(暨南大學(xué)港澳特區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所廣州 510632)

摘要：城市的產(chǎn)生，是人類社會(huì)進(jìn)步和文明發(fā)展的象征。城市化的進(jìn)程，必然會(huì)引起人口的大量流動(dòng)。然而，我國(guó)在過(guò)去幾十年中，曾一度限制了人口流動(dòng)。雖然20世紀(jì)90年代以來(lái)，打破城鄉(xiāng)隔絕體制的條件正逐步走向成熟，但仍然存在著很多不利于農(nóng)民進(jìn)城的因素。那么在城市化過(guò)程中，社會(huì)應(yīng)如何解決這些問(wèn)題，如何做到公平、公正，筆者試給以探討。

關(guān)鍵詞：人口流動(dòng)城市化社會(huì)公平

一、城市和城市化

隨著信息化和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，城市已越來(lái)越成為人類社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要主體?！吨泄仓醒腙P(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中，城市的定義為：城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)技術(shù)、文化教育的中心，是現(xiàn)代工業(yè)和工人階級(jí)集中的地方，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中起主導(dǎo)作用。

“城市化”一詞，最早出現(xiàn)在1867年西班牙工程師A.Serda的著作《城市化基本原理》中。在我國(guó)，1983年城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院主持的題為“若干經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)城市化途徑和發(fā)展小城鎮(zhèn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策” 的課題中指出，城市化是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的過(guò)程，是全球性的社會(huì)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口、鄉(xiāng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化與聚集。包括城市人口和城市數(shù)量的增加及城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)化、現(xiàn)代化和集約化程度的提高。

城市化的過(guò)程首先表現(xiàn)為一個(gè)人口的大規(guī)模遷移和集中的過(guò)程，這種人口向城市的集中，是一種伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展自發(fā)形成的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀過(guò)程，是由于農(nóng)村的強(qiáng)大的“推力”和城市強(qiáng)大的“拉力”共同作用的結(jié)果。從農(nóng)村的“推力”來(lái)說(shuō)，主要有兩個(gè)方面，一是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口的迅速增加和農(nóng)業(yè)中主要生產(chǎn)要素———土地資源的有限性之間的矛盾迫使農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移；二是農(nóng)產(chǎn)品收入彈性比較低的現(xiàn)實(shí)促使農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移以獲取更高的收入。從城市的“拉力”來(lái)說(shuō)，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，城市生活水平的提高，特別是城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所帶來(lái)的較高的收入等優(yōu)勢(shì)極大地吸引著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的遷移。

二、我國(guó)城市化過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題

中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，近9億人口是農(nóng)民。所以中國(guó)城市化的進(jìn)程更是大量農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程。然而，我國(guó)在過(guò)去幾十年的發(fā)展中由于制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等原因，曾一度限制了人口流動(dòng)。20世紀(jì)50年代，為實(shí)現(xiàn)“國(guó)家工業(yè)化”的目標(biāo)，我國(guó)采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。由于重工業(yè)所需勞動(dòng)力有限和就業(yè)所需資本的短缺，國(guó)家采取了對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的限制；60年代初期的天災(zāi)人禍，出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足的狀況，只有通過(guò)限制城市人口以保證城市居民的基本供給，再加上國(guó)家當(dāng)時(shí)以生產(chǎn)建設(shè)為中心，對(duì)城市基礎(chǔ)建設(shè)投入不夠，城市無(wú)法容納更多的人口，國(guó)家因此制定了嚴(yán)格的戶籍管理制度，阻斷了城鄉(xiāng)居民之間的自由流動(dòng)。

