[摘要] 文章利用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念和方法分析了我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略和任務(wù)，針對(duì)目前社會(huì)存在的問題提出了相關(guān)政策建議。

[關(guān)鍵詞] 構(gòu)建和諧社會(huì)； 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)； 公共部門

[中圖分類號(hào)] C913； F062.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2006）24-0017-02

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的方興未艾，純?nèi)皇鞘澜缧缘氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)制度普遍而深刻發(fā)展的產(chǎn)物。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為私人部門和公共部門都存在復(fù)雜的問題，都會(huì)遇到失靈的困難，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要私人部門、公共部門和公民社會(huì)在互動(dòng)中準(zhǔn)確定位、協(xié)調(diào)功能以尋求平衡。

本文試圖利用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本概念和方法，對(duì)我國(guó)目前構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略和任務(wù)提出幾點(diǎn)看法。

一、目前中國(guó)社會(huì)面臨的問題及其公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋

目前中國(guó)社會(huì)存在的主要問題都有其公共層面的原因，因此可以通過公共經(jīng)濟(jì)學(xué)而進(jìn)行部分的乃至系統(tǒng)的解釋。

1.公共部門角色、職能定位不清引致的社會(huì)問題。

就當(dāng)今世界各國(guó)的實(shí)際情況來看，公共部門的作用不是削弱而是在擴(kuò)大，而我國(guó)的實(shí)際情況是，以政府(指廣義的政府，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的總稱)為核心的公共部門肩負(fù)著更加重要的使命并掌控著大量的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)資源。從理論上說，公共部門的使命就是公共利益最大化，公共利益的需要是以政府為核心的公共部門存在的前提。公共部門的任務(wù)不應(yīng)該是與民爭(zhēng)利，而應(yīng)該是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，處理好政府與市場(chǎng)、公平與效率的關(guān)系。有些地區(qū)的個(gè)別部門，片面謀求本地區(qū)、本部門利益而削弱了公共利益，造成了不好的影響，引發(fā)甚至激化了人民內(nèi)部矛盾。比如備受關(guān)注的超標(biāo)準(zhǔn)職務(wù)消費(fèi)問題、干部出國(guó)進(jìn)修變相公款旅游問題、違反規(guī)定配備和使用公車問題等都是老百姓所看不慣的。和諧社會(huì)的本質(zhì)特征是老百姓真正當(dāng)家做主，納稅人維持了龐大的公共預(yù)算，為的就是公仆們能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。為誰服務(wù)，怎樣服務(wù)，在理論上是個(gè)無須爭(zhēng)論的問題。

2.公共產(chǎn)品缺乏是一個(gè)突出的問題。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在配置資源方面有其不可替代的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)它又不是萬能的，有些領(lǐng)域市場(chǎng)就無法發(fā)揮作用，這就是市場(chǎng)失靈。公共產(chǎn)品，就是市場(chǎng)失靈的一個(gè)重要領(lǐng)域。

與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的私人產(chǎn)品不同，公共產(chǎn)品不具有市場(chǎng)配置資源所要求的競(jìng)爭(zhēng)性、排他性和效用可分割等基本屬性(莫童：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海交通大學(xué)出版社，2005年版)，因而公共產(chǎn)品的定價(jià)是極其困難的，依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格體系無法解決其成本-收益的實(shí)現(xiàn)和平衡問題，最終，它在市場(chǎng)上的供給將是沒有彈性的。

目前我國(guó)的人均GDP正處于由1000美元向3000美元過渡的關(guān)鍵時(shí)期。這一時(shí)期的消費(fèi)者需求的一個(gè)明顯特點(diǎn)就是對(duì)公共產(chǎn)品的需求規(guī)模增長(zhǎng)加快，同時(shí)對(duì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量要求也有顯著提高，而我們的現(xiàn)狀卻是：不但公共產(chǎn)品的數(shù)量嚴(yán)重不足，且質(zhì)量也明顯不高。首先是基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。道路交通緊張的問題在北京、上海、天津、廣州等中心城市非常普遍。其次是環(huán)境壓力帶來的生活品質(zhì)的下降。目前的空氣污染、水污染等環(huán)境問題需要我們做出更大的努力。另外，公共活動(dòng)空間不足，比如公共綠地、公園、圖書館、博物館等設(shè)施都明顯不足。另有一些更重要的公共產(chǎn)品也缺乏有效供給，比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健等都有一定的差距。還有一個(gè)與人的基本權(quán)利有關(guān)的敏感問題就是住房。近兩年來關(guān)于房地產(chǎn)的爭(zhēng)論此起彼伏，其焦點(diǎn)多集中于房?jī)r(jià)問題。低收入群體的基本居住保障問題是否應(yīng)該由商業(yè)性房地產(chǎn)業(yè)來解決？筆者認(rèn)為，應(yīng)該將商業(yè)性的房地產(chǎn)和低收入群體的基本居住保障問題區(qū)分開來，一個(gè)是市場(chǎng)化運(yùn)作，而一個(gè)則屬于公共產(chǎn)品的范疇。

