改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)牧民的生活質(zhì)量與生活水平有了很大提高，農(nóng)村牧區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)也有了很大的發(fā)展，這是不容置疑的。但應(yīng)該看到另一個(gè)事實(shí)是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障始終處于中國(guó)社會(huì)保障體系的邊緣，農(nóng)牧民游離于社會(huì)的保障網(wǎng)外，他們的生、老、病、死基本上由個(gè)人或家庭來(lái)承擔(dān)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，特別是非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)牧民也同樣面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和程度同等的生活風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)保障的需求也大大提高，而目前以城鄉(xiāng)屬性分層社會(huì)保障的做法既不合理，也不公平。建立和完善農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障制度是全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，本文僅就內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障現(xiàn)狀、問(wèn)題進(jìn)行了研究探討，并提出了一些建議。

一、內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障制度已有40多年的歷史，農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老一直遵循以家庭為基礎(chǔ)和主體，輔之以集體供養(yǎng)、群眾幫助和國(guó)家救濟(jì)的原則，使農(nóng)村牧區(qū)各類(lèi)老年人都能得到最基本的生活保障，安度晚年。

1986年民政部在農(nóng)村部分富裕地區(qū)開(kāi)始了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，1992年在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老基本方案》并在全國(guó)實(shí)施。我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作從1992年開(kāi)始試點(diǎn)，1996年全面推開(kāi)，至1998年全區(qū)12個(gè)盟市中，烏海市因當(dāng)時(shí)沒(méi)有農(nóng)業(yè)人員，烏蘭察布市因農(nóng)村貧困人口比例較大沒(méi)有開(kāi)展工作，其他10個(gè)盟市、63個(gè)旗、977個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7919個(gè)嘎查村開(kāi)展了農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，共有近100萬(wàn)農(nóng)村牧區(qū)居民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，約占農(nóng)村牧區(qū)人口的7.1%，積累基金1.16億元。2000年按照國(guó)務(wù)院有關(guān)意見(jiàn)停辦了農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。

截至2005年底，全區(qū)參加“農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”計(jì)劃的農(nóng)牧民人數(shù)下降為80萬(wàn)人（其中有近1萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金，有近20萬(wàn)人退保），加上國(guó)家供養(yǎng)的“五?！崩先耍?005年統(tǒng)計(jì)全區(qū)“五?！惫B(yǎng)人數(shù)為54560人），總數(shù)約有85萬(wàn)人（不到農(nóng)牧業(yè)人口的7%）。從而可以看出目前我區(qū)90%以上農(nóng)村牧區(qū)人口的老年保障，幾乎全部依靠家庭保障。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

（一）家庭養(yǎng)老保障面臨的問(wèn)題

隨著城鎮(zhèn)工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村牧區(qū)富余勞動(dòng)力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村牧區(qū)面臨的人口老齡化壓力與日俱增，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越大：一是農(nóng)村牧區(qū)人口的老齡化日趨嚴(yán)重。從1982—2000年，全區(qū)65歲及以上老人的比重從3.59%上升到5.35%，2005年農(nóng)村牧區(qū)60歲以上老人的比重為6%，預(yù)計(jì)到2010年前后，農(nóng)村人口老齡化的程度將比現(xiàn)在高出2—6個(gè)百分點(diǎn)。二是農(nóng)村牧區(qū)家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，農(nóng)村牧區(qū)家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了小型化的趨勢(shì)。1990年農(nóng)村牧區(qū)居民戶(hù)均人口為5.00人，2003年下降為3.93人。家庭小型化使農(nóng)村牧區(qū)老年人“養(yǎng)兒防老”的壓力增大。這種壓力一方面表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)，另一方面是與父母分開(kāi)居住，越來(lái)越多的老年人獨(dú)自生活。三是土地保障功能弱化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)牧民擁有了土地使用權(quán)，但沒(méi)有所有權(quán)。這不利于農(nóng)村老年人利用土地所有權(quán)的置換為養(yǎng)老提供一定的保障。由于土地比較收益不斷降低，土地在農(nóng)牧民家庭總收入中的比重不斷下降，進(jìn)一步降低了土地的保障功能，農(nóng)牧民難于完全依賴(lài)土地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障。四是農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力流動(dòng)的增強(qiáng)，迅速變化的外部環(huán)境，弱化了家庭的內(nèi)聚力，也淡化了孝敬老人、贍養(yǎng)父母的傳統(tǒng)觀(guān)念。