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，城鄉(xiāng)分割的藩籬正受到多方面沖擊，打破城鄉(xiāng)隔絕體制的條件正逐步成熟。首先，城市就業(yè)已逐步形成市場(chǎng)化格局，過(guò)去那種城鎮(zhèn)居民就業(yè)由國(guó)家包下來(lái)的做法已不復(fù)存在，為農(nóng)民進(jìn)城提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利制度通過(guò)改革，正逐步走向市場(chǎng)化軌道。第三，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大的改進(jìn)，為容納更多的人口創(chuàng)造了條件。第四，阻隔城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的戶籍制度正在松動(dòng)，其限制性已大大降低。近幾年，城市中的外來(lái)人口、暫住人口增長(zhǎng)迅猛，更多的農(nóng)民進(jìn)入城市享受城市生活。

但我國(guó)城市化進(jìn)程中仍然存在著很多不公平的問(wèn)題。一方面隨著城市化進(jìn)程的加快，城市用地需求大量增加，農(nóng)村特別是城郊地區(qū)，一塊又一塊農(nóng)田正在迅速消失。數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民進(jìn)入“失地”陣營(yíng)。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬(wàn)左右，預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)失地農(nóng)民將達(dá)到1.1億人。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，一旦失去，無(wú)論是其生產(chǎn)、生活，還是今后的發(fā)展，都將面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)?！巴恋匮a(bǔ)償”而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“土地價(jià)格”，難以按等價(jià)交換的原則得到應(yīng)有的土地收益。傳統(tǒng)的征地辦法仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地收益分配系統(tǒng)之外。政府在經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中帶來(lái)土地大幅增值，而農(nóng)民卻無(wú)法享受增值收益。

另一方面農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻仍然很高，第一，戶籍制度的改革嚴(yán)重滯后。我國(guó)的戶籍制度經(jīng)過(guò)40多年的延續(xù)，已經(jīng)固化到人們的觀念和思維方式之中，這種觀念不僅表現(xiàn)在把農(nóng)民看成是“二等公民”，而且認(rèn)為一旦放開(kāi)戶口就會(huì)天下大亂，會(huì)引起治安混亂。農(nóng)民進(jìn)城，城市對(duì)他們的歧視是顯而易見(jiàn)的。警察防著他們，一大堆防范措施等著他們；勞動(dòng)部門(mén)管著他們，對(duì)民工進(jìn)城就業(yè)采取限制措施；政府有時(shí)也采取措施，讓農(nóng)民工把就業(yè)位置讓給本地下崗工人或待業(yè)者。第二，城市就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)民就業(yè)突破了制度的壁壘，但是農(nóng)民就業(yè)仍然面臨著知識(shí)、技能的壁壘，與城市居民相比，農(nóng)民在知識(shí)、能力、意識(shí)等方面都難以適應(yīng)當(dāng)前的激烈競(jìng)爭(zhēng)。即使找到工作，被迫向老板交抵押金以及被克扣工資甚至干完活拿不到工資的事情也時(shí)有發(fā)生，他們的人格得不到起碼的尊重。他們屬于城市低收入人群，但他們從事的往往是高強(qiáng)度的工作。即使這樣，他們害怕的不是工作時(shí)間長(zhǎng)、工作累，而怕的是找不到活干。另外，由于收入的巨大差別，農(nóng)民工和城市居民的生活形成了顯著的反差，農(nóng)民工進(jìn)城和城市居民享有同樣的醫(yī)療、社會(huì)保障、子女就學(xué)等問(wèn)題都還沒(méi)能得到妥善的解決，至于農(nóng)民工參與城市的政治生活，享受城市公民的權(quán)利，就更不用提了。

三、城市化過(guò)程中社會(huì)如何做到公平、公正

近年來(lái)，我國(guó)城市化步伐不斷加快。然而，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，并沒(méi)有帶來(lái)城鄉(xiāng)的共同繁榮，城鄉(xiāng)差距在城市的高速發(fā)展中越來(lái)越大。農(nóng)民成為城市化進(jìn)程中的弱勢(shì)群體，失地農(nóng)民更是成為了“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)”游民。在城市化過(guò)程中社會(huì)如何做到公平、公正呢？

