目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入改制時(shí)期，面臨轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，組建股份制企業(yè)、集團(tuán)等方面的變革。改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要想更加強(qiáng)大，政府行為需要有重大變化和調(diào)適。正確探討分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府的關(guān)系，并對兩者的關(guān)系加以明確定位，將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革和發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。

一、文獻(xiàn)回顧

1、從產(chǎn)權(quán)的角度分析。政府介入企業(yè)微觀活動(dòng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的主要原因之一，而同時(shí)造成的模糊產(chǎn)權(quán)關(guān)系又是企業(yè)發(fā)展回落的關(guān)鍵因素，這基本上已成為理論界的共識，大多數(shù)學(xué)者都提出政府應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)系中退出，明晰集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系。王俊(2004)認(rèn)為隨著市場機(jī)制的不斷完善，在國家政策的引導(dǎo)下，以及受國有企業(yè)改革的啟示，發(fā)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府之間產(chǎn)權(quán)明晰的改革。呂勇斌(2002)等學(xué)者認(rèn)為股份合作制是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為可行的產(chǎn)權(quán)改革方式之一。潭秋成(1998)則認(rèn)為對于一些規(guī)模小、生產(chǎn)不穩(wěn)定的集體企業(yè)，最簡捷的辦法是以公開市場競價(jià)的方式進(jìn)行拍賣。對于規(guī)模大的集體企業(yè)，產(chǎn)權(quán)改革的方向則是股份制公司。

2、從企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的角度分析。陸遷(2003)認(rèn)為目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政干預(yù)下的經(jīng)營者控制型企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。以寶貢敏(2001)為代表的學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)與鄉(xiāng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān)存在兩種典型的關(guān)系模式：一種是鄉(xiāng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān)直接決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的人選和任命，直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的利潤分配，直接審查或決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的經(jīng)營方向方針。另一種是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立農(nóng)工商總公司(或稱實(shí)業(yè)總公司、集團(tuán)公司等)，農(nóng)工商總公司是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)行使者(集體資產(chǎn)管理經(jīng)營公司)，相對獨(dú)立地行使經(jīng)營管理職能。

3、從契約角度分析。學(xué)者普遍認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在一種特殊不成文的“契約”。在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身社隊(duì)企業(yè)的誕生過程以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展過程中，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)靠山和經(jīng)營保護(hù)人作用；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起到了為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供非預(yù)算財(cái)政收益作用，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)辦和成長過程中形成了雙方都對對方有投入并且都從對方取得收益的交易過程，從而形成這種特殊的契約關(guān)系。

目前國內(nèi)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府關(guān)系的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是對于兩者關(guān)系產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)因和外部環(huán)境探討，借助于相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對其產(chǎn)生的合理性進(jìn)行解釋；二是對于兩者間關(guān)系的特征和出現(xiàn)的新變化的描述。但是目前我們迫切需要解決的是政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立怎樣的新型合理關(guān)系，這種新型關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何建立，首先理順兩者的歷史關(guān)系。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府歷史關(guān)系

處在不同歷史階段、不同背景條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府之間的關(guān)系都有其合理的一面。因此，理順兩者的歷史關(guān)系，筆者把它分為三個(gè)階段：

1、建國初期——改革開放(1950年代——1970年代后期)：這個(gè)階段中國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，企業(yè)是政府運(yùn)用計(jì)劃手段直接管理經(jīng)濟(jì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，這就否定了企業(yè)與政府責(zé)權(quán)利分離的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(社隊(duì)企業(yè))是地方政府附屬企業(yè)，政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政化管理。政府與企業(yè)政企合一，企業(yè)缺乏自主經(jīng)營權(quán)。政府的行政干預(yù)實(shí)際上已經(jīng)取代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的真實(shí)所有者，獲得企業(yè)所有權(quán)包涵的各項(xiàng)權(quán)利。政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以說是一手操作，直接管人、管財(cái)、管企業(yè)的運(yùn)作。

2、改革開放——企業(yè)改制期(1980年——1990年代初期)：改革開放以后，我國農(nóng)村的政企合一的人民公社的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的高度集中統(tǒng)一模式越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。國家頒布了一系列的政策法規(guī)，政策法規(guī)要求政企分開。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)的政府附屬性和企業(yè)行政化管理，并沒有從根本上消除政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接管理經(jīng)濟(jì)職能和投資主體，但是政府不同時(shí)是企業(yè)。地方政府只能在廣泛的范圍內(nèi)直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，企業(yè)有了相當(dāng)?shù)淖灾鹘?jīng)營權(quán)。