（二）農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式單一。1992年民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，方案中確定的繳費(fèi)原則是：“堅(jiān)持資金以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策支持。”但是在實(shí)際操作中，由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，根本無(wú)法兌現(xiàn)集體補(bǔ)助和國(guó)家給予的政策支持，絕大多數(shù)普通農(nóng)牧民得不到任何補(bǔ)貼，在這種資金籌集方式下的農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是一種強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄和鼓勵(lì)性?xún)?chǔ)蓄。既未體現(xiàn)“社會(huì)保險(xiǎn)”，也未體現(xiàn)“社會(huì)共濟(jì)”，名不符實(shí)的“養(yǎng)老保險(xiǎn)”使農(nóng)牧民難以接受和認(rèn)同。

2.基金保值增值困難?！痘痉桨浮访鞔_規(guī)定了“基金是以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值”。在全國(guó)開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)初期，民政部要求全國(guó)各地農(nóng)保資金全部匯往民政部的專(zhuān)用賬號(hào)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，以年復(fù)利12%—16%的高息增值。然而，受到金融市場(chǎng)的沖擊，1997年底民政部將所有的農(nóng)保基金連本帶息返還各地。由于缺乏合適的投資渠道，有關(guān)部門(mén)一般都采取存入銀行的方式。與此同時(shí)，由于近10年來(lái)，國(guó)家連續(xù)8次下調(diào)銀行存款利率，1年期和5年期的利潤(rùn)由1997年10.9%和13.86%下降到2003年的1.98%和2.79%。受其影響，農(nóng)保個(gè)人賬戶(hù)計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)由最高時(shí)的12%下降到2.5%。再加上通貨膨脹因素的影響，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要保值已相當(dāng)困難，更不用說(shuō)增值。政府的包袱加重，投保人實(shí)際收益也明顯低于按過(guò)去高利率計(jì)算出的養(yǎng)老金，使參保人對(duì)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)喪失了信心。

3.保障水平低?！痘痉桨浮房紤]到農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展條件的差異，規(guī)定了農(nóng)民交納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，可以根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、6元、8元……20元10個(gè)檔次繳費(fèi)。但是由于農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍水平低，家庭生活困難，再加上農(nóng)牧民對(duì)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的檔次。這樣低標(biāo)準(zhǔn)、短周期的資金周轉(zhuǎn)難以達(dá)到養(yǎng)老保障作用。據(jù)調(diào)查了解，在一些地區(qū)開(kāi)始享受農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)牧民，每月多的不過(guò)10元錢(qián)，最低的只有0.56元，不足1元錢(qián)，對(duì)農(nóng)牧民的養(yǎng)老起不到任何作用，許多農(nóng)牧民要求退保。

4.體制不順，管理混亂。從目前已建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)的情況看，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只在縣級(jí)以上才設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有健全機(jī)構(gòu)，行政村也沒(méi)有設(shè)立代辦員，專(zhuān)業(yè)人員更是寥寥無(wú)幾。由于技術(shù)落后，管理混亂，還出現(xiàn)了個(gè)別違規(guī)操作的挪用和擠占行為。

5.經(jīng)費(fèi)短缺，工作開(kāi)展困難。根據(jù)《基本方案》規(guī)定允許從基金中提取3%的管理費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的不足，很多經(jīng)辦部門(mén)就是依靠這筆費(fèi)用來(lái)維持日常的業(yè)務(wù)工作。1999年，財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題的通知》，規(guī)定了從1999年1月起各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不得再?gòu)纳鐣?huì)保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金中提取或列支費(fèi)用，所需經(jīng)費(fèi)包括人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)按編制人數(shù)核撥。而在實(shí)施過(guò)程中，很多地區(qū)的同級(jí)財(cái)政從未劃撥過(guò)農(nóng)保工作的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，致使工作開(kāi)展的難度加大。

