[摘要] 從法理上說，我國行政問責(zé)立法滯后并且存在一些漏洞，同時(shí)，各地方行政問責(zé)規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性。在實(shí)踐上，出現(xiàn)行政問責(zé)主體缺位、問責(zé)客體不清、問責(zé)事由太窄、責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任不全等問題。無論從法理上說還是從實(shí)踐上說，均需要我國盡快制定全國統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》。

[關(guān)鍵詞] 問責(zé)； 行政問責(zé)法； 政府

[中圖分類號(hào)] D922.11 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2006）02-0036-02

漢密爾頓指出:“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！?而實(shí)際上，政府及其公務(wù)員都不是天使。而且，由于他們掌握一定的行政權(quán)力，因而對(duì)其監(jiān)督和控制就顯得更為重要。行政問責(zé)，正是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和控制的關(guān)鍵一環(huán)；而行政問責(zé)法，則是現(xiàn)代法治社會(huì)規(guī)范這種監(jiān)督和控制的基本手段。

一、制定《行政問責(zé)法》是我國問責(zé)制立法現(xiàn)狀的需要

行政問責(zé)制就是對(duì)政府及其公務(wù)員追究責(zé)任的制度。問責(zé)制的本質(zhì)在于對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究，是責(zé)任政府的具體體現(xiàn)形式，其最終目的在于保證政府系統(tǒng)的正常運(yùn)行、遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。在經(jīng)歷了長期的發(fā)展后，西方發(fā)達(dá)國家的行政問責(zé)已經(jīng)形成了一整套比較完善的運(yùn)行機(jī)制和法律體系。在我國，最早對(duì)行政問責(zé)立法并實(shí)施的地方是香港特別行政區(qū)。香港政府于2002年7月1日實(shí)行“高官問責(zé)制”。從2003年開始，我國長沙、大連、天津、海南等一些地方也相繼制定了行政問責(zé)方面的規(guī)章，但我國至今沒有全國統(tǒng)一的行政問責(zé)法。因此，我國行政問責(zé)立法的總體狀況是“法律缺失”。

從法理上分析，我國行政問責(zé)制的法律缺失，主要表現(xiàn)在以下兩方面。

一是行政問責(zé)立法總體滯后。從全國范圍來說，立法的滯后表現(xiàn)為我國還沒有一部專門關(guān)于行政問責(zé)的統(tǒng)一的法律；從地方角度來說，立法的滯后還表現(xiàn)為我國現(xiàn)有的專門行政問責(zé)的立法形式只是地方性政府規(guī)章而不是法規(guī)，地方性政府規(guī)章在法的效力上處于最低的地位。更重要的是，我國絕大多數(shù)的地方政府還沒有制定行政問責(zé)規(guī)章，不能適應(yīng)行政問責(zé)的法治需要。行政問責(zé)立法總體滯后還表現(xiàn)為我國有關(guān)問責(zé)的規(guī)定不夠具體、科學(xué)。一個(gè)真正能夠正常運(yùn)作的制度，必須符合法理，制度條文嚴(yán)謹(jǐn)、具體而沒有漏洞，而我國現(xiàn)有的行政問責(zé)的規(guī)定有許多條文比較籠統(tǒng)、抽象。例如，關(guān)于問責(zé)事由的規(guī)定，對(duì)于“重大損失”、“重大事故”，對(duì)引咎辭職中的“咎”的性質(zhì)和輕重的程度，都沒有統(tǒng)一、具體和明確的界定。同樣，我國2005年4月27日通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，也沒有解決上述存在的問題。

