[摘要] 城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的研究與制定，既要有理論基礎、知識儲備，又要有實踐經(jīng)驗和每個城市研究者、規(guī)劃者和決策者的悟性；既要領(lǐng)導得力，又要有科學態(tài)度和民主程序。理論、經(jīng)驗和悟性，領(lǐng)導和群眾，部門和專家等等相結(jié)合，才能使城市發(fā)展戰(zhàn)略制定得有特色和有創(chuàng)造性。

[關(guān)鍵詞] 城市發(fā)展； 戰(zhàn)略； 規(guī)劃

[中圖分類號] C912.81 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2006）02-0024-02

中國城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃中存在著許多問題，原因是多方面的。這里我們就若干帶有普遍性的一些問題進行探討。

一、“政績”戰(zhàn)略和規(guī)劃

有的政府領(lǐng)導干部在繼任時，為了政績往往否定前任政府領(lǐng)導確定的發(fā)展思路和規(guī)劃，使得一些城市規(guī)劃變化多樣，缺少連續(xù)性和嚴肅性。實際上一旦一個地方的１０年、２０年城市規(guī)劃定下來以后，就不應該以政府領(lǐng)導干部的更替而改變。在我國這種現(xiàn)象比較普遍：一換屆，一換領(lǐng)導，規(guī)劃馬上就變，而且這種規(guī)劃往往是以領(lǐng)導者個人的意志為轉(zhuǎn)移。這就涉及領(lǐng)導干部本身的素質(zhì)和他的價值取向，同時也和我國的干部管理體制、民主監(jiān)督體制有關(guān)系。按理說，新任書記和市長若推翻前任的規(guī)劃，也要走一定的程序，現(xiàn)實的情況卻不是這樣。

城市政府的領(lǐng)導是城市規(guī)劃的直接組織者、領(lǐng)導者和決策者，也是建設用地和建設工程的審批者，更是城市規(guī)劃實施的監(jiān)督者。一個城市的規(guī)劃執(zhí)行得怎樣，城市領(lǐng)導的規(guī)劃意識、法律觀念、政策水平是主要體現(xiàn)。城市領(lǐng)導要多聽聽人民群眾的意見，多聽聽有關(guān)專家的意見，多做些調(diào)查研究，少些長官意志，少些個人意志，少些形象工程，城市就會少些違法建筑。值得關(guān)注的是，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地利用和各項建設，都必須符合城市規(guī)劃，服從城市規(guī)劃管理；城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地利用和各項建設管理，必須實行核發(fā)選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證制度；在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建、改建建筑物、道路、管線和其他工程設施，必須取得建設工程規(guī)劃許可證。也就是說，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的任何建設，必須經(jīng)過城市規(guī)劃行政主管部門規(guī)劃審批，否則都屬違法建設。因此，城市的領(lǐng)導者，在城市規(guī)劃建設這份答卷上，要填寫上群眾意識、品牌意識、精品意識、審美意識、生態(tài)意識和超前意識，這才稱之為合格。

二、缺乏民主性和科學性

制定和修改城市戰(zhàn)略和規(guī)劃，缺乏專家參加、各方論證、人大討論通過等程序。比如，土地規(guī)劃是政府控制土地利用的基本手段，必須經(jīng)過科學的論證。西歐國家的土地規(guī)劃公布后，往往歷經(jīng)百年也不會有問題。而我國的規(guī)劃有時三五年就要變動，甚至有的地方出現(xiàn)居民剛剛拿到產(chǎn)權(quán)證就面臨著拆遷的問題。其中原由之一，就是規(guī)劃缺乏科學的論證。土地規(guī)劃涉及資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會各個方面，因此，需要多個學科的綜合研究，需要管理層與科技界的共同努力。土地規(guī)劃涉及社會公眾的切身利益，因而離不開公眾的參與。比如美國的規(guī)劃就具有從社區(qū)到城鎮(zhèn)到都市再到區(qū)域的自下而上的特點，每個層次都設立獨立于政府的規(guī)劃委員會，其成員是由不同經(jīng)濟利益的社會階層、族群和社區(qū)的代表構(gòu)成的。我國在制定規(guī)劃時也可以通過社會調(diào)查或選派不同職業(yè)代表等形式使公眾參與。此外，公眾的參與不只體現(xiàn)在規(guī)劃制定時，還應包括對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督與檢查等內(nèi)容。要注重土地規(guī)劃的剛性，不可隨意變動；違反土地規(guī)劃的，應該負法律責任。可以考慮專設《土地規(guī)劃法》，增強用地者對規(guī)劃的重視程度，改變目前規(guī)劃形同虛設的狀況。

三、缺乏協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性

城市發(fā)展戰(zhàn)略由許多戰(zhàn)略和規(guī)劃組成。目前，由城市政府各部門代表政府編制、影響廣泛的規(guī)劃，主要有：(1)城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃(簡稱中長期規(guī)劃)、(2)城市總體規(guī)劃、(3)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、(4)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、(5)區(qū)域國土規(guī)劃，等等。從各規(guī)劃的邊界看，各類規(guī)劃之間交叉明顯，界限模糊。中長期規(guī)劃最為廣泛，涵蓋了經(jīng)濟、社會、城鄉(xiāng)建設、空間布局等各方面內(nèi)容。城市總體規(guī)劃側(cè)重于產(chǎn)業(yè)、基礎設施的空間布局，近年來城市總體規(guī)劃有覆蓋國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的傾向。土地利用總體規(guī)劃，目前一般在對用地行業(yè)發(fā)展預測的基礎上，提出各行業(yè)、部門的用地供給和用地區(qū)位。但是，在確定土地的使用方向時，土地部門和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃部門以及城市規(guī)劃部門銜接不夠，常常出現(xiàn)矛盾。