（三）失地農(nóng)牧民養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

隨著我區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村牧區(qū)大量集體土地被征用，被征地農(nóng)牧民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題日益突出。由于征地的安置補(bǔ)償機(jī)制不健全、社會(huì)保障缺位，其中相當(dāng)多的人成為“無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)社會(huì)保障”的“三無(wú)”人員，直接影響了被征地農(nóng)民的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。失地農(nóng)牧民問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)比下崗工人問(wèn)題更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償方式單一。各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的土地收益分配中，政府大約得60%~70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得25%~30%，而農(nóng)民只得5%~10%。二是失地農(nóng)牧民就業(yè)能力弱。隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征地?cái)?shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場(chǎng)也發(fā)生了改變，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開(kāi)發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目的越來(lái)越多。這些項(xiàng)目單位沒(méi)有能力安置征地農(nóng)牧民，因而沿用多年的“誰(shuí)征地、該安置”的原則事實(shí)上難以執(zhí)行，多數(shù)地區(qū)在征地時(shí)都采用一次性支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)牧民自謀職業(yè)，由于失地農(nóng)牧民文化程度不高，缺乏非農(nóng)業(yè)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。三是社會(huì)保障力度小。從總體上看，失地農(nóng)牧民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低，多數(shù)失地農(nóng)牧民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇。失地農(nóng)牧民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來(lái)越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來(lái)維持生計(jì)，但過(guò)幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒(méi)有保障，其結(jié)果導(dǎo)致失地農(nóng)牧民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。

（四）進(jìn)城務(wù)工農(nóng)牧民養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

農(nóng)民工是改革開(kāi)放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動(dòng)大軍。目前，我區(qū)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)牧民約170萬(wàn)人，其中大部分是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)牧民，少部分是在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)。流向城市的農(nóng)牧民工，80%的人選擇從事工業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)和服務(wù)業(yè)等較為穩(wěn)定的職業(yè)，收入相對(duì)穩(wěn)定，已成為一個(gè)不容忽略的規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體；流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大多在勞動(dòng)密集型企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)。

進(jìn)城務(wù)工農(nóng)牧民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，主要是參保率低和制度設(shè)計(jì)不合理的問(wèn)題。目前從全區(qū)來(lái)看，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率不到1%，主要原因：一是農(nóng)民工就業(yè)狀況不穩(wěn)定，導(dǎo)致參保困難。在城鎮(zhèn)就業(yè)的大多數(shù)農(nóng)民工沒(méi)有穩(wěn)定的工作，這一方面使經(jīng)辦的工作量倍增，另一方面，是農(nóng)民工社保關(guān)系不便轉(zhuǎn)移的情況下，增加了管理難度，凸顯現(xiàn)有的信息系統(tǒng)不能適應(yīng)需要。此外高流動(dòng)性也導(dǎo)致單位和本人都缺乏參保積極性，給勞動(dòng)保障部門(mén)繳費(fèi)基數(shù)核定及勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來(lái)困難。二是農(nóng)民工、用人單位和地方政府各有顧慮。農(nóng)民工對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏信任，對(duì)自己以后能否享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇心存疑慮和擔(dān)心。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限為15年，而農(nóng)民工流動(dòng)頻繁，如不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，多數(shù)很難達(dá)到該年限標(biāo)準(zhǔn)。所以，農(nóng)民在離開(kāi)參保地時(shí)普遍不愿將錢(qián)放在社保機(jī)構(gòu)，一般都選擇退保。用人單位主觀(guān)上也不愿意為農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)，如果按照城鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)辦法為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，單位負(fù)擔(dān)過(guò)重，擔(dān)心會(huì)因此影響企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)效益。一些地方政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)民工參保也有顧慮，主要擔(dān)心高繳費(fèi)影響本地的投資環(huán)境，把好不容易招商引資引來(lái)的資方嚇跑了。三是社保制度門(mén)檻高、轉(zhuǎn)移難，農(nóng)民工權(quán)益難保障。由于承擔(dān)國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題的負(fù)擔(dān)，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)平均為工資總額的28%，個(gè)人繳費(fèi)為11%，企業(yè)和農(nóng)民工個(gè)人普遍感到負(fù)擔(dān)太重。按照國(guó)家現(xiàn)行規(guī)定，職工跨地流動(dòng)時(shí)只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)，不轉(zhuǎn)社會(huì)統(tǒng)籌資金，城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移因此難以落實(shí)，而農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移則更為困難。由于現(xiàn)行政策允許農(nóng)民工退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)反復(fù)參保、退保，有的甚至在同一地區(qū)更換工作單位時(shí)也先退保、再參保，退保使農(nóng)民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農(nóng)民工享受社會(huì)保障的對(duì)等權(quán)益，而且反過(guò)來(lái)又影響了用人單位的參保積極性。

