摘要：分稅制財政管理體制是我國于1994年財政改革中所建立起來的一種以中央與地方財政分稅為特點(diǎn)的財政管理體制，也是我國現(xiàn)行的基本財政管理體制。運(yùn)行十幾年后，分稅制日趨完善，但在少數(shù)民族地區(qū)，行政環(huán)境的特殊性，使得分稅制對少數(shù)民族地區(qū)的影響有利有弊。本文擬從分析少數(shù)民族自治地方的特殊財政環(huán)境入手，探討分稅制對少數(shù)民族地區(qū)的影響，并在分析的基礎(chǔ)上嘗試討論有益的方案與對策。

關(guān)鍵詞：分稅制民族自治地方稅權(quán)

分稅制財政管理體制是我國于1994年財政改革中所建立起來的一種以中央與地方財政分稅為特點(diǎn)的財政管理體制，其主要目的是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，把各級政府之間、主要是中央政府和地方政府之間的財政分配關(guān)系理順，并使之規(guī)范化，它的主要內(nèi)容涉及稅權(quán)、收入、支出、中央對地方返還以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等幾個方面。1994年以來的實(shí)踐表明，我國已初步建立起了分稅制財政管理體制的框架，重新界定了中央與地方政府的事權(quán)，劃分了兩極政府的支出范圍，調(diào)整了財政分配格局，促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，同時，它還擴(kuò)大了地方財源，調(diào)動了地方政府的積極性，加快了地方政府職能和企業(yè)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但由于行政環(huán)境的特殊性，分稅制的實(shí)施對民族地區(qū)既有有利的一面又有不利的一面，本文擬從分析少數(shù)民族自治地方的特殊財政環(huán)境入手，探討分稅制對少數(shù)民族地區(qū)的影響，并在此基礎(chǔ)上嘗試討論有益的方案與對策。

一、民族自治地方財政的特殊性與重要地位

民族自治地方財政是國家財政體系的重要組成部分，它屬于地方財政的范疇，包含于地方財政的一般含義之中，又不同于一般地方財政，具有自身的運(yùn)動規(guī)律和特點(diǎn)。

民族自治地方財政與一般地方財政有共同點(diǎn)，這是由我國社會主義制度和社會主義國家財政的本質(zhì)所決定的。社會主義的根本目的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高各族人民的物質(zhì)文化生活水平，實(shí)現(xiàn)各民族的共同繁榮和共同發(fā)展。而財政的中心任務(wù)就是確保上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，無論是實(shí)行社會主義的市場經(jīng)濟(jì)或者計劃經(jīng)濟(jì)，國家財政及地方財政的這一中心任務(wù)是絕對不能動搖的。民族自治地方財政與一般地區(qū)財政的不同特點(diǎn)，是由民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等多方面因素決定的。民族是一種社會歷史現(xiàn)象，由于歷史的和現(xiàn)實(shí)的多種原因，各民族之間、各民族地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展是不平衡的，有的領(lǐng)域差距十分突出，這些經(jīng)濟(jì)和文化上的差距必然反映到財政上來，反映到經(jīng)濟(jì)所決定的民族自治地方財政的方方面面上來。

概括的說，民族自治地方財政的特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，我國少數(shù)民族地區(qū)一般都處在邊遠(yuǎn)地區(qū)和山區(qū)，幅員遼闊、地廣人稀。這種特殊的地理位置，直接影響著行政管理成本和文化、教育、衛(wèi)生等項(xiàng)事業(yè)費(fèi)用的高低，使得這些地區(qū)除需要一般的行政開支外，還有許多特殊的開支因素。因?yàn)榧词谷丝谙∩?，只要有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，就需要配備一定數(shù)量的行政管理人員，相應(yīng)地也需要有文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)設(shè)施。

其次，由于歷史的、政治的、經(jīng)濟(jì)的種種原因，我國少數(shù)民族地區(qū)都是不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、市場發(fā)育相對不完善，企業(yè)競爭能力不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，財政資金十分困難。

第三，大部分少數(shù)民族都有自己的語言、文字和風(fēng)俗習(xí)慣，本著民族尊重、民族團(tuán)結(jié)、保護(hù)民族文化的原則，少數(shù)民族地區(qū)政府管理一般都是兩種語言、兩種文字、兩套人馬并行，還要考慮相應(yīng)的民族文化、民族習(xí)俗、民族節(jié)假日等因素，這相應(yīng)地增加了政府的財政開支。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，根據(jù)國家的有關(guān)法律和法規(guī)規(guī)定，內(nèi)蒙古自治區(qū)文化、教育、廣播、電視、出生、報刊發(fā)行、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)，國家權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的各種文件，都要分別采取蒙漢兩種語言文字。