戰(zhàn)略和規(guī)劃沒有系統(tǒng)性。一是社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和城市建設戰(zhàn)略和規(guī)劃相脫節(jié)；二是總戰(zhàn)略、總規(guī)劃和分戰(zhàn)略、分規(guī)劃之間相脫節(jié)；給排水、能源、交通、通訊、市場等基礎設施不配套，跟不上需要。尤其是對這類設施的管理水平低，利用率低，服務質(zhì)量低，給人們不方便之感。不能提供優(yōu)良服務，甚至不能提供基本服務需要，這怎么能提供吸引人進來投資盈利呢？三是發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃資金需要與經(jīng)濟實力及財政能力之間相脫節(jié)；四是一些戰(zhàn)略和規(guī)劃，研究和制定流于形式，墻上掛掛，不按此執(zhí)行；五是沒有特色，千篇一律。千城一面，城市形象趨同率太高。人們在追求現(xiàn)代化的同時把老祖宗精心構(gòu)建的優(yōu)秀遺產(chǎn)拆除毀壞得太過分了。有的號稱歷史文化名城，到那一看，哪里還有“歷史”，更難說“歷史文化”了。這種趨勢還在加劇，社會在有意無意地構(gòu)建趨同城市，地域特色、城市特色都不見了。城市沒有了個性，就在事實上缺乏了“靈魂”。而這一個性，主要是由它的形象來體現(xiàn)的，首先又是由其外在形象體現(xiàn)出來。因此，我們的城市一定要依據(jù)其所處區(qū)域，按照其區(qū)域民族、風情、地理、氣候等條件，同時又吸取國內(nèi)外建筑設計的精華，設計、建設本城市的個體建筑和街區(qū)布局，力戒雷同和硬性模仿。城市的建筑藝術(shù)與風格，特別是標志性景觀、進出市的景觀、城市的壁畫和城市雕塑景觀及其民俗景觀，一定要有本城市的特點、特色。尤其要重視保護本市的歷史建筑，力避建設所謂中西合璧、出現(xiàn)上下風格各異、實際上給人雜亂無章感覺的建筑物。更要防止大大超越經(jīng)濟承受能力，與城市發(fā)展趨勢相去甚遠的“廣場熱”。要讓城市以獨特的個性魅力，吸引外資。

四、制定城市發(fā)展戰(zhàn)略方面的其他問題

除了上述問題外，城市發(fā)展戰(zhàn)略還存在著這樣一些問題：一是規(guī)劃的重點不突出，面太廣、線太長。從面上看，一個城市的五年計劃綱要，既包括經(jīng)濟發(fā)展，也包括社會事業(yè)、城鄉(xiāng)建設，還包括精神文明、民主法治。幾乎無所不包，面面俱到，看不出本階段的特點和要重點解決的問題。規(guī)劃中既涵蓋市場可以做的(產(chǎn)業(yè)部分)，也包括政府要做的(公共產(chǎn)品)，還包括黨委要做的(民主法治等)。從而削弱了規(guī)劃的實施性，降低了規(guī)劃的操作性。二是規(guī)劃期限缺乏彈性?！笆濉庇媱澋木幹疲鞔_了我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期計劃的期限，再一次把中長期發(fā)展計劃確定為5年規(guī)劃。這使國家和各省市經(jīng)濟社會發(fā)展五年計劃期限與內(nèi)容更加統(tǒng)一。在國家和各省市計劃中都不再要求對未來更長一段時間的計劃展望。其不足之處在于，一是五年規(guī)劃缺乏20年乃至更長時間發(fā)展目標的支持，二是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通、電信、資源保護等都統(tǒng)一要求五年期限與行業(yè)特點不相符合，三是5年計劃難以對城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃起到指導作用。四是計劃實施缺乏手段。目前，各城市的中長期計劃都沒有進行任務分解，一項任務往往涉及許多部門，缺乏考核對象，實施起來彈性較大，尤其是需要政府實施的公共產(chǎn)品的規(guī)劃。而且計劃的語言過于原則，計劃指標與目標不配套，計劃缺少項目支撐，計劃與同級財政預算不掛鉤，難以評估，難以實施。五是計劃審批和發(fā)布較為混亂。從各城市來看，發(fā)展綱要一般都由同級人大審議后發(fā)布。但各行業(yè)規(guī)劃、部門規(guī)劃往往各自為政，審議主體有的是同級政府，有的是本部門，有的往往不經(jīng)審議就對外發(fā)布。各個部門發(fā)布的規(guī)劃往往口徑不一，沖淡了政府規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性。因此對城市發(fā)展戰(zhàn)略來說，就是要根據(jù)城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，城市的歷史和現(xiàn)實，預見城市未來發(fā)展的趨勢，做出長期謀劃。不能僅僅考慮眼前的得失，而斷送了城市的未來。比如那些以一次性資源開采加工為主導外向型產(chǎn)業(yè)的煤城、石油城，在制定自己的戰(zhàn)略時，就不僅要看到在一定時期內(nèi)一次性資源需求量看漲，更要看到在若干年后，資源有可能枯竭。看不到更遠的未來，就可能失去城市的未來，這就是缺乏戰(zhàn)略眼光。一個城市的發(fā)展戰(zhàn)略是城市長遠發(fā)展的指導方針，對城市的聚集規(guī)模、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間布局等都具有重要影響。只有符合城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和城市自身特征的發(fā)展戰(zhàn)略，才具有科學的指導意義，才能引導城市取得長期的快速、健康發(fā)展。

(作者單位：中共中央黨?？粕绮?