[摘要]目前農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程，受到土地制度、金融管理體制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制和農(nóng)產(chǎn)品流通體系等問(wèn)題的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制和農(nóng)民自治制度仍存有不完善的問(wèn)題。應(yīng)堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合的原則，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制、文化體制的綜合性改革，為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財(cái)力支持和動(dòng)力源泉，不斷增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力，不斷擴(kuò)大基層民主政治建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村綜合改革 市場(chǎng)機(jī)制 基層民主 新農(nóng)村建設(shè)

[中圖分類號(hào)]F320.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2007）02-0056-05

[基金項(xiàng)目]浙江大學(xué)卡特中心985工程二期中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究國(guó)家創(chuàng)新基地資助項(xiàng)目“農(nóng)村稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究”（ZJUCARD200506）

[作者簡(jiǎn)介]張新光（1964-），河南鄧州人，信陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授。教育部全國(guó)百所重點(diǎn)研究基地華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究中心信陽(yáng)調(diào)研基地項(xiàng)目主持人。主要從事《資本論》教學(xué)和“三農(nóng)”問(wèn)題研究。

一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程中的幾個(gè)重大難題

根據(jù)當(dāng)今世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，判斷和衡量某個(gè)國(guó)家或地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育成熟的標(biāo)準(zhǔn)是：從微觀層面看各種生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)性，以便充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；從宏觀層面看，國(guó)家是否建立和完善對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支持保護(hù)體系，以便切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益和規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。換言之，一個(gè)“好的市場(chǎng)”和一個(gè)“好的政府”，關(guān)鍵就在于能夠讓廣大生產(chǎn)者和消費(fèi)者以最便利的交易手段和最節(jié)約的交易費(fèi)用實(shí)現(xiàn)其利潤(rùn)最大化。很顯然，我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村是一種“市場(chǎng)扭曲”與“政府缺位”現(xiàn)象并存的低層次的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。尤其是進(jìn)入20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地、資本、技術(shù)、勞動(dòng)力、人才、農(nóng)資等生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育幾乎陷于停頓，全國(guó)高度分散的2.5億多個(gè)農(nóng)戶大都無(wú)力進(jìn)入大市場(chǎng)，而現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“無(wú)形之手”和國(guó)家宏觀調(diào)控的“有形之手”又不能完全有效地給他們提供幫助和服務(wù)，農(nóng)民在資源使用和配置上，在財(cái)政、稅收、金融政策上，在教育和社會(huì)公共福利待遇上，與其他階層均處于不平等地位，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于一種弱勢(shì)地位。當(dāng)前限制了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)建，嚴(yán)重制約我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的主要障礙有：

（一） 現(xiàn)行的土地集體所有制的束縛

迄今為止，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)微觀組織被鎖定在細(xì)小土地規(guī)模和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的低水平上運(yùn)行。目前我國(guó)耕地總面積已經(jīng)減少到18.51億畝，農(nóng)民人均占有耕地僅為1.2畝，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全國(guó)有1/3的省份人均耕地面積還不到1畝，其中有660個(gè)縣人均耕地面積還不到0.5畝，大大低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人口/土地承載力0.8畝“警戒線”?？偟目?，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)陷入了兩難困境：一方面，土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素和農(nóng)民最基本的生活保障，在還沒(méi)有其他手段可替代土地作為9億農(nóng)民最基本的社會(huì)保障時(shí)，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，就是穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的一項(xiàng)帶有根本性的重大措施；另一方面，解決人地矛盾主要應(yīng)通過(guò)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)，逐步減少農(nóng)業(yè)人口，引導(dǎo)土地使用權(quán)在農(nóng)戶之間合理流動(dòng)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)來(lái)解決，而這很容易使農(nóng)民喪失土地的保障作用。自1979年改革開放以來(lái)，全國(guó)平均每年各種建設(shè)占地在400萬(wàn)畝以上，25年共征用了農(nóng)村耕地1億畝左右。失去土地的農(nóng)民從征用土地中得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償最多不超過(guò)5000億元，國(guó)家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓中積累了9萬(wàn)多億元的資產(chǎn)[1]。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，目前全國(guó)失去土地的“三無(wú)農(nóng)民”（無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障）達(dá)到4500萬(wàn)人左右，已成為影響整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。

