貧困是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化落后的總稱(chēng)，是由低收人造成的基本物質(zhì)、基本服務(wù)相對(duì)或絕對(duì)缺乏以及無(wú)發(fā)展機(jī)會(huì)和手段的一種狀況；是一個(gè)因劃分標(biāo)準(zhǔn)的多元化和動(dòng)態(tài)性決定的多層次的變動(dòng)概念。它既是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，同時(shí)也是一種社會(huì)文化現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)目前沒(méi)有解決溫飽的貧困人口和低收入貧困人口總計(jì)有6432萬(wàn)人，已經(jīng)列入貧困人口建檔立卡對(duì)象的有近1億人。這些貧困人口呈現(xiàn)點(diǎn)(14．8萬(wàn)個(gè)貧困村)、片(特殊貧困片區(qū))、線(沿邊境貧困帶)并存的特征，2005年，全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不足全國(guó)平均水平的一半，人均收入僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的六分之一。扶貧開(kāi)發(fā)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，整體表現(xiàn)為減貧速度趨緩、貧困人口反彈，扶貧攻堅(jiān)的難度越來(lái)越大，需要的扶貧投入越來(lái)越高。鑒于這種現(xiàn)狀，要想較快啃下剩余貧困人口這塊“硬骨頭”，必須根據(jù)各貧困地區(qū)的實(shí)際，有針對(duì)性地調(diào)整扶貧工作模式。

一、優(yōu)化項(xiàng)目申報(bào)流程，提高扶貧項(xiàng)目覆蓋的精準(zhǔn)度

項(xiàng)目工作是扶貧開(kāi)發(fā)工作的生命線，是開(kāi)發(fā)式扶貧的支撐點(diǎn)，扶貧資金必須依托扶貧項(xiàng)目的實(shí)施才能惠及廣大貧困人口，這是扶貧開(kāi)發(fā)與政府和社會(huì)救濟(jì)的根本區(qū)別。正因?yàn)槿绱?，新形?shì)下的扶貧模式調(diào)整必須更加重視項(xiàng)目工作，特別是要優(yōu)化項(xiàng)目申報(bào)流程，集中財(cái)力、集中民智、集思廣益，提高扶貧項(xiàng)目覆蓋的精準(zhǔn)度，使有限的扶貧資金能用在“刀刃上”。當(dāng)前的扶貧項(xiàng)目，已經(jīng)明顯存在一個(gè)“門(mén)檻過(guò)高”的問(wèn)題，主要原因是項(xiàng)目實(shí)施所需農(nóng)戶(hù)自身配套資金比例過(guò)高，而真正的貧困人口沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，所以只能游離于項(xiàng)目扶持之外。筆者在貧困地區(qū)調(diào)查座談時(shí)，群眾最關(guān)心的也是當(dāng)前和今后扶貧開(kāi)發(fā)資金的投向問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部和普通群眾，對(duì)農(nóng)村交通建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目給予了極大的關(guān)注，然后是人畜飲水工程、種養(yǎng)殖業(yè)開(kāi)發(fā)、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)村能源建設(shè)等。鄉(xiāng)村干部非常關(guān)心“整村推進(jìn)”村級(jí)規(guī)劃的落實(shí)。近年來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)注重了產(chǎn)業(yè)扶貧、貧困人口素質(zhì)培養(yǎng)和農(nóng)村生態(tài)建設(shè)，但也忽略了與貧困群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，與生態(tài)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益相比，貧困群眾更希望解決當(dāng)前能給他們生產(chǎn)生活帶來(lái)直接效果的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。因此，目前的扶貧開(kāi)發(fā)在項(xiàng)目確定環(huán)節(jié)出現(xiàn)了“上熱下冷”的現(xiàn)象，其主要原因就是沒(méi)有科學(xué)確定扶貧項(xiàng)目的申報(bào)流程，自上而下確定的項(xiàng)目過(guò)多，項(xiàng)目的規(guī)模、實(shí)施地點(diǎn)定得過(guò)死，再加上缺乏深入的調(diào)查研究，使確定的項(xiàng)目在覆蓋貧困地區(qū)與貧困人口方面缺乏精準(zhǔn)度，也與貧困群眾要求實(shí)施的項(xiàng)目形成鮮明反差，貧困村花費(fèi)大量時(shí)間精力制作的“整村推進(jìn)”規(guī)劃變成了一堆廢紙。為此，貧困群眾、基層干部和基層扶貧工作人員對(duì)項(xiàng)目申報(bào)的流程提出了自己的要求，即先由村、縣摸底，群眾討論確定將要實(shí)施的項(xiàng)目，然后交由市州把關(guān)匯總，集中向省申報(bào)，省根據(jù)各個(gè)時(shí)期項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)進(jìn)行分類(lèi)重點(diǎn)調(diào)查研究，將省級(jí)確定的重點(diǎn)項(xiàng)目與具體縣、村的實(shí)際進(jìn)行對(duì)接，然后確定具體到縣、村的項(xiàng)目，同時(shí)必須保證有較為充裕的時(shí)間對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行銜接論證。將項(xiàng)目申報(bào)確定為先“自下而上”，再“自上而下”的流程，項(xiàng)目的科學(xué)性才能得到較好體現(xiàn)，既可以保證省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目能得到實(shí)施，又能照顧解決與貧困人口生產(chǎn)生活密切相關(guān)的項(xiàng)目，既能保證上級(jí)意圖的實(shí)現(xiàn)，又能調(diào)動(dòng)基層工作人員和貧困人口的積極性，特別是可以解決項(xiàng)目覆蓋的精準(zhǔn)度問(wèn)題，扶貧開(kāi)發(fā)才可能有積極效果。