三、建立和完善我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障的政策建議

（一）積極穩(wěn)妥發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保障的建議

1.堅(jiān)持因地制宜與自愿的原則，避免農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“一刀切”

我區(qū)地區(qū)差異大，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力、保險(xiǎn)意識(shí)等方面的制約，短期內(nèi)讓農(nóng)牧民普遍參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件不成熟。要避免強(qiáng)迫農(nóng)牧民參加的做法，杜絕“好心辦壞事”。因?yàn)檫@不僅增加了農(nóng)牧民的負(fù)擔(dān)，而且也不可能持久。只有堅(jiān)持自愿原則，并通過(guò)政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助與政策引導(dǎo)，才能使這項(xiàng)工作健康持續(xù)地運(yùn)行。要鼓勵(lì)有條件的地區(qū)先搞，以點(diǎn)帶面，在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再逐步推進(jìn)。

2.堅(jiān)持個(gè)人賬戶(hù)積累模式，不搞社會(huì)統(tǒng)籌，更不能空賬運(yùn)行

農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須堅(jiān)持個(gè)人賬戶(hù)積累模式，資金全部進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)。在戶(hù)口遷移等情況下可以退?；蜣D(zhuǎn)保，這樣才能保證農(nóng)牧民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的自主性，也有利于體現(xiàn)該制度運(yùn)行的靈活性。由于農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人繳費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助為輔，不能像城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)那樣實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，勢(shì)必影響農(nóng)牧民的繳費(fèi)積極性，只有把所有積累資金進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)，成為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，并且在投保時(shí)有政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助，實(shí)賬儲(chǔ)存，農(nóng)牧民才會(huì)更有積極性。

3.繼續(xù)探索多種形式的農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障制度

從目前的農(nóng)村牧區(qū)情況看，單憑任何一種保障都不能承擔(dān)如此重任，必須多種保障手段綜合運(yùn)用，這才是解決農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老的有效途徑。應(yīng)當(dāng)允許各地區(qū)積極探索多種形式的社會(huì)化養(yǎng)老保障制度。2006年我區(qū)將全面啟動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度，這一制度是為收入難以維持農(nóng)村牧區(qū)最基本生活標(biāo)準(zhǔn)的人群而建立的社會(huì)救濟(jì)制度，克服了傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度存在的救濟(jì)范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低、隨意性大的弱點(diǎn)，使社會(huì)救濟(jì)有了普遍的適應(yīng)性。農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度的實(shí)施無(wú)疑是對(duì)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老的有力補(bǔ)充，對(duì)此各地要高度重視、精心組織、落實(shí)資金，盡快把農(nóng)村牧區(qū)低保工作全面推進(jìn)。2006年3月1日新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》正式施行，新條例實(shí)現(xiàn)了困難農(nóng)牧民生活救助由集體內(nèi)部互濟(jì)為主向政府提供救助為主的根本性轉(zhuǎn)變，是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障工作發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑，按照條例的精神各地要發(fā)揮財(cái)政供養(yǎng)的主渠道作用，加大投入，足額列支，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保和“按標(biāo)施?！保Ｕ衔灞９B(yǎng)對(duì)象的基本生活，加大五?！熬蠢瞎こ獭钡膶?shí)施力度，提高集中供養(yǎng)水平。2005年國(guó)家將我區(qū)列為全國(guó)農(nóng)村部分計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助試點(diǎn)省區(qū)，參加試點(diǎn)的11個(gè)盟市、98個(gè)旗縣，共有9342人領(lǐng)取了獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金。對(duì)此各地區(qū)要予以高度重視，通過(guò)農(nóng)村牧區(qū)部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度來(lái)提高農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老的保障能力，由于我區(qū)各地區(qū)財(cái)政收支狀況各不相同，對(duì)此各地要認(rèn)真落實(shí)資金，本著實(shí)事求是、合理負(fù)擔(dān)的原則，劃分地方各級(jí)財(cái)政資金分擔(dān)比例，建立獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金發(fā)放的安全快捷通道，堅(jiān)持資金封閉運(yùn)行、社會(huì)化發(fā)放的原則，確保資金到戶(hù)到人。

