鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是政府機構(gòu)改革的重要組成部分，也是“十一五”規(guī)劃關(guān)于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要任務(wù)之一。在新的農(nóng)村工作形勢下，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，如何進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，塑造適應(yīng)市場經(jīng)濟和農(nóng)村工作新形勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，成為當前需要探討的現(xiàn)實課題。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的存在問題

1、權(quán)責關(guān)系不一。按《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了沒有下級政府外，在管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、社會、文化、教育等各個方面，和縣(市)級政府具有基本相同的職權(quán)。但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)的大部分都被縣(市)直有關(guān)部門所行使，都是縣(市)直部門的派出機構(gòu)或直屬單位，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于既不是完整的一級政府，也不是縣政府派出機構(gòu)的“兩不象”境地。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任卻絲毫不減少，組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會治安、計生、合作醫(yī)療、調(diào)解民間糾紛、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、普及義務(wù)教育、各項農(nóng)村社會保障事業(yè)和公共事務(wù)等等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)躲不開的任務(wù)，而且計生、社會治安等許許多多的“一票否決”、“黃牌警告”、“檢查驗收”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了與其職權(quán)不相稱的過重責任，工作時往往造成上不認帳、下不滿意的被動局面。

2、職能定位不明。正因為權(quán)責不一，就必然造成一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能嚴重錯位、越位。按照我國現(xiàn)行的各種法律規(guī)定和要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府并不是真正意義上的行政執(zhí)法主體，也不具備任何條件上的執(zhí)法資格。但事實上目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)按上級要求，或從自身利益出發(fā)，都在自覺不自覺、作為不作為和主動不主動地行使著大量的針對農(nóng)民、管制農(nóng)民和治理農(nóng)民的行政管理和行政執(zhí)法職能，管理的事務(wù)越來越多、越來越細，政治、經(jīng)濟和文化無所不包；計劃生育、社會治安無所不干；招商引資、征地收稅無所不為。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能嚴重缺位、失位。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)在真正履行保護、維護和愛護農(nóng)民的合法利益方面的職能卻不盡如人意，經(jīng)常是“種了別人的田，荒了自己的地”。如農(nóng)村的社會公益事業(yè)關(guān)心不夠、農(nóng)民在市場經(jīng)濟交往中因假種子、假化肥和假合同而上當受騙的事件關(guān)顧不了，農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和糧食安全問題關(guān)注不到。特別是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)體系建設(shè)滯后，服務(wù)水平和方式明顯不足，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只顧應(yīng)付完成上級布置各項考核任務(wù)，而忽視、忽略或不重視向農(nóng)民提供服務(wù)、建立為農(nóng)服務(wù)體系和培養(yǎng)為農(nóng)服務(wù)隊伍。

3、運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入本來就少，再加上歷史欠帳多、養(yǎng)人頭多等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費普遍都非常緊張，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要來源被切斷，使本已很困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)更加難以維持正常運轉(zhuǎn)。

4、公共服務(wù)不夠。取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入失去了主要來源，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更是有心無力。財政的短缺，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴大社會就業(yè)、社會保障服務(wù)、發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會救助等各項公共服務(wù)嚴重滯后，這也成為當前影響農(nóng)村黨群、干群關(guān)系的重要原因。特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短缺，農(nóng)民群眾頗有怨言。以水利道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，農(nóng)業(yè)稅、“兩工”取消后，村內(nèi)小型水利建設(shè)可以通過“一事一議”的方式解決，但跨鄉(xiāng)、跨村的道路水利設(shè)施建設(shè)工程難以開展。

二、對策和建議

1、因地制宜，適當調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家最基層的政治權(quán)力中心，其輻射半徑和覆蓋人口不能太小或過大，否則就會提高行政成本或降低服務(wù)效率。隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消和市場經(jīng)濟的發(fā)育成熟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部逐漸從過去“要錢要糧”和“催收催種”等繁雜的事務(wù)中解脫出來，轉(zhuǎn)移到為“三農(nóng)”服務(wù)上來。因此，要按照合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、壓縮機構(gòu)的原則，適當調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。

