，其制度創(chuàng)新不僅僅是為了本地區(qū)的發(fā)展尋找更好的途徑和模式，為全國發(fā)展改革提供經(jīng)驗(yàn)和示范。這是綜合配套改革與以往改革不同的特征，也是綜合配套改革具有的實(shí)際內(nèi)涵。

二、綜合配套改革試驗(yàn)對法律保障的需求

綜合配套改革試驗(yàn)包括那些由于探索性、風(fēng)險(xiǎn)性和由于突破現(xiàn)行制度和政策框架，不宜全面推開，只能先行試驗(yàn)探索的制度創(chuàng)新內(nèi)容，也包括一些不具有全國推廣意義，只適用于某些特定區(qū)域或行業(yè)的，但仍需通過試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)的制度創(chuàng)新內(nèi)容。這些都需要國家提供相應(yīng)的法律保障和支持。事實(shí)上，我國改革開放的成功經(jīng)驗(yàn)也充分證明了這一點(diǎn)。我國從1980年以來先后建立深圳、珠海、汕頭、廈門和海南5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，自1981年11月至1996年3月，先后五次由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過授權(quán)立法的方式，授權(quán)上述經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省市人大及其常務(wù)委員會(huì)，在遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則的前提下，制定地方性法規(guī)，在各自管轄的經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)實(shí)施。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法對推動(dòng)和保障經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行起到了至關(guān)重要的作用。

和當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行先試的制度創(chuàng)新相比，現(xiàn)在的綜合配套改革試驗(yàn)，無論在制度創(chuàng)新的宏觀背景，還是在制度創(chuàng)新的內(nèi)涵、外延上都發(fā)生了很大的變化，它對法律保障也提出了新的要求。

首先，經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)立時(shí)，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革尚處于起步階段，相關(guān)的法制建設(shè)幾乎一片空白。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革先由優(yōu)惠政策啟動(dòng)，后由國家賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)“立法權(quán)”，經(jīng)濟(jì)特區(qū)借此通過立法將優(yōu)惠政策法制化，將改革成果制度化，并進(jìn)一步通過立法和政策創(chuàng)新指導(dǎo)和推進(jìn)改革的深入進(jìn)行。而提出和進(jìn)行綜合配套改革試驗(yàn)的今天，我國的社會(huì)主體市場經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，各方面的運(yùn)行機(jī)制和管理體制有了一個(gè)基本框架，相應(yīng)的法律體系也基本成型。在這樣的背景下，綜合配套改革試驗(yàn)的制度創(chuàng)新不同于當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)的制度創(chuàng)新，它往往不是需要對有關(guān)法律“空白”進(jìn)行填補(bǔ)，而是在現(xiàn)有的法律規(guī)定的基礎(chǔ)上更多地進(jìn)行調(diào)整、修改、補(bǔ)充和完善，甚至可能還包括否定現(xiàn)有的某些法律規(guī)定而“破舊立新”。因此，它既需要國家層面修改完善現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范以適應(yīng)改革開放的新形勢，又需要國家賦予綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)相應(yīng)的“立法權(quán)”，來保障和推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新，突破某些既有規(guī)則（包括法律和政策）的束縛而“先行先試”，否則，制度創(chuàng)新的“試驗(yàn)”就會(huì)無“法”可依而裹足不前。

其次，經(jīng)過近30年的努力，我國經(jīng)濟(jì)體制改革無論在理論和實(shí)踐上都取得了重大進(jìn)展，但制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些深層次矛盾和體制性障礙仍然存在，改革仍處在攻堅(jiān)階段。當(dāng)前我們面臨的主要是一些觸及面寬、涉及利益層次深的改革，改革的復(fù)雜性、艱巨性、風(fēng)險(xiǎn)性大大增強(qiáng)。而且，不僅經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)部各項(xiàng)改革的推進(jìn)需要其他改革相配套，經(jīng)濟(jì)體制改革也對政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的改革提出了新的要求，改革的配套性、綜合性明顯增強(qiáng)。同時(shí)，隨著我國加入世貿(mào)組織，上述綜合性、配套性的改革不能僅考慮特殊區(qū)域個(gè)體的使用效果，還要考慮區(qū)域協(xié)調(diào)、示范全國的效應(yīng)，要考慮到與WTO規(guī)則接軌，形成與國際通行法相銜接的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和制度環(huán)境。新時(shí)期改革內(nèi)涵和外延的這些變化，既對綜合配套改革試驗(yàn)提出了更高的目標(biāo)，也使通過綜合配套改革試驗(yàn)進(jìn)行制度創(chuàng)新的難度更大，使綜合配套改革對法律保障的要求更為強(qiáng)烈。這一需求概括起來主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是綜合配套改革試驗(yàn)設(shè)立的法律依據(jù)；二是綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施的法律保障。