第四，由于民族自治地區(qū)特殊的地理位置，民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)也十分嚴(yán)峻。一方面，由于建國初期經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的偏差，我國少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境已普遍遭到了不同程度的破壞；另一方面，這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化，對其它地區(qū)的影響更大，后果更嚴(yán)重，如內(nèi)蒙古自治區(qū)，是全國重要的畜牧業(yè)基地，但由于近年來過度放牧，造成草原退化、沙化嚴(yán)重，由此帶來的風(fēng)沙可直接侵襲整個華北、東北地區(qū)，建設(shè)草原、控制沙化的任務(wù)十分艱巨，這又將是一項(xiàng)巨大的財政支出。

二、分稅制財政管理體制對民族自治地方的影響

民族自治地區(qū)財政的特殊性構(gòu)成了民族地區(qū)實(shí)施分稅制改革的特殊困難，也使得我們對分稅制改革在民族地區(qū)的影響的分析需要分成兩個方面來進(jìn)行。

首先，分稅制財政體制給少數(shù)民族自治地方帶來了發(fā)展的機(jī)遇

1.分稅制實(shí)施后，中央與民族自治地方的財政收入來源穩(wěn)定，事權(quán)、稅權(quán)相對固定下來，避免了中央與民族自治地方在稅權(quán)、事權(quán)劃分上的相互扯皮現(xiàn)象。

2.實(shí)行分稅制，使中央財政可適當(dāng)?shù)丶幸徊糠重斄Γ鰪?qiáng)中央財政的宏觀調(diào)控能力，有利于促進(jìn)民族自治地方和其它不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在實(shí)行分稅制后，中央在稅源分配、稅種比較和稅收數(shù)量諸方面均占絕對優(yōu)勢，征收的稅款約占全國稅收總額的60%，從而使中央財政能夠?qū)窠?jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀干預(yù)，對地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)、誘導(dǎo)和扶持，并調(diào)節(jié)各地方之間的發(fā)展不平衡的矛盾。這對我國這樣一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異極其明顯的大國，有著積極的意義。

3.民族地區(qū)逐步建立了適合本地區(qū)的新地方稅，這樣可以使少數(shù)民族地區(qū)財政加快自身的改革發(fā)展步伐，壓縮財政支出范圍、消除財政赤字，逐步實(shí)現(xiàn)自身的財政收支的平衡。

4.分稅制財政體制給少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)創(chuàng)造了在同等條件下參與市場競爭的外部環(huán)境和外部政策。少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)大多數(shù)規(guī)模較小，在與大中型企業(yè)的競爭中處于不利位置。而新稅制統(tǒng)一了企業(yè)所得稅的稅率，使企業(yè)在統(tǒng)一的稅負(fù)條件下，進(jìn)行公平競爭，從而使少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)向效益好、上規(guī)模的企業(yè)集中，也使有些企業(yè)利用自身的有利條件，改革了產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，拓寬了理財領(lǐng)域，搞好了地方國有企業(yè)，挖掘了“效益型”財源，并大力發(fā)展了非國有企業(yè)，增加了財源之路。

其次，新的分稅制財政管理體制對民族自治地區(qū)財政也存在不利影響

1.中央與民族地區(qū)稅種劃分上不合理。流轉(zhuǎn)稅大部分劃為中央收入和共享收入，而留給地方的是收入不穩(wěn)、稅源分散、增收較難的小稅種，收入有限，消費(fèi)稅、增值稅的征收辦法對以煙、酒、糖、茶為主要經(jīng)濟(jì)收入的邊疆民族地區(qū)沖擊較大，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資金調(diào)度也由于資金在中央、地方兩極往返時間加長而發(fā)生困難，造成地方有預(yù)算而無資金供應(yīng)的問題。

2.民族自治地方缺乏與自治權(quán)相適應(yīng)的地方稅收立法權(quán)和管理權(quán)限。民族自治地方既是地方政府，又是特殊的自治機(jī)關(guān)。除了擁有與其他地方政府相同的權(quán)限之外，還依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他法律的規(guī)定形式自治權(quán)。但分稅制改革沒有充分體現(xiàn)民族自治地方在稅制方面的自治權(quán)限，在稅率、稅種等方面自治機(jī)關(guān)還受到諸多限制。

3.中央財政對地方稅收返還基數(shù)確定不合理。在此次分稅制體制改革中，全國統(tǒng)一以1993年財政收入的實(shí)際入庫數(shù)為基數(shù)來確定了各地區(qū)財政收入的基數(shù)，這種做法對少數(shù)民族地區(qū)的特殊情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有欠考慮，同一基年，往往發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較穩(wěn)定，增長速度較快；而少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)一般都不夠穩(wěn)定，增長速度較慢，而且，為了保發(fā)工資，保證黨政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不但不能藏富于民、藏富于企業(yè)，甚至還要涸澤而漁。