現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包制的政策作用范圍及其績(jī)效是有限的。據(jù)有關(guān)專家實(shí)證研究得出的結(jié)論， 1978年至1984年，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品以不變價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)42.23%，其中有46.89%歸功于家庭承包制取代集體耕作制的體制改革，而化肥施用量的增加貢獻(xiàn)份額占到32.2%，農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的貢獻(xiàn)份額占到了15.98%，其他的制度改革貢獻(xiàn)份額十分微小。但是，它對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響只是一次性的突發(fā)效應(yīng)，實(shí)際到1984年全國(guó)范圍內(nèi)都實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，這種制度變遷的沖擊已經(jīng)釋放完畢。從1997年到2002年，全國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)出現(xiàn)了連續(xù)4年下滑的趨勢(shì)，分別為4.6%、4.3%、3.8%、2.1%。正因?yàn)檫@樣，從1985年到2002年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入之比已由1∶1.9上升到1∶3.1，成為世界上貧富差距最大的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一。此外，我國(guó)人口多，耕地少，自然災(zāi)害頻繁，技術(shù)裝備落后，但我國(guó)國(guó)土遼闊，自然資源和勞力資源豐富，生產(chǎn)門路很多。如果只在占國(guó)土1/10的耕地上做文章，不在9/10的山區(qū)、草原、江河、湖泊和灘涂上打主意，農(nóng)民就很難富起來(lái)[2]。因此，我們?cè)谵r(nóng)村搞的“大包干”，只是解決了18億畝耕地的部分問(wèn)題，而耕地之外廣大的國(guó)土資源（包括60億畝草原、42.7億畝林地、42億畝大陸架漁場(chǎng)等）在相當(dāng)程度上還處于權(quán)責(zé)不清、主體不明、利用不夠、經(jīng)營(yíng)粗放的狀態(tài)。這已成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)效益提高和農(nóng)民增收步伐的嚴(yán)重障礙[3]。世界著名的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家德?tīng)柌└裼幸痪涿裕骸叭绻o農(nóng)民以土地的所有權(quán)，他們會(huì)把沙漠變成綠洲；如果讓農(nóng)民以租賃的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)土地，他們又會(huì)把綠洲變成沙漠”。而目前我國(guó)仍堅(jiān)持實(shí)行農(nóng)村集體土地所有制，極大地限制了土地要素市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展，這正是導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)建“總在產(chǎn)生、但總也長(zhǎng)不大”的制度根源所在。