（二）完善失地農(nóng)牧民養(yǎng)老保障的建議

2006年，在國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知（國(guó)辦發(fā)[2006]29號(hào)）中，明確提出要將做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作作為征地制度改革的重要內(nèi)容，并要求各地從實(shí)際出發(fā)，采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

地方各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的必要性、緊迫性和艱巨性，將被征地農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)納入重要議事日程，切實(shí)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定被征地農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法，確保被征地農(nóng)牧民的合法權(quán)益。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對(duì)符合享受城市居民最低生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保范圍，通過(guò)現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系解決其基本生活保障問(wèn)題。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民，凡已經(jīng)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，要按有關(guān)規(guī)定將其納入相應(yīng)的保障范圍。沒(méi)有建立上述制度的地區(qū)，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實(shí)際情況采取多種形式保障被征地農(nóng)民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老，并將符合條件的人員納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助范圍。

（三）建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)牧民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)牧民絕大部分人在農(nóng)村牧區(qū)保留了責(zé)任田、草牧場(chǎng)和宅基地、住房，其流動(dòng)性大、就業(yè)不穩(wěn)定，收入較低，難以在城市養(yǎng)老，因此不能簡(jiǎn)單地把他們納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中。介于我區(qū)目前尚未出臺(tái)有關(guān)農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，我們建議有關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)，總的原則是根據(jù)實(shí)際情況對(duì)農(nóng)民工實(shí)行分層分類(lèi)保障，即將穩(wěn)定就業(yè)（從事正規(guī)就業(yè)、建立勞動(dòng)關(guān)系以及事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系5年以上）的農(nóng)民工納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)改革和完善現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)繳費(fèi)不足15年的農(nóng)民工返回農(nóng)村時(shí)，應(yīng)將大部分統(tǒng)籌資金和個(gè)人賬戶(hù)資金全部轉(zhuǎn)入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，以維護(hù)他們養(yǎng)老保險(xiǎn)的合法權(quán)益，使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受其待遇；對(duì)不穩(wěn)定就業(yè)（簽訂短期合同的，頻繁流動(dòng)就業(yè)以及從事各種靈活就業(yè)的）的農(nóng)民工可以考慮建立農(nóng)民工個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)，實(shí)行以個(gè)人賬戶(hù)為主、調(diào)劑為輔、待遇可不斷提高的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工雙方負(fù)擔(dān)，以企業(yè)繳費(fèi)為主，單位繳費(fèi)一般不低于職工工資總額的10%，職工繳費(fèi)一般不高于本人工資收入的5%，個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶(hù)，企業(yè)繳費(fèi)的大部分計(jì)入個(gè)人賬戶(hù)，個(gè)人賬戶(hù)資金用于計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，企業(yè)繳費(fèi)小部分計(jì)入調(diào)劑金賬戶(hù)，調(diào)劑金賬戶(hù)主要用于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的調(diào)整和長(zhǎng)壽者養(yǎng)老金的缺口，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移時(shí)個(gè)人賬戶(hù)的全部資金和不少于50%的統(tǒng)籌金隨農(nóng)民工個(gè)人一起轉(zhuǎn)移，保險(xiǎn)關(guān)系可通過(guò)金保工程轉(zhuǎn)移，資金可通過(guò)網(wǎng)點(diǎn)多的國(guó)有銀行轉(zhuǎn)移，并建立資金結(jié)算系統(tǒng)。