一、實(shí)施“退牧還草”工程的現(xiàn)狀

我國(guó)有豐富的草原資源，草原總面積為4億多公頃，居世界第二。作為我國(guó)陸地生態(tài)安全的重要屏障，草原在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙等方面發(fā)揮著重要作用。近幾十年來(lái)，由于自然因素和人為因素，我國(guó)草原生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重破壞，草原大面積沙化、退化和荒漠化。草原生態(tài)環(huán)境的日益惡化，不僅制約著草原畜牧業(yè)發(fā)展，影響農(nóng)牧民收入的增加，而且直接威脅到國(guó)家的生態(tài)安全。

面對(duì)如此嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)，國(guó)家從2003年開(kāi)始啟動(dòng)了“退牧還草”工程，它是繼“退耕還林”工程之后的又一重要舉措，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要任務(wù)，是國(guó)務(wù)院實(shí)施改善西部生態(tài)環(huán)境的重大基礎(chǔ)工程。它的主要內(nèi)容是通過(guò)建設(shè)圍欄，實(shí)行禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧，使退化草原休養(yǎng)生息、恢復(fù)生態(tài)。自2003年以來(lái)，國(guó)家已安排“退牧還草”工程建設(shè)任務(wù)2.9億畝，投入中央資金42.2億元。目前已完成工程建設(shè)任務(wù)1.9億畝。工程涉及內(nèi)蒙古、四川、云南、西藏、青海、甘肅、寧夏、新疆等8個(gè)省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的116個(gè)縣（旗、團(tuán)場(chǎng)），主要在內(nèi)蒙古東部退化草原區(qū)、蒙甘寧西部荒漠草原區(qū)、青藏高原東部江河源草原區(qū)和新疆北部退化草原區(qū)四大片區(qū)實(shí)施。

“退牧還草”項(xiàng)目經(jīng)過(guò)三年多建設(shè)，取得了顯著成效。寧夏自實(shí)施“退牧還草”工程以來(lái)，截至2005年，900多萬(wàn)畝天然草原面積得到了有效保護(hù)，其中干草原、荒漠草原、草原化荒漠的植被蓋度分別增加了50%、20%、25%。新疆到2005年完成退牧還草4060萬(wàn)畝，草原生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)。西藏也完成930多萬(wàn)畝草原面積，并計(jì)劃在2010年前，禁牧、休牧1.12億畝。內(nèi)蒙古到2005年累計(jì)實(shí)施退牧還草8698萬(wàn)畝，使天然草原得到休養(yǎng)生息，植被覆蓋度提高9.5%，草群平均高度提高68.2%，干草產(chǎn)量提高25.3%，草場(chǎng)內(nèi)優(yōu)質(zhì)牧草比例有所提高，一些幾乎絕跡的牧草如蒙古冰草、羊草等開(kāi)始出現(xiàn)。

二、“退牧還草”工程實(shí)施中存在的問(wèn)題

“退牧還草”工程的實(shí)施使我國(guó)草原生態(tài)環(huán)境有了很大的改善。但是，“退牧還草”工程是一個(gè)新生事物，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，工程的實(shí)施產(chǎn)生了許多問(wèn)題，這些問(wèn)題表現(xiàn)為：

（一）農(nóng)牧民畜牧業(yè)生產(chǎn)成本明顯增加

“退牧還草”政策的實(shí)施，使草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)方式發(fā)生很大變化，農(nóng)牧民生產(chǎn)由傳統(tǒng)的粗放式經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化經(jīng)營(yíng)，加大了農(nóng)牧民的生產(chǎn)成本。

以?xún)?nèi)蒙古為例，政策實(shí)施前，由于農(nóng)牧民有自產(chǎn)飼草料的投入，外購(gòu)飼草料投入僅為2210元；政策實(shí)施后，草場(chǎng)被禁牧、休牧，農(nóng)牧民的草場(chǎng)減少，牧民實(shí)行舍飼、半舍飼經(jīng)營(yíng)，購(gòu)買(mǎi)飼草料迅猛增長(zhǎng)到18000元，上漲幅度為8.14倍。除此之外，其他生產(chǎn)費(fèi)用也在上漲，如棚圈折舊和水電費(fèi)、燃料費(fèi)、防疫費(fèi)的漲幅分別為1.83、1.20、4.0、1.45倍。

（二）農(nóng)牧民缺乏各種現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)

首先，他們不懂得科學(xué)喂養(yǎng)牲畜的技術(shù)，缺少舍飼圈養(yǎng)的經(jīng)驗(yàn)，由于喂的飼料單一使得牲畜厭食，體質(zhì)下降和體重減輕；其次，缺乏種植優(yōu)質(zhì)牧草的技術(shù)，造成了草產(chǎn)品生產(chǎn)良種化程度低、經(jīng)營(yíng)粗放、成本高，使草場(chǎng)的飼草含量達(dá)不到最優(yōu)配置。如內(nèi)蒙古的人工草地保有面積雖然達(dá)到了4000多萬(wàn)畝，但單位面積產(chǎn)量并不高，仍屬于廣種薄收。由于農(nóng)牧民居住分散和文化水平低，農(nóng)科站的科技推廣難度很大。