（二）金融管理體制改革嚴(yán)重滯后

我國(guó)從試辦農(nóng)民合作基金協(xié)會(huì)，到國(guó)有商業(yè)銀行市場(chǎng)化改革，到農(nóng)村信用合作社股份制改造，并沒(méi)有真正“放寬國(guó)內(nèi)民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，創(chuàng)造各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境”。1992年以后，我國(guó)金融體制改革的目標(biāo)是實(shí)行“企業(yè)化管理”，國(guó)有商業(yè)銀行盡量避開成本高、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)村投資領(lǐng)域，而越來(lái)越傾向于高回報(bào)的“黃金客戶”，追逐資本利潤(rùn)最大化。特別是從1998年開始，國(guó)有商業(yè)銀行相繼從農(nóng)村地區(qū)“大撤退”，共撤掉縣域內(nèi)的金融網(wǎng)點(diǎn)3.1萬(wàn)多個(gè)。到1999年1月，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)正規(guī)的金融組織只剩下信用合作社一家在“慘淡經(jīng)營(yíng)”。據(jù)國(guó)家央行提供的數(shù)據(jù)顯示，截至1999年底，全國(guó)農(nóng)村信用社系統(tǒng)共有39515個(gè)，總資產(chǎn)為14329.19億元，負(fù)債總額高達(dá)14413.67億元，基本處于一種資不抵債的狀況。全行業(yè)擁有正式職工65.4萬(wàn)人計(jì)算（另外還有8萬(wàn)名臨時(shí)工和20萬(wàn)名代辦員），人均資產(chǎn)規(guī)模僅為219.1萬(wàn)元，人均年度費(fèi)用已達(dá)到41811元，即使按資本年收益率2%計(jì)算，還是全行業(yè)虧損。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村信用社各項(xiàng)存款余額只占全國(guó)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)存款余額的12%，各項(xiàng)貸款余額僅占全國(guó)的11%，并且大多農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)率在50%以上，有的省份甚至高達(dá)90%以上。截至2005年末，全國(guó)郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)已達(dá)到3.2萬(wàn)多個(gè)，共吸收存款余額為1.3萬(wàn)億元，其中有75%來(lái)自農(nóng)村地區(qū)。據(jù)有關(guān)專家測(cè)算，目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)60%～70%的資金流向城市和工商企業(yè)，平均每年流出資金數(shù)額高達(dá)6000億元以上，一個(gè)縣至少在3億元以上。目前我國(guó)農(nóng)民從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款尚不到20%，其中有75%～80%的農(nóng)戶從來(lái)沒(méi)有與銀行打過(guò)交道，基本是親戚朋友之間的私人借貸。農(nóng)村惟一的資金來(lái)源渠道是進(jìn)城農(nóng)民工掙得的“工資性收入”，但全國(guó)2億多農(nóng)民工平均每人創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值大約在25000元左右，而他們一年充其量每人只拿回家鄉(xiāng)8000元，剩下的17000元都留在了城市，僅此一項(xiàng)每年就流失資金在3400億元以上?？梢哉f(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)村內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了“資金斷流”或“金融真空”的現(xiàn)象，成為制約農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)建的最大障礙。

（三）基層農(nóng)業(yè)科技推廣體制改革滯后

多年來(lái)，我們一再講：“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一靠政策，二靠科技，三靠投入，最終靠科學(xué)技術(shù)解決問(wèn)題”。但是，要把現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，還需要廣大基層農(nóng)業(yè)科技人員能夠及時(shí)地把先進(jìn)的適用技術(shù)送到億萬(wàn)農(nóng)民手中。而目前全國(guó)農(nóng)業(yè)科技人員僅為135萬(wàn)人，只占全國(guó)各類專業(yè)技術(shù)人員3053.3萬(wàn)人的4.4%，并且長(zhǎng)期存在管理體制不順、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不活、人員隊(duì)伍不穩(wěn)、經(jīng)費(fèi)保障不足等問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力中接受過(guò)短期技術(shù)培訓(xùn)的占20%，接受過(guò)初級(jí)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的為3.4%，接受過(guò)中等專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的僅為0.13%，而沒(méi)有接受過(guò)任何技術(shù)培訓(xùn)的卻高達(dá)76.4%。譬如，地處大別山區(qū)腹地的河南省新縣，平均每萬(wàn)人中只有1名農(nóng)業(yè)科技人員，平均4.1萬(wàn)畝林地只有1名林業(yè)科技人員，全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今還沒(méi)有一個(gè)“實(shí)體型”科技推廣站。目前縣直農(nóng)、林、水、畜牧等系統(tǒng)雖然擁有上千名農(nóng)業(yè)科技人員，但是這些人長(zhǎng)年呆在機(jī)關(guān)，很少下到田間地頭去搞技術(shù)指導(dǎo)，更不說(shuō)搞農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)開發(fā)和承包責(zé)任制了?？傊壳拔覈?guó)基層農(nóng)業(yè)科技推廣體系仍處于一種“線斷、網(wǎng)破、人散”的低落狀態(tài)，成為制約農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)建的重要因素。