2、依照法律，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。黨的十六屆三中全會對政府的職能定位是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村基層政權(quán)組織，是黨和國家的各項工作的落腳點，其主要職能應(yīng)集中社會管理、公共服務(wù)上。因此，在界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能時，要在社會管理、公共服務(wù)的前提下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策結(jié)合實際，科學合理的界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。要按照權(quán)力、責任、利益相統(tǒng)一的原則，正確劃分市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財權(quán)事權(quán)人權(quán)物權(quán)，既不能權(quán)力在上面，責任在下面，也不能籠統(tǒng)地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞一票否決。尤其在依法治國的大環(huán)境下，要逐步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務(wù)教育的職能歸并到相關(guān)的教育行政主管部門，維護社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財政收入的職能歸并到財稅部門等等；通過依法界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮好服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的職能，解決政府錯位、超位、不到位問題，充公調(diào)動社會各方管理社會的積極性，密切黨和政府與人民的聯(lián)系，為構(gòu)建和諧社會打下基礎(chǔ)。

3、精干高效，科學設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責任務(wù)，工作特點，本著精干高效的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)為：(一)行政機構(gòu)。設(shè)置3個內(nèi)設(shè)機構(gòu)：黨政綜合辦公室(加掛綜治辦的牌子)、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室。黨政綜合辦公室主要承擔黨委、人大、政府交辦的各項日常工作和社會治安綜合治理，信訪接待、工青婦、武裝及各部門的綜合協(xié)調(diào)工作，督促檢查有關(guān)工作的落實。經(jīng)濟發(fā)展辦公室主要承擔工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、招商引資等工作，協(xié)調(diào)與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的其它工作。社會事務(wù)辦公室主要承擔人口與計劃生育、民政、民族宗教、勞動和社會保障、科教文衛(wèi)等工作。(二)派駐機構(gòu)。法庭、派出所、司法所、工商所、國地稅所管理體制維持不變，黨的組織關(guān)系實行屬地管理、人事任免等重要事項必須征得當?shù)攸h委同意。(三)事業(yè)機構(gòu)。將主要承擔行政執(zhí)行性任務(wù)的林業(yè)、交通道路管理、統(tǒng)計、水利、文化廣播、村鎮(zhèn)規(guī)劃等事業(yè)站所，職能歸人鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不再計人鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所序列。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)置三個事業(yè)機構(gòu)，即會計核算中心(加掛農(nóng)村經(jīng)營管理站牌子)、計劃生育技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)站(以上兩個事業(yè)單位直屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，均為全額撥款單位，經(jīng)費由縣(市)財政統(tǒng)一保障)和國土資源所(人、財、物統(tǒng)一歸縣國土部門管理，經(jīng)費保障由縣國土部門負責)。此外，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心、畜牧獸醫(yī)中心、農(nóng)機服務(wù)中心，可考慮整合資源，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)按片區(qū)設(shè)置，人、財、物統(tǒng)一由縣(市)主管部負責管理。

4、政事分開，積極培育中介組織。要堅持政社分開，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會的關(guān)系，從“全能政府”走向“小政府大社會”，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體系，完善村民自治制度，培育農(nóng)村新型社會化服務(wù)組織，包括各種行業(yè)協(xié)會、中介組織，如專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、文化活動協(xié)會、農(nóng)村治安協(xié)會、計生協(xié)會等等，“還權(quán)于社會”，讓這些民間組織、中介機構(gòu)和村民自治承擔一部分公共事務(wù)和中介服務(wù)工作。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理公共事務(wù)的成本可以大大降低，政府指導(dǎo)性、服務(wù)性功能可大大加強，有了民間組織的介入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能才能簡化，其工作人員也可以大大減少。要減事于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步建立管理與服務(wù)相結(jié)合、執(zhí)法與服務(wù)相分離的新型的管理方式。執(zhí)法類事務(wù)要歸到縣(市)級政府職能部門；服務(wù)性事務(wù)按照“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的思路，由縣(市)級職能部門采取公開招標方式或其它“售買”公共服務(wù)的方法交給社會企業(yè)、中介組織、服務(wù)團隊和個人去做。對政府承擔的公共服務(wù)事業(yè)，本著減人不減政府職責，減支不減政府公益性支出的原則，以養(yǎng)事定種類，以項目定支出，以考核結(jié)果定報酬，以服務(wù)質(zhì)量定獎懲，創(chuàng)新政府投入機制，走企業(yè)化經(jīng)營，市場化動作，社會化服務(wù)的路子。如運用市場手段將計劃生育、畜牧防疫、病蟲害測報防治、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等服務(wù)性事務(wù)，可能通過面向社會公開招投標的辦法，交給社會去做，為群眾提供更好的服務(wù)。