二、統(tǒng)籌政府社會(huì)資源，提高各類(lèi)資金扶持的關(guān)聯(lián)度

我們扶貧開(kāi)發(fā)的方針之一是政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與。貧困在當(dāng)前已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題，甚至是與社會(huì)制度、執(zhí)政理念是否合拍的大問(wèn)題。解決貧困問(wèn)題也不僅僅是扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)的責(zé)任，而是政府乃至于全社會(huì)的共同責(zé)任。因此，居于主導(dǎo)地位的政府應(yīng)該發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌社會(huì)資源的職能，整合各類(lèi)資源，打造全社會(huì)扶貧濟(jì)困的平臺(tái)，制定完善相關(guān)法規(guī)政策，加大政府各有關(guān)職能部門(mén)的配合力度，積極引導(dǎo)各種所有制企業(yè)NCO組織參與扶貧幫困。同時(shí)，針對(duì)目前扶貧資金分散在農(nóng)牧、水利、林業(yè)、教育等部門(mén)，資金分散，難以發(fā)揮最大效益的現(xiàn)狀，應(yīng)從中央開(kāi)始加大部門(mén)資金整合力度，逐年增加扶貧投入?？梢詫⒉话l(fā)達(dá)地區(qū)的支農(nóng)資金、國(guó)債資金、以工代賑資金、道路改造資金等捆綁在一起，提高各類(lèi)財(cái)政資金在扶貧開(kāi)發(fā)中關(guān)聯(lián)度，以“整村推進(jìn)”為載體，實(shí)行統(tǒng)一安排使用，讓有限的資金發(fā)揮更大的效益。同時(shí)，要逐步開(kāi)發(fā)各種類(lèi)型的小額貸款市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，準(zhǔn)許小額信貸機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)狀況和運(yùn)行成本自主確定貸款利率，準(zhǔn)許小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧貼息貸款，由促使商業(yè)銀行和小額信貸機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新工作模式、提高服務(wù)質(zhì)量，達(dá)到突破小額貸款瓶頸，加大信貸扶貧力度的目的，全面提高財(cái)政資金和信貸資金在扶貧開(kāi)發(fā)中的關(guān)聯(lián)度。財(cái)政資金重點(diǎn)用于改善貧困人口生產(chǎn)生活條件的項(xiàng)目建設(shè)中，信貸資金主要投入到產(chǎn)業(yè)化建設(shè)項(xiàng)目中，使兩種資金的“輸血”和“造血”功能得到充分發(fā)揮。

三、前移項(xiàng)目監(jiān)管關(guān)口，提高資金報(bào)賬管理的靈活度

財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制管理模式為規(guī)范財(cái)政扶貧資金的管理、監(jiān)督財(cái)政扶貧資金按項(xiàng)目批復(fù)使用和提高財(cái)政扶貧資金的扶持效能發(fā)揮了積極作用。但是隨著扶貧開(kāi)發(fā)形勢(shì)的發(fā)展，實(shí)施了近十年的財(cái)政扶貧報(bào)賬制管理也顯示出了它的局限性，主要表現(xiàn)為雖然管住了財(cái)政扶貧資金的各種帳務(wù)，分擔(dān)了扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)的資金管理壓力，但由于受人力和資金調(diào)度的限制，財(cái)政部門(mén)不能實(shí)行全程參與扶貧項(xiàng)目實(shí)施，按工程進(jìn)度報(bào)賬沒(méi)有真正運(yùn)作起來(lái)，管理最終只體現(xiàn)在報(bào)賬環(huán)節(jié)，監(jiān)督資金使用和提高資金使用效能也成為了一句空話。因此，必須調(diào)整財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目的監(jiān)管形式，進(jìn)一步完善財(cái)政扶貧報(bào)賬制。