（四）農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)體系不健全不完善

據(jù)商務(wù)部提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2005年底，我國(guó)縣及縣以下社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到22082億元，比1995年增長(zhǎng)1.68倍，從事農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷活動(dòng)的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織超過(guò)2萬(wàn)個(gè)，有接近600萬(wàn)農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人活躍在城鄉(xiāng)之間。但是，由于目前我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)主體規(guī)模小、實(shí)力弱，農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)態(tài)及經(jīng)營(yíng)方式陳舊，農(nóng)村市場(chǎng)連鎖經(jīng)營(yíng)交易額所占比重尚不足10%，而通過(guò)對(duì)手交易銷售的日用消費(fèi)品卻占到了90%以上，農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)已成為“地區(qū)封鎖”和“假冒偽劣商品充斥”的重災(zāi)區(qū)。據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)農(nóng)民人均商業(yè)面積僅為城市的1/10，農(nóng)村市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，約有42%的農(nóng)戶自己銷售農(nóng)產(chǎn)品，有45%的農(nóng)戶直接把產(chǎn)品賣給個(gè)體商販，只有2.7%的農(nóng)戶通過(guò)訂單銷售?？梢?jiàn)，讓高度分散的2.5億多個(gè)農(nóng)戶充當(dāng)市場(chǎng)主體，一直存在著供給上的過(guò)度敏感性和市場(chǎng)信息上的不對(duì)稱性，因而是不完備的市場(chǎng)主體。它具體表現(xiàn)在：一是生產(chǎn)選擇上的盲目性，個(gè)體農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)信息缺乏分析能力，“究竟什么賺錢、到底什么好銷”心里沒(méi)譜；二是家庭經(jīng)營(yíng)上的分散性，農(nóng)戶各自為政的小生產(chǎn)、商品規(guī)模小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；三是經(jīng)營(yíng)方式上的封閉性，分散農(nóng)戶小而全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，排斥社會(huì)化和專業(yè)化生產(chǎn)；四是商品交換上的滯后性，農(nóng)產(chǎn)品賣難與搶購(gòu)并存，多數(shù)農(nóng)戶生產(chǎn)的大路產(chǎn)品過(guò)剩、暢銷產(chǎn)品短缺；五是比較利益上的制約性，大多農(nóng)戶一般處于產(chǎn)中的原料產(chǎn)品生產(chǎn)，農(nóng)民收益低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展缺乏后勁?？偟目矗壳拔覈?guó)農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)體系不健全、不完善，不僅直接影響到農(nóng)民增收和農(nóng)村消費(fèi)的增長(zhǎng)，而且成為制約國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求擴(kuò)大的一大瓶頸。

綜上所述，我國(guó)在當(dāng)前和今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，繼續(xù)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，仍然是一項(xiàng)繁重而艱巨的任務(wù)。

二、農(nóng)村基層民主化進(jìn)程中的幾個(gè)重大難題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革問(wèn)題

我國(guó)是一個(gè)由中央、省、市（地級(jí)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府構(gòu)成的行政體系，到了最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，政府任務(wù)和目標(biāo)呈幾何級(jí)數(shù)增加。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一個(gè)面對(duì)上級(jí)、且主要完成上級(jí)任務(wù)的機(jī)構(gòu)”。所以，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制規(guī)模的不斷擴(kuò)大，基層社會(huì)治理成本有增無(wú)減。到2002年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員多達(dá)1316.2萬(wàn)人，平均每68個(gè)農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部，因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大約在40%左右。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)債總額為1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債408萬(wàn)元；村一級(jí)負(fù)債總額為1483億元，平均每個(gè)村負(fù)債21萬(wàn)元， 9億農(nóng)民人均負(fù)債達(dá)到374元[4]。另?yè)?jù)有關(guān)專家估計(jì)，目前這一數(shù)字可能已增至8000～10000億元?？梢?jiàn)，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并沒(méi)有真正建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)，并且能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)事務(wù)的有活力、有權(quán)威、高效能的地方基層政府組織。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按照公共行政原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行哪些職責(zé)，如何有效地發(fā)揮作用，已經(jīng)成為一個(gè)重大課題。

（二）村民自治制度建設(shè)問(wèn)題

中國(guó)13億人口中就有9億多農(nóng)民，實(shí)行村民自治制度既是擴(kuò)大基層民主政治的需要，又是讓農(nóng)民當(dāng)家作主的有效實(shí)現(xiàn)形式。