3.消極外部效應(yīng)影響嚴(yán)重。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部效應(yīng)是指經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部和自身活動(dòng)的成本或收益的外溢所導(dǎo)致的私人邊際成本和社會(huì)邊際成本之間或私人邊際收益和社會(huì)邊際收益之間的背離，它有積極（positive）和消極的（negative）之分。各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐證明，市場(chǎng)本身對(duì)外部效應(yīng)也是束手無策的，而只能靠公共部門主要是政府制定相應(yīng)的規(guī)則和法律來規(guī)范和調(diào)整。以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的企業(yè)由于生產(chǎn)所帶來的環(huán)境污染負(fù)擔(dān)通常由老百姓來承擔(dān)，而且沒有任何補(bǔ)償。類似的消極外部效應(yīng)增加公共社會(huì)成本的案例屢見不鮮。

如果我們將這一概念加以延伸，那么在其他社會(huì)領(lǐng)域，我們同樣可以感受到外部效應(yīng)的影響。我們都知道，公職人員是公共部門的組成部分，是公共產(chǎn)品生產(chǎn)力中的主觀因素，在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給上處于主導(dǎo)的和重要的地位。如果某些公職人員以權(quán)牟私、能力低下、職業(yè)操守不健康，那么產(chǎn)生的消極外部影響是嚴(yán)重的。而公正、高效、廉潔的公共形象則產(chǎn)生積極的外部效應(yīng)，讓老百姓對(duì)政府有信心。

4.公共預(yù)算績(jī)效有待提高。

政府根據(jù)法定事權(quán)而履行職能所支付的全部成本形成了公共支出，而公共支出的來源就是主要由私人部門和公共部門所納稅款構(gòu)成的公共收入。公共收入，取之于民，理應(yīng)用之于民。近兩年審計(jì)署對(duì)中央單位預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)報(bào)告顯示：目前的國(guó)家預(yù)算績(jī)效并不是十分理想的。預(yù)算資金被挪用、占用的案例比較普遍，發(fā)生這類情況的單位都是中央國(guó)家機(jī)關(guān)。這同樣給和諧社會(huì)的建設(shè)帶來了負(fù)面的影響。公共收入的使用是個(gè)涉及面很廣的問題，越是大家出的錢就要花好。這里要有兩個(gè)基本原則：一是要用對(duì)地方，要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算方案，不得擅用、挪用；二是要用好，用得有效率，事半功倍。

5.社會(huì)保障不充分。

沒有社會(huì)保障，就不可能產(chǎn)生好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。以政府為核心的公共部門的另一個(gè)任務(wù)就是為全社會(huì)尤其是低收入和其他的困難人群提供必要的社會(huì)保障。就業(yè)是民生之本，社會(huì)保障的先行措施應(yīng)該是更多地創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。除了就業(yè)問題之外，還有養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、傷殘等問題也很突出，這些人都需要保障，可是我們現(xiàn)在又沒有更充分的條件來很好地解決這些問題。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府可以通過推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而擴(kuò)大公共收入的辦法來加強(qiáng)再分配的實(shí)力，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)保障，以社會(huì)保障來支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

6.效率和公平的關(guān)系問題沒能得到與時(shí)俱進(jìn)的解決。

目前中國(guó)社會(huì)存在的對(duì)于公平價(jià)值的挑戰(zhàn)主要有這樣幾個(gè)方面：依然沒有得到有效緩解的地區(qū)差別。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，東、中、西部的GDP總量和增長(zhǎng)速度有較大的距離，而人均收入的差距就更大了。三農(nóng)問題同樣涉及公平。一些落后、貧困的農(nóng)村地區(qū)的存在，是全面建設(shè)和諧的小康社會(huì)的最大障礙。收入差別問題有擴(kuò)大趨勢(shì)。除了明顯的不同地區(qū)的收入差別問題之外，同一地區(qū)的收入差別也比較驚人，至于行業(yè)間收入差別就更令廣大公眾不滿。另一個(gè)問題是公共資源配置不均衡甚至不合理。教育資源的分配、進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)、職業(yè)的選擇、公共權(quán)利的分配、公共福利的分配等領(lǐng)域都或多或少存在不公平的現(xiàn)象。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)公平的價(jià)值，認(rèn)為社會(huì)的不公平主要是因?yàn)楣操Y源缺乏而又配置不合理。