三、 我國目前綜合配套改革試驗(yàn)的法律保障供給及其存在的問題

綜合配套改革試驗(yàn)對法律保障的客觀需求，在實(shí)踐中需要國家提供相應(yīng)的法律制度供給，即提供相應(yīng)的法律保障。目前，我國現(xiàn)有的法律制度為綜合配套改革試驗(yàn)提供的法律保障也主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

在綜合配套改革試驗(yàn)設(shè)立的法律依據(jù)方面，目前我國已設(shè)立的綜合配套改革試驗(yàn)（無論是上海浦東新區(qū)社會(huì)主體市場經(jīng)濟(jì)體制綜合配套改革試點(diǎn)，還是天津?yàn)I海新區(qū)國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)）都是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，這符合我國憲法的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第八十九條第一項(xiàng)及第三項(xiàng)的規(guī)定，國務(wù)院在領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)中，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令。國務(wù)院以決定的方式批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試驗(yàn)符合憲法對國務(wù)院職能的規(guī)定，具有憲法依據(jù)，同時(shí)也符合國際慣例及中國改革開放的實(shí)際。

在綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施的法律保障方面，上海市和天津市都享有地方立法權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第六十三條的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”；“國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)”。據(jù)此，上海市和天津市可以分別為浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的綜合配套改革試驗(yàn)的實(shí)施提供法律制度供給。

上海市和天津市所享有的地方立法權(quán)是各地都享有的一般性地方立法權(quán)，雖然這種地方立法權(quán)可以為綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施提供一定的法律支持，但相對于改革試驗(yàn)所承擔(dān)的艱巨任務(wù)和其所具有的內(nèi)涵，其法律保障是有限的。

首先，如前面我們所分析的，綜合配套改革試驗(yàn)是一系列相互獨(dú)立而又相互關(guān)聯(lián)的制度創(chuàng)新過程，它不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，而且涉及社會(huì)、政治、文化、環(huán)境等多領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，這樣艱巨的社會(huì)系統(tǒng)工程客觀上必然需要比一般性立法更為特殊的立法模式。

其次，如前所述，綜合配套改革試驗(yàn)不僅要考慮試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的使用效果，還要考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、示范全國的效應(yīng)，這就要求與之相應(yīng)的法律制度供給不單要考慮試驗(yàn)區(qū)本身的問題，而且要考慮到對相關(guān)區(qū)域的協(xié)調(diào)乃至輻射全國的示范效應(yīng)。而一般性地方立法是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)，其效力顯然只能在立法機(jī)關(guān)所轄的行政區(qū)域內(nèi)生效。

最后，由于綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是先行試驗(yàn)一些重大的改革開放措施，它既是個(gè)性的，也是共性的，其對法律制度供給的要求更高。如國務(wù)院在批準(zhǔn)上海市浦東新區(qū)進(jìn)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制配套改革試點(diǎn)方案時(shí)指出，要通過試點(diǎn)形成與國際通行做法相銜接的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法規(guī)體系和制度環(huán)境。在這樣的先行試驗(yàn)中，相當(dāng)一部分要破舊立新，需要對現(xiàn)行法律進(jìn)行變通和修正。而一般性地方立法不能對國家層面的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。