目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)既有黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委、武裝部、共青團(tuán)、婦聯(lián)會(huì)、工會(huì)等各種組織體系，又有經(jīng)濟(jì)工作、政治工作、文化工作、社會(huì)工作等多個(gè)方面的內(nèi)容，如何處理好“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系是一大難題。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，不少地方普遍存在著“甩包袱”的思想，主要是通過(guò)“管人、管賬、管工資”的辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)村級(jí)組織的行政管制，村一級(jí)干部“公職化”的傾向日趨明顯，由此將會(huì)動(dòng)搖村民自治制度的存在基礎(chǔ)。因?yàn)?，?dāng)?shù)胤秸媾c農(nóng)民群眾利益發(fā)生矛盾沖突時(shí)，村級(jí)自治組織不僅難以代表和維護(hù)農(nóng)民的利益，甚至有時(shí)會(huì)侵犯農(nóng)民的利益。與此同時(shí)，我國(guó)下一步將全面推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制，“村民自治”一旦失去其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，勢(shì)必會(huì)變成一種“空殼民主”。近年來(lái)，我國(guó)一些農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了宗族勢(shì)力或黑社會(huì)組織擾亂村民委員會(huì)選舉的現(xiàn)象，繼續(xù)推進(jìn)村民自治制度正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)：一是否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，使村民自治工作放任自流；二是黨的組織不尊重法律規(guī)定的村民的民主權(quán)利和村委會(huì)的職權(quán)，包辦代替?？偟目?，目前我國(guó)農(nóng)村上層建筑領(lǐng)域的改革嚴(yán)重滯后，與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的矛盾日益突出，主要存在兩大問(wèn)題：一是鄉(xiāng)村基層管理體制改革不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求；二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不適應(yīng)保障9億農(nóng)民公共服務(wù)的需要。

三、再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威

我國(guó)農(nóng)村綜合改革的根本目的就是調(diào)整不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的某些環(huán)節(jié)，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財(cái)力支持和動(dòng)力源泉，不斷增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力，不斷擴(kuò)大基層民主政治建設(shè)。它不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的改革，是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革。下一步，應(yīng)堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合的原則，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制和社會(huì)管理體制的綜合改革，重點(diǎn)是推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融體制改革、農(nóng)業(yè)科技推廣體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威。

首先，要恢復(fù)建國(guó)初期已經(jīng)確立的復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)確立了“耕地農(nóng)有、公益性土地國(guó)有”的二元復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度。它的最大特點(diǎn)是國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)民的私有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村土地可以自由轉(zhuǎn)讓、處置、抵押、繼承等。但是，進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時(shí)期，國(guó)家卻把農(nóng)民剛剛獲得的土地所有權(quán)重新收回去，造成了村落之間的土地邊界模糊不清。這種農(nóng)村集體土地所有制延續(xù)至今，不僅造成了資源配置的效率低下，而且造成了地方政府“通過(guò)把土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為（交給國(guó)家）的地租，即資本通過(guò)迂回的辦法占有了它不可能直接拿到手的東西”（馬克思語(yǔ)）。自改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地問(wèn)題一直成為政府與農(nóng)民爭(zhēng)奪利益的矛盾焦點(diǎn)。從世界范圍來(lái)看，當(dāng)今絕大多數(shù)國(guó)家都是實(shí)行土地私有制，而非耕地資源一般屬于國(guó)有。但據(jù)1996年中國(guó)土地資源普查的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)國(guó)有土地面積占53.17% ，農(nóng)村集體土地面積占46.18% ，尚未確定權(quán)屬的土地面積占0.65%。因此，下一步要讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，必須徹底打破國(guó)家對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷，讓地方政府退出二級(jí)土地市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。只有綜合運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的宏觀調(diào)控手段，才能從根本上保護(hù)好中華民族賴以生存的土地資源，真正維護(hù)好9億農(nóng)民的根本利益。建立現(xiàn)代的土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)建的基礎(chǔ)和前提，它具體由四項(xiàng)基本制度構(gòu)成：一是土地產(chǎn)權(quán)界定制度，二是土地產(chǎn)權(quán)配置制度，三是土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)制度，四是土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。其中，產(chǎn)權(quán)界定是基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)配置是核心，產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)是手段，產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)是制度保障。

其次，要建立以農(nóng)村合作信用社為主體，國(guó)家商業(yè)銀行和政策性金融機(jī)構(gòu)分工協(xié)作，民間借貸為補(bǔ)充的農(nóng)村金融體制和運(yùn)行機(jī)制。