（一）建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制

征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)效益，也是他們最重要的生活來(lái)源。因此，建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。一是逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補(bǔ)償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際。應(yīng)該以當(dāng)?shù)氐某菂^(qū)最低生活保障金作為參照，將現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。二是堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個(gè)不同的等級(jí)，每一等級(jí)確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是研究實(shí)施分類征地補(bǔ)償辦法。兼顧國(guó)家、市場(chǎng)征占主體和農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，切實(shí)保證農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方的切身利益：1.對(duì)純公益性項(xiàng)目用地（如城市道路、綠地等），仍由國(guó)家統(tǒng)征后撥付，但國(guó)家應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；2.對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地（如高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場(chǎng)、污水及自來(lái)水廠等），除提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設(shè)公司股權(quán)分紅，商品市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)，水廠產(chǎn)權(quán)或股權(quán)分紅等），避免土地被“買斷式”征占；3.對(duì)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等），引入談判機(jī)制，允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，直接參與市場(chǎng)交易。四是嚴(yán)格規(guī)范政府的征地行為，建立公開(kāi)、公正、公平的征地制度。在征地過(guò)程中，賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，讓農(nóng)民直接參與土地交易的全過(guò)程，保證他們土地的使用權(quán)和處置權(quán)得到充分尊重。

（二）建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，失去了土地，就意味著失去了社會(huì)保障。建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，解除其后顧之憂。失地農(nóng)民的社會(huì)保障包括：1.失地農(nóng)民最低生活保障。最低生活保障是每個(gè)公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，農(nóng)民作為弱勢(shì)群體更不能被忽視。2.失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。老年人不再具有收入來(lái)源或收入明顯減少，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)低，又面臨失業(yè)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式必然受到?jīng)_擊。所以有必要建立養(yǎng)老保障制度以保證農(nóng)民的基本生活。3.失地農(nóng)民的醫(yī)療保障。醫(yī)學(xué)科技的進(jìn)步，提高了醫(yī)療服務(wù)的水平，保障和提高了居民的健康水平，但同時(shí)醫(yī)療費(fèi)用也大幅度攀升。許多農(nóng)民生病了卻因?yàn)闆](méi)錢(qián)治病而硬扛著。因此，建立醫(yī)療保障也是失地農(nóng)民社會(huì)保障的一個(gè)基本層面。4.建立教育培訓(xùn)保障機(jī)制。對(duì)進(jìn)城失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要有以下三個(gè)方面：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國(guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的權(quán)利。二是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)的能力。三是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。

（三）建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制

農(nóng)民市民化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會(huì)化、非農(nóng)化和充分化。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來(lái)源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。應(yīng)按照市場(chǎng)化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。按照“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底改革農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)歧視性政策，拓寬農(nóng)民工的就業(yè)渠道。

一是要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺(jué)性和能力，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)。鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)。對(duì)開(kāi)展自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，政府要支持并給予政策上的優(yōu)惠。二是鼓勵(lì)征用地單位和其他工商企業(yè)盡量吸納失地農(nóng)民，對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，政府也要給予有關(guān)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。三是完善勞動(dòng)力市場(chǎng)，進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)化就業(yè)機(jī)制的形成，引導(dǎo)失地農(nóng)民積極就業(yè)。

城市化過(guò)程中，人的發(fā)展比城市化率更重要，提高城市化率不能建立在犧牲失地農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上。我們一定要堅(jiān)持以人為本的宗旨，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意志和利益。城市化不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的更優(yōu)配置，更重要的是農(nóng)民等經(jīng)濟(jì)主體從城市化中能夠分享到比以前更多的利益。所以，我們要改變城市化發(fā)展進(jìn)程中的一切歧視性做法和不平等的政策，確保農(nóng)民在生活、工作、居住等條件上達(dá)到一般市民的水準(zhǔn)，平等地享受城市化進(jìn)程中所帶來(lái)的諸多成果，同時(shí)也推進(jìn)城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行。

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