二是各地方行政問責(zé)規(guī)章之間差異太大，無論是問責(zé)對(duì)象、問責(zé)事由，還是追究責(zé)任的形式都很不統(tǒng)一。（1）問責(zé)對(duì)象不統(tǒng)一。有的規(guī)章規(guī)定，問責(zé)對(duì)象是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或受行政機(jī)關(guān)委托履行行政管理職責(zé)的組織及其工作人員；而有的規(guī)章規(guī)定，問責(zé)對(duì)象僅包括領(lǐng)導(dǎo)，包括政府領(lǐng)導(dǎo)和事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，而排除了一般公務(wù)員；還有的規(guī)章所規(guī)定的問責(zé)對(duì)象更小，僅包括市人民政府各部門（包括市人民政府各組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、直屬單位）和各區(qū)縣人民政府的行政主要負(fù)責(zé)人。（2）在問責(zé)事由上不統(tǒng)一。問責(zé)事由少則規(guī)定7種，多則63種。（3）追究責(zé)任方式不統(tǒng)一。有的包括誡勉、通報(bào)批評(píng)、年度考核不稱職并調(diào)離原工作崗位、停職檢查、責(zé)令引咎辭職，直至予以免職、辭退。有的包括責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令辭職、給予行政處分、法律法規(guī)規(guī)定的其他方式等。筆者認(rèn)為，由于我國各地情況不同，各地問責(zé)制中的規(guī)定有適當(dāng)?shù)牟町愂强梢栽试S的，但差異太大就意味著不公平。

二、制定《行政問責(zé)法》是回應(yīng)我國問責(zé)實(shí)踐的需要

由于沒有一個(gè)科學(xué)性、規(guī)范性、操作性很強(qiáng)的問責(zé)法做支撐，我國問責(zé)制度在實(shí)踐中難以發(fā)揮出應(yīng)有的制度效應(yīng)，從而直接影響到實(shí)施問責(zé)制度的社會(huì)效果。具體表現(xiàn)為：

一是問責(zé)主體缺位導(dǎo)致問責(zé)力度不大。在代議制下，既然政府官員經(jīng)過授權(quán)而擁有公共權(quán)力，因此，從根本上說，問責(zé)的主體應(yīng)是公民及其代理機(jī)構(gòu)。但就我國目前來看，“問責(zé)”還是局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的同體問責(zé)，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)、專門行政機(jī)關(guān)對(duì)行政人員的問責(zé)，缺乏異體問責(zé)主體及時(shí)、有效地介入。我國異體問責(zé)主體缺位主要表現(xiàn)為：(1)人大問責(zé)缺位。在實(shí)踐中，由于人大對(duì)政府及其官員的責(zé)任追究缺乏具體規(guī)范和操作程序，人大往往是政府進(jìn)行問責(zé)后才介入，屬于事后問責(zé)。(2)公民問責(zé)缺位。我國法律中尚未建立完備的公民問責(zé)的途徑，對(duì)公民的知情權(quán)和話語權(quán)尊重得不夠，在一定程度上限制了公民對(duì)政府權(quán)力的問責(zé)。(3)媒體問責(zé)缺位。馬克思說，報(bào)刊按其使命來說，是公眾的捍衛(wèi)者，是針對(duì)當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的眼睛。新聞媒體在西方被認(rèn)為是立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”。在許多國家，各種報(bào)刊、電視、廣播等傳播媒介，雖然有一定的傾向性和明顯的階級(jí)性，但都具有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利。在發(fā)達(dá)國家，新聞界高度關(guān)注公職人員的活動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)任何不軌行為的線索則窮追不舍，使公職人員很難逃避監(jiān)督。相比之下，目前中國的媒體問責(zé)相對(duì)較弱。

二是問責(zé)客體不清導(dǎo)致問責(zé)不公。問責(zé)客體就是問責(zé)對(duì)象，問責(zé)客體不清根源于責(zé)任主體的職責(zé)不清。擁有清晰的權(quán)、責(zé)是行政問責(zé)的前提。我國目前政治體制和行政體制改革還沒有完全到位，造成行政官員的責(zé)任歸屬難以認(rèn)定，這也在一定程度上影響了行政問責(zé)制的實(shí)施。例如，一個(gè)地方出了該問責(zé)的事，責(zé)任到底在黨委還是政府，難以認(rèn)定。如果需政府承擔(dān)責(zé)任，到底是問到哪一級(jí)？需要幾級(jí)政府來承擔(dān)責(zé)任？該級(jí)政府中由哪個(gè)行政職能部門來承擔(dān)責(zé)任？如果是領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)任，是主管還是分管領(lǐng)導(dǎo)？是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)還是決策領(lǐng)導(dǎo)抑或監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)？這些問題都有很大的不確定性。在職責(zé)不清的情況下，一旦出現(xiàn)問題，追究起來就往往無從下手。