目前，我國(guó)農(nóng)村金融組織功能混亂，服務(wù)項(xiàng)目單一，利益矛盾加劇，單靠國(guó)家“花錢買機(jī)制”并不能解決根本問(wèn)題。事實(shí)上，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)對(duì)世界發(fā)展中國(guó)家金融實(shí)踐的實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，國(guó)家正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶提供金融服務(wù)的覆蓋面往往不足20%，而其余的大量融資活動(dòng)是靠民間非正規(guī)金融組織來(lái)完成的。與“官辦銀行”或“準(zhǔn)官方金融”機(jī)構(gòu)相比，民間融資渠道具有明顯的特征：一是社區(qū)性，即民間金融活動(dòng)發(fā)生于農(nóng)村社區(qū)，主要是基于一定的地緣、血緣、業(yè)緣關(guān)系而成立的；二是人格性，即交易活動(dòng)建立在對(duì)雙方信息充分掌握的基礎(chǔ)之上，其經(jīng)濟(jì)行為已經(jīng)在一定程度上人格化了；三是分散性，即民間金融發(fā)生于數(shù)以億計(jì)的農(nóng)戶之間，交易頻率高，金額小，高度分散；四是層次性，即經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)以民間借貸為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已出現(xiàn)了較為規(guī)范的民間金融組織，民間金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相呼應(yīng)，層次分明；五是靈活性，即民間金融具有辦理借貸手續(xù)簡(jiǎn)便、成本低、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)小等優(yōu)點(diǎn)。總之，農(nóng)村民間金融滋生于我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡時(shí)期，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)不均衡發(fā)展和國(guó)家金融制度不健全、不完善的必然產(chǎn)物，表現(xiàn)出了頑強(qiáng)的生命力。據(jù)粗略估計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村地區(qū)放“高利貸”的資金總規(guī)?？赡苓_(dá)到8000億元至14000億元左右，約有50%～65%的農(nóng)戶獲得了非正規(guī)金融組織的貸款，其中通過(guò)民間借款的比例已經(jīng)超過(guò)70%以上。尤其是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，民間融資甚至把國(guó)有銀行從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中排擠出局，比如浙江溫州的蒼南縣人口僅為120萬(wàn)人，目前至少有60億元地下資金在流動(dòng)，大大高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款額度?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，在可以預(yù)期的將來(lái)，不管政府和有關(guān)部門采取何種措施，民間金融活動(dòng)都將會(huì)繼續(xù)頑強(qiáng)的存在下去。下一步，我國(guó)可考慮放寬對(duì)國(guó)內(nèi)外資本流向農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入領(lǐng)域，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，促進(jìn)民營(yíng)小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種金融組織形式的發(fā)展，創(chuàng)造各類金融市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的宏觀體制環(huán)境，增加對(duì)農(nóng)村多元化、多層次、多樣化的金融服務(wù)供給。近期，我國(guó)可優(yōu)先考慮把農(nóng)村信用合作社改造成真正的民間融資機(jī)構(gòu)，把它納入到國(guó)家金融監(jiān)管體系。

最后，要加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的改革。

下一步，應(yīng)按照“撤消地區(qū)一級(jí)，強(qiáng)化縣一級(jí)，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)一級(jí)，充實(shí)村一級(jí)”四級(jí)連動(dòng)的整體改革思路[5]，重新整合農(nóng)村現(xiàn)有的公共行政資源，建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，政府保障的農(nóng)民義務(wù)教育體制，不斷加強(qiáng)和擴(kuò)大基層民主政治，全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急仍然是解決鄉(xiāng)村基層組織“有人管事、有錢辦事、有章理事”的問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位?？紤]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，要從取消農(nóng)業(yè)稅后的現(xiàn)實(shí)情況和廣大農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，重點(diǎn)強(qiáng)化三個(gè)方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位和權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；二是為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展；三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件，加強(qiáng)社會(huì)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開展農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，要繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，不斷提高和完善村民自治制度。在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)上，要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)交給市場(chǎng)中介組織和村民自治組織去解決，不斷提高農(nóng)村基層社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。

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