4.新的體制對民族地區(qū)的特殊情況和特殊的開支因素考慮不夠，民族自治地區(qū)享受的財政優(yōu)惠政策正在逐步弱化和消失。過去歷次財政體制改革，國家都充分考慮了少數(shù)民族地區(qū)的特殊情況，在財政體制方面給予了力所能及的優(yōu)惠和照顧，促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。實(shí)行分稅制后，原體制中非民族地區(qū)的各種照顧基本上都已收回，未能充分體現(xiàn)出民族地區(qū)照顧的政策。民族地區(qū)特殊開支因素很多，如果國家對這些特殊開支因素考慮不夠，這些用于少數(shù)民族特殊需要的開支將難以堅(jiān)持，勢必嚴(yán)重影響少數(shù)民族各項(xiàng)社會職業(yè)的發(fā)展和正常的生產(chǎn)生活。

三、分稅制下少數(shù)民族自治地方財政發(fā)展的對策

分稅制財政改革在民族自治地方實(shí)施后，之所以會產(chǎn)生諸多問題與不利影響，根本原因就在于新的體制沒有周全地考慮民族自治地方財政的特殊情況與困難，對民族自治地方財政采取了一視同仁的態(tài)度，使許多民族自治地方的特殊財政需要得不到滿足，衍生出許多問題。作為財政體制的主導(dǎo)者，國家和中央政府應(yīng)首當(dāng)其沖地對財政體制存在的問題進(jìn)行分析和改進(jìn)，進(jìn)一步深化稅制改革，盡快完善現(xiàn)行分稅制。對此，我們提出如下建議：

1.國家和中央政府應(yīng)本著辨證唯物主義的觀點(diǎn)、立場，充分認(rèn)識和考慮少數(shù)民族自治地方財政的特殊性，只有承認(rèn)這種特殊性，充分分析這種特殊性，并最終能夠合理利用這些特殊性，國家的財政體系才算真正完善。這也體現(xiàn)了我國《憲法》中關(guān)于“國家在民族自治地方開發(fā)資源、建設(shè)企業(yè)的時候，應(yīng)適當(dāng)照顧民族自治地方的利益”的精神。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮民族自治地方財政的特殊情況與困難，科學(xué)地劃分中央與地方的事權(quán)、稅種，確定一種既有利于中央、又有利于民族自治地方的劃分方法。

2.賦予民族自治地方必要的地方稅收立法權(quán)和管理權(quán)限。民族地區(qū)政府享有一定的稅收立法權(quán)及管理權(quán)限，既是分稅制的客觀要求，也是民族地區(qū)自治權(quán)的具體體現(xiàn)。中央應(yīng)賦予民族地區(qū)適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)和稅收管轄權(quán)，對屬于地方稅的稅種，可由自治地區(qū)政府人大立法解釋，其開征停征、調(diào)整稅率或起征點(diǎn)，確定減免辦法及實(shí)施細(xì)則，由自治地區(qū)政府決定；對于涉及面廣，波及其他省份或引起稅負(fù)較大變動的，再報中央審批，充分體現(xiàn)自治機(jī)關(guān)的自主權(quán)。

3.建立規(guī)范的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。在我國存在著不同形式的轉(zhuǎn)移支付，如體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助和稅收返還等，但由于采用基數(shù)法進(jìn)行計算，其補(bǔ)助數(shù)額僅根據(jù)過去的歷史事實(shí)和地方的談判能力確定，無法真正起到合理調(diào)整地區(qū)發(fā)展差異的作用。應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際需要和現(xiàn)實(shí)情況，制定有利于民族地區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付制度，并建立用于支付民族地區(qū)特殊需要開支的特殊轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

4.給民族自治地方適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。民族地區(qū)享受的財政優(yōu)惠政策的逐步弱化和喪失，是民族地區(qū)財政吃緊的一個重要原因，中央應(yīng)考慮民族自治地方的特殊情況，以立法的形式確定中央對民族自治地方的財政優(yōu)惠政策，建立健全民族自治地方財政優(yōu)惠的法律保障體系，幫助民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

5.除上述具體的措施之外，財稅部門還要認(rèn)真作好少數(shù)民族自治地方財稅改革的理論研究。財政政策是確定中央與地方、國家、集體與個人利益分配的重要政策，財政部門、稅務(wù)部門在作好征管工作的同時，還要認(rèn)真開展調(diào)查研究工作，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策和理論。

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