3、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制(1990年——至今)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)朝現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)方向發(fā)展，政府逐漸退出企業(yè)。典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式有三種：蘇南模式(以集體經(jīng)濟(jì)為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為支柱，中心城市為依托，農(nóng)工副三業(yè)相協(xié)調(diào)，廠村雙層管理體制的模型)、溫州模式(以個(gè)體經(jīng)濟(jì)為主體，家庭工業(yè)和聯(lián)戶工業(yè)為支柱，專業(yè)市場為依托，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的收入及生活水平)、珠江模式(以不同所有制為內(nèi)容，以發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，建立“三來一補(bǔ)”的“貿(mào)工農(nóng)”出口基地企業(yè)為主要形式，通過引進(jìn)資金、技術(shù)、設(shè)備，增加企業(yè)實(shí)力來擴(kuò)大出口，增加創(chuàng)匯能力)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革就應(yīng)該要明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，唯一的辦法就是強(qiáng)制政府從企業(yè)中退出，建立新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府關(guān)系，對二者關(guān)系予以重新定位。

三、構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府的新型關(guān)系

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中完全退出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的模糊產(chǎn)權(quán)是由于政府代替集體行使企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)造成的，那么只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底退出企業(yè)運(yùn)營管理，按照公司制要求建立企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了真正獨(dú)立的法人主體地位，擁有自主的經(jīng)營決策權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不明晰問題就從根本上解決了。政府退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取形式主要有二種：形式之一集體股權(quán)變換為集體債權(quán)(或集體優(yōu)先股權(quán))，集體股權(quán)變?yōu)榧w債權(quán)的改革思路主要適用于一些效益佳與發(fā)展前景看好、且規(guī)模不太大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。形式之二將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體股權(quán)轉(zhuǎn)讓給非政府的法人或私人，從形式上說可分為無償均分、非定向公開售讓、定向集中轉(zhuǎn)讓三類。

2、對地方政府職能進(jìn)行重新定位，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供良好外部環(huán)境。政府的主要職能由直接主抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)向靠經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政等手段對企業(yè)進(jìn)行宏觀間接調(diào)控、監(jiān)督、引導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)變。今后的地方政府把重點(diǎn)放在了改進(jìn)投資環(huán)境和招商引資方面，政府職能轉(zhuǎn)向以信息提供、政策指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)、關(guān)系協(xié)調(diào)、環(huán)境優(yōu)化為主要內(nèi)容的公共服務(wù)，通過提供良好的公共物品來吸引投資，拉動(dòng)增長。值得強(qiáng)調(diào)的是轉(zhuǎn)變政府職能不等于取消政府職能，建立市場經(jīng)濟(jì)體制后，政府的職能是加強(qiáng)了而不是減弱了。

3、未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府的聯(lián)結(jié)方式。正由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府存在著上述對應(yīng)關(guān)系，所以應(yīng)把企業(yè)中屬于政府的職能轉(zhuǎn)給政府，使它們各司其責(zé)。以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府的聯(lián)結(jié)方式只能是：(1)納稅人與被納稅人的關(guān)系。這對于國有企業(yè)與私有企業(yè)都是一視同仁的，至于戰(zhàn)略上的問題可以通過轉(zhuǎn)移支付或通過調(diào)節(jié)稅收來完成，但絕非行政上的關(guān)聯(lián)；(2)監(jiān)督人與被監(jiān)督人的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須在法律許可與政府政策允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，否則政府會(huì)通過行政的或法律的、經(jīng)濟(jì)等手段對其進(jìn)行必要的懲罰；(3)服務(wù)人與被服務(wù)人的關(guān)系。地方政府為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，有必要也必須為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)有利于發(fā)展的環(huán)境條件，例如抑制壟斷、打擊非法交易、創(chuàng)造平等競爭機(jī)會(huì)，提供社會(huì)保障制度等等。

四、有待于進(jìn)一步研究的問屬與展望

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中的理論問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的改革要因地制宜，沒有普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)模式，切不可以一定模式搞一刀切。對于小型集體企業(yè)轉(zhuǎn)制為個(gè)人經(jīng)營的企業(yè)，理論上的爭議可能較少?，F(xiàn)在需要研究的是那些有一定規(guī)模的集體企業(yè)，目前研究普遍認(rèn)為股份合作制是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為可行的產(chǎn)權(quán)改革方式之一，當(dāng)職工持有企業(yè)資產(chǎn)，企業(yè)轉(zhuǎn)制為股份合作制后，其運(yùn)行是否比其它類型的企業(yè)更為有效。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遺留的歷史債務(wù)處理問題。改制前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)依鞍政府為其提供信用貸款擔(dān)保，以及政府提供的資源優(yōu)勢，也因而形成較高的企業(yè)負(fù)債率，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，政府完全退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)后，企業(yè)若是經(jīng)營不善甚至倒閉，企業(yè)的債務(wù)是否由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

(作者單位；安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)杜會(huì)發(fā)展研究院 南京大學(xué)商學(xué)院)