首先，必須建立健全扶貧、財(cái)政兩家在項(xiàng)目實(shí)施的前期介入機(jī)制。對(duì)于資金額度較大的財(cái)政扶貧項(xiàng)目，必須在項(xiàng)目批復(fù)后或動(dòng)工前，由扶貧和財(cái)政部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)查看，并出具項(xiàng)目開(kāi)工通知書(shū)，施工單位方可進(jìn)場(chǎng)施工。這樣做可以從根本上避免在各類(lèi)涉農(nóng)資金沒(méi)有得到有效整合的情況下，防止出現(xiàn)一個(gè)項(xiàng)目多頭申報(bào)，重復(fù)報(bào)賬，套取扶貧及其它部門(mén)資金的現(xiàn)象，使報(bào)賬制管理從單純的資金管理向項(xiàng)目管理延伸。

其次，還必須建立、健全項(xiàng)目實(shí)施期間的中期督查機(jī)制。扶貧項(xiàng)目在建設(shè)期間，考慮到項(xiàng)目實(shí)施單位墊資能方有限，扶貧報(bào)賬制設(shè)定了按工程進(jìn)度報(bào)賬的條款。財(cái)政、扶貧部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)期間，必須不定期對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行檢查、督查，一方面是保證項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，另一方面是督查工程質(zhì)量，防止因?yàn)楣こ藤|(zhì)量達(dá)不到要求出現(xiàn)大拆大建，浪費(fèi)人力、物力，同時(shí)也為按進(jìn)度報(bào)賬提供依據(jù)。這樣做，解決了目前大部分財(cái)政扶貧項(xiàng)目在報(bào)賬環(huán)節(jié)中實(shí)行的項(xiàng)目驗(yàn)收后一次報(bào)賬，導(dǎo)致大多項(xiàng)目建設(shè)單位反映扶貧資金報(bào)賬制管理太死，不能適應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際要求的問(wèn)題，提高了報(bào)賬制管理的靈活性。

第三，完善報(bào)賬制還必須認(rèn)真界定扶貧資金的專(zhuān)項(xiàng)性問(wèn)題。通過(guò)報(bào)賬制管理扶貧資金，最終目的是要保障扶貧項(xiàng)目得以建成，如果項(xiàng)目已經(jīng)建成或部分建成，施工方要求報(bào)賬，這時(shí)，從專(zhuān)戶(hù)撥出的資金是否還屬于財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金?目前的扶貧資金管理中還沒(méi)有做出明確的界定。如果是專(zhuān)項(xiàng)資金，就必須按照專(zhuān)項(xiàng)資金的管理要求運(yùn)作。實(shí)際上，通過(guò)轉(zhuǎn)帳形式，無(wú)論是轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是村，最后施工方還是要把資金提現(xiàn)，相反，層層轉(zhuǎn)帳不僅拖延了資金到位時(shí)間，還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)截流、挪用資金提供了方便，造成了許多負(fù)面影響。因此，除了預(yù)付項(xiàng)目資金外，如果項(xiàng)目實(shí)施已經(jīng)結(jié)束或分階段結(jié)束，應(yīng)該在強(qiáng)化質(zhì)量、資金監(jiān)管的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化報(bào)賬制有關(guān)程序，特別是在限制大額資金提現(xiàn)上要重新制定標(biāo)準(zhǔn)，允許大額項(xiàng)目資金分多次提現(xiàn)。

四、建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制，提高財(cái)政資金使用的秀明度

近年來(lái)，中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支出逐年大幅度增加，而相比之下，財(cái)政扶貧資金的增幅則顯得非常有限，其中重要原因就是財(cái)政扶貧資金的投入效果不明顯。造成這種狀況的根源除了扶貧開(kāi)發(fā)難度加大外，與財(cái)政扶貧資金長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有建立有效的績(jī)效考核機(jī)制有關(guān)，扶貧開(kāi)發(fā)的投入回報(bào)率沒(méi)有最終通過(guò)有說(shuō)服力的扶持成效來(lái)檢驗(yàn)，得不到相應(yīng)的認(rèn)可。

筆者結(jié)合多年來(lái)從事扶貧開(kāi)發(fā)工作的實(shí)踐，認(rèn)為要做到這一點(diǎn)，首先必須按中央出臺(tái)的財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)試行辦法，以國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣為基本單位，實(shí)行年度或階段性考核，同時(shí)，根據(jù)財(cái)政扶貧資金使用的績(jī)效水平，配套建立財(cái)政扶貧資金分配調(diào)節(jié)機(jī)制，在資金分配上向績(jī)效水平高的重點(diǎn)縣傾斜，對(duì)財(cái)扶資金使用績(jī)效水平達(dá)不到要求的，可以采取資金、項(xiàng)目輪空制，約束各級(jí)政府，特別是重點(diǎn)縣政府在使用財(cái)政扶貧資金時(shí)，必須考慮資金的使用績(jī)效，防止亂用、濫用財(cái)政扶貧資金而不講究使用效益。各省也應(yīng)建立相應(yīng)的機(jī)制，加大對(duì)省扶重點(diǎn)縣的績(jī)效考核。