三是問責(zé)事由太窄導(dǎo)致問責(zé)不徹底。從世界各國的問責(zé)實(shí)踐看，問責(zé)事由應(yīng)該包括對(duì)行政活動(dòng)正常運(yùn)行、行政效能、行政效率、行政質(zhì)量、政府形象等造成重大不良影響或可能造成潛在不良影響的行為。從我國實(shí)施行政問責(zé)制以來，追究了一大批行政官員，各地的官員被追究責(zé)任的事由各不相同。但總的來看，我國問責(zé)的事由太窄，主要表現(xiàn)為：（1）行政問責(zé)僅僅鎖定在人命關(guān)天的大事上，但對(duì)影響力、破壞力大的所謂“小事”卻不問責(zé)。（2）行政問責(zé)僅僅限于安全事故領(lǐng)域，對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)過失責(zé)任的官員卻不問責(zé)。如有的地區(qū)不斷出現(xiàn)重點(diǎn)工程“豆腐渣”、虛報(bào)浮夸或瞞報(bào)、遲報(bào)造成不良影響等行為，至今尚未納入“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”范疇。（3）行政問責(zé)只是針對(duì)濫用職權(quán)的違法行政行為（即亂作為），而不針對(duì)無所作為的行政行為（即不作為或緩作為）。（4）問責(zé)只針對(duì)經(jīng)濟(jì)上的過失，而對(duì)其他領(lǐng)域的過失卻不問責(zé)。例如對(duì)用人腐敗不問責(zé)。（5）問責(zé)僅僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不問責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。結(jié)果，決策失誤、監(jiān)督不力現(xiàn)象屢禁不止，有時(shí)還把決策失誤美其名為“交學(xué)費(fèi)”，使決策、監(jiān)督兩個(gè)環(huán)節(jié)成為中國行政管理中的“弱項(xiàng)”。以上這些都與我國現(xiàn)有立法上沒有規(guī)定統(tǒng)一的問責(zé)事由有關(guān)。

四是問責(zé)的責(zé)任形式不全導(dǎo)致責(zé)任承擔(dān)不全。一般認(rèn)為，完整的責(zé)任形式體系應(yīng)該包括行政責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任四種。但在我國目前實(shí)踐中，責(zé)任的追究和責(zé)任主體對(duì)責(zé)任的承擔(dān)基本上是不完全的。特別是對(duì)法律責(zé)任的承擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。不少地方黨政機(jī)關(guān)出于淡化事件影響的考慮，對(duì)責(zé)任官員有所偏袒，只注重于追究責(zé)任官員的行政責(zé)任，而回避追究官員的法律責(zé)任。目前一些地方頒布的干部引咎辭職的標(biāo)準(zhǔn)中居然規(guī)定：“盲目決策，失職瀆職；在職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生惡性事件，影響惡劣，群眾反響強(qiáng)烈的”，這完全混淆了行政責(zé)任和法律責(zé)任，導(dǎo)致某些官員采取“割發(fā)代首”方法，以辭職來逃避法律責(zé)任的追究。實(shí)際上，如果給國家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失，這些官員不但應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任，更應(yīng)該承擔(dān)刑事法律責(zé)任。

總之，制定《行政問責(zé)法》是法理和我國問責(zé)制度實(shí)踐的雙重需要。只有對(duì)行政問責(zé)進(jìn)行全國統(tǒng)一的立法，才能擺脫現(xiàn)有的問責(zé)模式的慣性和缺陷，由人治型問責(zé)過渡到法治型問責(zé)，由“風(fēng)暴型”問責(zé)轉(zhuǎn)向“制度型”問責(zé)，進(jìn)而使中國的行政問責(zé)制走向科學(xué)化并真正落到實(shí)處。

（作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院公共管理系）