（三）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償兌現(xiàn)不及時(shí)、不到位

我國(guó)對(duì)農(nóng)牧民進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和飼料糧補(bǔ)貼時(shí)，由于某些地區(qū)執(zhí)行過(guò)程中的紕漏，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償出現(xiàn)偏差。例如今年審計(jì)署對(duì)內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏、青海和新疆等5省（區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)2002~2004年“西部地區(qū)天然草原退牧還草”項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政實(shí)際到位配套資金僅3029萬(wàn)元，占配套資金計(jì)劃的8%。在工程實(shí)際建設(shè)中，多數(shù)市縣要求農(nóng)牧民投工投勞以抵頂配套任務(wù)，有的還向農(nóng)牧民收費(fèi)作為配套資金。甘肅、新疆、青海和內(nèi)蒙古等4?。▍^(qū)）飼料糧補(bǔ)助發(fā)放進(jìn)度遲緩，截至2004年底，應(yīng)向農(nóng)牧戶(hù)發(fā)放3.94億公斤，實(shí)際僅有0.89億公斤發(fā)放到戶(hù)，未發(fā)放到戶(hù)3.05億公斤，占77%，影響了牲畜越冬。少數(shù)地方滯留項(xiàng)目資金4068萬(wàn)元，擠占挪用項(xiàng)目資金6462萬(wàn)元?！巴四吝€草”項(xiàng)目實(shí)施的旗縣大多數(shù)是國(guó)貧或區(qū)貧的地區(qū)，牧民減少了賴(lài)以生存的草原，如果得不到政府的支持，會(huì)嚴(yán)重挫傷其實(shí)施“退牧還草”項(xiàng)目的積極性。

（四）農(nóng)牧民素質(zhì)低，轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力緩慢

牧區(qū)大多數(shù)企業(yè)從事農(nóng)副產(chǎn)品初級(jí)加工，規(guī)模小，生產(chǎn)水平低下，吸納剩余勞動(dòng)力的能力很弱。而農(nóng)牧民文化程度普遍較低，受傳統(tǒng)習(xí)慣影響，轉(zhuǎn)產(chǎn)、外出打工主動(dòng)性不強(qiáng)，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，在內(nèi)蒙古的農(nóng)村勞動(dòng)力中，小學(xué)及以下文化程度占勞動(dòng)力總數(shù)的39.4％，高中及以上文化程度僅占12.5％，在掌握先進(jìn)生產(chǎn)技能方面存在障礙。特別是面對(duì)城市就業(yè)的壓力，農(nóng)牧民更顯得缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，不僅造成外出就業(yè)困難，而且外出務(wù)工只能隨波逐流，以出賣(mài)“苦力”為主，而在技術(shù)要求高的行業(yè)和崗位就業(yè)人數(shù)極少，收入只有技術(shù)人員的一半甚至更低。

三、應(yīng)對(duì)措施

（一）增加農(nóng)牧民收入，調(diào)動(dòng)牧民發(fā)展“生態(tài)畜牧業(yè)”的積極性，走可持續(xù)發(fā)展的道路

正所謂“治標(biāo)還需先治本”。受資源稀缺性和生產(chǎn)條件的限制，牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低，牧民普遍貧困，人均收入大幅度低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。人們之所以不惜以破壞草原為代價(jià)過(guò)度放牧，進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)，原因即在于：牧民的個(gè)人利益最大化和政府的尋租行為的驅(qū)使。他們?yōu)榱烁淖冏约旱纳顮顩r和工作狀況，無(wú)序地競(jìng)相開(kāi)發(fā)草原，并且加快對(duì)草原資源的掠奪性開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致草原資源枯竭。如果能從農(nóng)牧民增收的角度考慮，認(rèn)識(shí)到弱勢(shì)利益主體的貧困化是草原生態(tài)系統(tǒng)退化的主要原因，協(xié)調(diào)草原生態(tài)治理與牧區(qū)脫貧致富之間的關(guān)系，會(huì)更有效地調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草場(chǎng)的積極性，使“退牧還草”政策順利實(shí)施。

（二）加快人工種草、舍飼、半舍飼技術(shù)推廣與培訓(xùn)步伐，提倡科學(xué)飼養(yǎng)管理

實(shí)施禁牧舍飼后，飼養(yǎng)成本相對(duì)提高，短期內(nèi)一定會(huì)影響牧民收入。為此，科研部門(mén)應(yīng)加大科研力度，加強(qiáng)草原科技的研發(fā)，積極建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草料基地，增加飼草料產(chǎn)量，加快新技術(shù)和新品種的引進(jìn)，促進(jìn)舍飼、半舍飼技術(shù)推廣與培訓(xùn)步伐。在人工草地種植、青貯飼料加工研制和科學(xué)飼養(yǎng)的技術(shù)上予以重點(diǎn)支持，使廣大牧民盡快適應(yīng)舍飼和半舍飼這種集約型飼養(yǎng)方式。建立信息流通網(wǎng)站，為牧民發(fā)展生產(chǎn)提供信息支持，促進(jìn)牧戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變。