其次是要建立國(guó)扶、省扶重點(diǎn)縣的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。對(duì)扶持時(shí)間較長(zhǎng)、已經(jīng)取得明顯成效的國(guó)扶、省扶重點(diǎn)縣，應(yīng)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)，將國(guó)扶、省扶對(duì)象進(jìn)行階段性調(diào)整，防止重點(diǎn)縣已經(jīng)脫貧后仍長(zhǎng)期戴著貧困縣的“帽子”，占用有限的財(cái)政扶貧資金，使更多的貧困地區(qū)和貧困人口能得到公共財(cái)政的扶持，體現(xiàn)社會(huì)公平。

第三是要積極探索財(cái)政扶貧資金在使用過(guò)程中的公開(kāi)、公示機(jī)制，提高財(cái)政扶貧資金使用的透明度。當(dāng)前的扶貧，是開(kāi)發(fā)式扶貧和參與式扶貧的有機(jī)結(jié)合，都是以解決與貧困人口生產(chǎn)生活密切相關(guān)的困難為主要內(nèi)容的。無(wú)論采取哪種模式，各級(jí)政府和貧困人口的參與知情都是至關(guān)重要的，特別是貧困人口，必須要有相應(yīng)的知情權(quán)和參與權(quán)。因此，財(cái)政扶貧資金在使用過(guò)程中，必須在一定范圍內(nèi)實(shí)行公開(kāi)、公示，同時(shí)，對(duì)財(cái)政扶貧資金的使用績(jī)效也要進(jìn)行相應(yīng)的公開(kāi)，全面提高財(cái)政扶貧資金使用的透明度，為財(cái)政扶貧資金的進(jìn)一步投入和扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)。

五、改善貧困人口素質(zhì)，提高受援貧困人口的參與度

貧困的重要原因之一來(lái)源于人口素質(zhì)的貧乏，素質(zhì)貧乏是貧困的內(nèi)在重要因素，是造成貧困惡性循環(huán)的主要根源。扶貧開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，扶資、扶智、扶志缺一不可。因?yàn)閺姆鲐氶_(kāi)發(fā)本身來(lái)說(shuō)，既是政府行為在客觀推動(dòng)，更是貧困人口維護(hù)自身利益的一種主觀行為。當(dāng)前扶貧開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要原則就是在開(kāi)發(fā)式扶貧的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)貧困人口的全面參與，倡導(dǎo)參與式扶貧。當(dāng)前實(shí)施的大部分項(xiàng)目，包括產(chǎn)業(yè)化建設(shè)項(xiàng)目、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)項(xiàng)目和農(nóng)村生態(tài)能源建設(shè)項(xiàng)目，都必須得到絕大多數(shù)貧困人口的認(rèn)同，而這種對(duì)于項(xiàng)目的認(rèn)同實(shí)際上就是意識(shí)轉(zhuǎn)變和自身素質(zhì)提高的結(jié)果。因?yàn)楦黝?lèi)項(xiàng)目在具體的實(shí)施中，除了財(cái)政扶貧資金和部分信貸扶貧資金的注入外，還需要貧困人口自籌相當(dāng)比例的資金進(jìn)行配套，項(xiàng)目才能得到以實(shí)施，也才能產(chǎn)生相應(yīng)的扶持效果。如果貧困人口不能理解這些項(xiàng)目實(shí)施對(duì)于扶持貧困人口的積極意義，貧困人口就沒(méi)有參與這些項(xiàng)目的積極性，扶貧項(xiàng)目也就無(wú)法順利實(shí)施，扶持效益更無(wú)從談起。提高貧困人口對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)特別是扶持項(xiàng)目的認(rèn)同，關(guān)鍵是要我們各級(jí)政府和村民自治組織加強(qiáng)對(duì)貧困人口的教育和引導(dǎo)力度，提高貧困人口的自覺(jué)接受、配合、支持扶持項(xiàng)目實(shí)施的積極性，幫助貧困人口正確認(rèn)識(shí)扶持項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)脫貧致富產(chǎn)生的積極效應(yīng)，從而使貧困人口能站在自身的立場(chǎng)上參與扶貧開(kāi)發(fā)各類(lèi)項(xiàng)目的實(shí)施，為自身脫貧奠定基礎(chǔ)。