綜上所述，僅靠一般性地方立法權(quán)是不能在法律上保障綜合配套改革試驗(yàn)順利實(shí)施的。

四、 加強(qiáng)綜合配套改革試驗(yàn)法律保障的建議

綜合配套改革試驗(yàn)是在新的歷史時(shí)期進(jìn)行政策共建、推動(dòng)系列制度創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略舉措。在我國目前社會(huì)主體市場經(jīng)濟(jì)法律體制比較健全的條件下，綜合配套改革試驗(yàn)必須依法推進(jìn)，同時(shí)也要為其(下轉(zhuǎn)第91頁)（上接第12頁）“先行試驗(yàn)一些重大改革措施”提供相應(yīng)的法律制度供給。只有這樣，才能保障綜合配套改革試驗(yàn)的順利推進(jìn)。

加強(qiáng)對綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施的法律制度供給，其中一部分必須由授權(quán)立法來保證。具體說，就是由國家授予進(jìn)行綜合配套改革試驗(yàn)的省、市比一般性地方立法權(quán)更為特殊的“授權(quán)立法”。

所謂授權(quán)立法，是指有權(quán)立法的機(jī)關(guān)將立法權(quán)限授予其他機(jī)關(guān)行使?！吨腥A人民共和國立法法》在第九、十、十一、五十六、六十五、八十一、八十六、八十八、八十九條中分別對我國授權(quán)立法的授權(quán)主體、被授權(quán)機(jī)關(guān)、授權(quán)立法的范圍和效力、對授權(quán)立法的監(jiān)督以及授權(quán)事項(xiàng)制定法律后授權(quán)中止等都作了明確的規(guī)定。

根據(jù)上述規(guī)定，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院對尚未制定法律的事項(xiàng)，根據(jù)授權(quán)，可以先行制定填補(bǔ)空白的行政法規(guī)。而全國人民代表大會(huì)可以授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通。因此，授權(quán)立法的地方性法規(guī)享有對法律和行政法規(guī)的變通權(quán)。

對照《中華人民共和國立法法》的相關(guān)規(guī)定，建議給予經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的進(jìn)行綜合配套改革試驗(yàn)的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，進(jìn)行綜合配套改革試驗(yàn)相關(guān)的特殊的授權(quán)立法權(quán)。

同時(shí)建議綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在的省、市人大及其常委會(huì)與國務(wù)院進(jìn)行溝通取得一致意見，由省、市人大及其常委會(huì)直接向全國人大及其常委會(huì)提出或者由國務(wù)院向全國人大及其常委會(huì)提出議案的形式提出授權(quán)立法的請求。這樣的操作在國外不乏先例。比較著名的如《法蘭西共和國憲法》第三十八條第一款就規(guī)定“政府為執(zhí)行其施政綱領(lǐng)，可以要求議會(huì)授權(quán)自己在一定期限內(nèi)以結(jié)合的方式采取通常屬于法律范圍內(nèi)的措施”。在我國的授權(quán)立法實(shí)踐中，絕大多數(shù)授權(quán)立法事項(xiàng)也是應(yīng)被授予機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)的請求而授權(quán)的。如全國人大及其常委會(huì)對國務(wù)院的三次授權(quán)立法，前兩次都是根據(jù)國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提出的議案而作出決定的。關(guān)于授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市人大及常委會(huì)立法，有的是由國務(wù)院提出議案（如授權(quán)廣東、福建人大及其常委會(huì)立法和授權(quán)深圳市人大及常委會(huì)的決定），也有的是根據(jù)人大代表聯(lián)名提出的議案（如授權(quán)廈門市人大及其常委會(huì)）作出的決定。

授權(quán)立法的請求權(quán)主體在我國《立法法》中并未加以確認(rèn)，這是我國授權(quán)立法制度的一個(gè)缺憾。建議國家借授予國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)地方特別立法權(quán)之機(jī)，以專門立法（決定）或修改法律的形式，作出如下規(guī)定：國務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在的市（省、自治區(qū)）的人大及其常委會(huì)，可以向全國人大及其常委會(huì)提出授權(quán)立法請求；一個(gè)代表團(tuán)或者30人以上的全國人大代表，或者10人以上全國人大常委會(huì)組成人員聯(lián)名也可以提出授權(quán)立法的議案，由全國人大常委會(huì)決定。

（收稿日期:2007-03-16責(zé)任編輯:垠喜）