（三）加快牧區(qū)草業(yè)、畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率

“退牧還草”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要使牧戶(hù)積極推行政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的草原生態(tài)效果，必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快草業(yè)、畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。一是根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的需要，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，按照比較優(yōu)勢(shì)的原則，調(diào)整和優(yōu)化草畜結(jié)構(gòu)；二是依靠科技努力改造傳統(tǒng)的養(yǎng)殖技術(shù)和方法，提高質(zhì)量和數(shù)量；三是大力發(fā)展草畜產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，在特色產(chǎn)品上開(kāi)發(fā)養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)，大力推廣牧草加工技術(shù)、高效種植技術(shù)、現(xiàn)代奶業(yè)技術(shù)等，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的興起，在安全、綠色和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的前提下，做出品牌，做出規(guī)模，做成大產(chǎn)業(yè)。

（四）正確、合理地引導(dǎo)農(nóng)牧民剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題，確保農(nóng)牧民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)

“退牧還草”工程涉及廣大農(nóng)牧民的切身利益。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧民的勞動(dòng)技能和職業(yè)技能培訓(xùn)，引導(dǎo)群眾從事第三產(chǎn)業(yè)，解決草地禁牧、休牧后牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，有效調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草場(chǎng)的積極性。而勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，不僅能增加農(nóng)牧民的收入水平，也有利于農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，更有利于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該積極為牧民提供多種致富門(mén)路，有效地引導(dǎo)該區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，落實(shí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所需的啟動(dòng)和發(fā)展資金，盡快實(shí)現(xiàn)退牧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（五）實(shí)施生態(tài)移民工程是農(nóng)牧民脫貧致富的良好途徑

從當(dāng)前“退牧還草”政策中生態(tài)移民工程的實(shí)施和推進(jìn)情況來(lái)看，生態(tài)移民工程無(wú)疑是解決民族地區(qū)生態(tài)退化和農(nóng)牧民生活困難的最佳選擇，能實(shí)現(xiàn)地區(qū)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。實(shí)行生態(tài)移民、進(jìn)行相應(yīng)的封山綠化是我國(guó)民族地區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要和治本之策，也是改善我國(guó)民族地區(qū)廣大農(nóng)牧民的貧困生存條件、提高他們生活質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)要求?？梢哉f(shuō)，生態(tài)移民工程是從根本上解決民族地區(qū)生態(tài)貧困人口和生態(tài)環(huán)境惡化這兩個(gè)制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題之間矛盾的最佳選擇。

（六）加強(qiáng)政府對(duì)“退牧還草”政策的執(zhí)行力度，加大政府的支持力度，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展

各級(jí)政府應(yīng)給予重點(diǎn)支持，并逐年加大其投資力度；充分調(diào)動(dòng)各方積極性，廣辟資金來(lái)源；加大交通、灌溉、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家投入，對(duì)牧戶(hù)草地圍欄、草料加工機(jī)械、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、棚圈、水井等投資成本較高的基礎(chǔ)設(shè)施予以適當(dāng)補(bǔ)貼，提高牧民進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性。對(duì)于在“退牧還草”工程實(shí)施中起消極作用的因素，政府應(yīng)堅(jiān)決抵制，加強(qiáng)監(jiān)督政策執(zhí)行的情況，包括政府補(bǔ)貼是否落實(shí)到農(nóng)牧民手中，防止政府的補(bǔ)貼被截留、貪污和徇私舞弊行為以及銀行貸款政策執(zhí)行的狀況等。對(duì)于破壞草原的行為，要加大懲罰力度。不遵循政策規(guī)定，私自放牧和偷牧的應(yīng)根據(jù)草原法進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰。嚴(yán)格進(jìn)行禁牧休牧制度，發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行相互監(jiān)督，保護(hù)“退牧還草”者的合法權(quán)益，鞏固“退牧還草”成果，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

總之，要使“退牧還草”這項(xiàng)政策有良好的預(yù)期，必須以人為本，加大草原基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，為實(shí)施“退牧還草”工程的牧民的生產(chǎn)、生活提供保障，加快牧區(qū)草業(yè)、畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，建立新的經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益平衡機(jī)制，從根本上緩解草原壓力，持續(xù)鞏固“退牧還草”政策，培育和完善牧區(qū)市場(chǎng)體系。以生態(tài)效益為主，統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展；經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)草原植被恢復(fù)與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、農(nóng)牧民增收的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)）