二、構(gòu)建和諧社會(huì)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)策建議

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的對(duì)象是政府及其所屬公共部門的行為，它的任務(wù)是對(duì)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行實(shí)證的和規(guī)范的分析，繼而提出政策建議。本文根據(jù)上述問題的性質(zhì)的原因，試圖從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)如何克服構(gòu)建和諧社會(huì)過程中出現(xiàn)的這些問題提出如下建議：

1.政府及其所屬公共部門必須明確自己的公共服務(wù)職能，在市場(chǎng)失靈的地方為社會(huì)提供盡職服務(wù)。在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題上，首先不能代替市場(chǎng)，也不能親自參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而與民爭(zhēng)利。轉(zhuǎn)變政府職能并不意味著要弱化政府職能，這要根據(jù)實(shí)際情況而定。筆者認(rèn)為，有些政府職能不但不能弱化而且要強(qiáng)化，與市場(chǎng)秩序有關(guān)的管理部門，如工商行政管理、稅務(wù)征管、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督、社會(huì)公共安全、環(huán)境保護(hù)監(jiān)察等機(jī)關(guān)就要加強(qiáng)。而有些部門則是可以退出的。其次要制定合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作規(guī)則，依靠法律進(jìn)行治理。政府職能定位的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是能否為社會(huì)和公民帶來福利和方便。

2.提高公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給能力，滿足社會(huì)的公共需要，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。除了物質(zhì)形態(tài)的公共產(chǎn)品如基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等，公共意識(shí)、職業(yè)道德和執(zhí)政能力本身，也都屬于公共產(chǎn)品的范疇，老百姓最希望政府少犯錯(cuò)誤甚至不犯錯(cuò)誤，因?yàn)檎稿e(cuò)誤，學(xué)費(fèi)卻要老百姓交的。這就又提出了另一個(gè)問題：光有提供公共產(chǎn)品的愿望是不夠的，還要基本相應(yīng)的能力。能力不夠，就可能提供了事與愿違的壞的公共產(chǎn)品（public bads），而不是公眾偏好和需要的好的公共產(chǎn)品（public goods）。

3.樹立公正、廉潔、高效、開明、親善的政府形象，為構(gòu)建和諧社會(huì)起到表率和示范作用，減少消極外部效應(yīng)帶來的負(fù)面影響。腐敗不得人心，無論怎么偽裝、賊喊捉賊，都不得人心。而加大反腐倡廉的力度，就能夠贏得民心，民心安，則國(guó)泰。要建立防治腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制，使反腐敗制度化、程序化。從某種意義上講，政府形象本身就是公共產(chǎn)品。

4.提高政府優(yōu)化配置公共財(cái)政資源的能力。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，國(guó)家的財(cái)政收入也會(huì)相應(yīng)提高。如何有效地配置好這筆資源，同樣是社會(huì)所關(guān)注的。執(zhí)政黨作為政府的主導(dǎo)力量，不但要具備平衡社會(huì)矛盾的韜略，還要具備駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，也包括配置公共財(cái)政資源的能力。目前各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍興起的政府績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐就是為了提高政府效率。要提高效率，就必須虛心學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)能夠使有限的公共資源得到最優(yōu)化配置的各方面本領(lǐng)，包括預(yù)算能力、動(dòng)員經(jīng)濟(jì)資源的能力等等。政府如果不稱職，老百姓自然就會(huì)吃苦頭。

5.提高政策能力。這里所說的政策，是個(gè)從發(fā)現(xiàn)問題到解決問題的過程。我們是在市場(chǎng)化和全球化的過程中構(gòu)建和諧社會(huì)，政策能力很重要。比如有些地區(qū)片面強(qiáng)調(diào)的“競(jìng)爭(zhēng)上崗”、“末位淘汰”等做法就引起了一些不和諧的事件。部分地區(qū)為了追求GDP的增長(zhǎng)而以犧牲環(huán)境和能源為代價(jià)等片面做法，都與政策能力有關(guān)。未來幾十年，我國(guó)正處于發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，需要處理的復(fù)雜問題將很多，比如匯率的浮動(dòng)問題，后WTO時(shí)代的國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的構(gòu)建等問題，都需要我們的政策分析和執(zhí)行能力能夠適應(yīng)這些新的變化。

總之，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法為我們思考和實(shí)踐和諧社會(huì)提供了一個(gè)新的視野，我們應(yīng)該重視這方面的研究。

(作者單位：上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院)

責(zé)任編輯劉學(xué)俠