摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)的需求不斷增長。公共服務(wù)供給主體多元化已成為公共管理的主要發(fā)展趨勢。建構(gòu)公共服務(wù)供給主體多元化的制衡機(jī)制和規(guī)制制度是實(shí)現(xiàn)公眾利益的根本保障。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；供給主體；多元化；制衡與規(guī)制

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號：1004-1494（2006）06-0043-03

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)的需求也不斷增長，公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域也愈來愈廣泛。因此，有效的公共服務(wù)供給需要根據(jù)公共服務(wù)的特點(diǎn)，采用不同的供給方式，以滿足公眾不斷增長的需求。如何在多元化的進(jìn)程中有效地制衡和規(guī)制各供給主體，使它們形成一種互相補(bǔ)充、互相合作、互相競爭的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化已成為當(dāng)今公共管理研究的一個重要方向。

一、公共服務(wù)的內(nèi)涵及供給主體多元化的發(fā)展

公共服務(wù)是指政府、非政府組織對公共事務(wù)的處理而產(chǎn)生的公共物品和服務(wù)。它主要包括經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而直接進(jìn)行的各種經(jīng)濟(jì)投資服務(wù)，如投資公共事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；社會性公共服務(wù)是指政府通過轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支持對教育科技、社會保障、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會發(fā)展項(xiàng)目提供的服務(wù)。公共服務(wù)可分為：具有非排他性與非競爭性的純公共產(chǎn)品和具有非排他性與競爭性以及具有排他性與非競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

公共服務(wù)供給主體是隨著公共需求不斷增加，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府治理改革而不斷變化的。長期以來，政府是公共服務(wù)供給的唯一組織形態(tài)。政府承擔(dān)過多的經(jīng)濟(jì)和社會職能，使其顯得笨拙，缺乏效率和回應(yīng)，難以滿足公眾對公共服務(wù)量和質(zhì)的不斷增長的需求。因此，20世紀(jì)后期西方乃至整個世界掀起了一場聲勢浩大的“新公共管理”運(yùn)動。新公共管理的核心就是公共服務(wù)的有效供給，它在公共服務(wù)的方向、手段和內(nèi)容上都有了一個全新的變化。它以大眾化、平等化為公共服務(wù)的方向；以顧客導(dǎo)向、回應(yīng)性服務(wù)為公共服務(wù)的內(nèi)容；以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化、小型化及市場競爭機(jī)制的引入為公共服務(wù)的手段，從實(shí)質(zhì)上提出了公共服務(wù)供給主體多元化的理念；這場聲勢浩大的行政改革運(yùn)動打破了傳統(tǒng)政府在公共服務(wù)供給中的壟斷地位，代之以市場和社會的力量，運(yùn)用競爭的壓力達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)成本的目的；推動了公共服務(wù)供給主體從單一化向多元化的轉(zhuǎn)變，滿足了公眾不斷增長的需求?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共服務(wù)供給主體多元化，是指政府根據(jù)公共服務(wù)的不同特點(diǎn)，以多樣化的形式與手段，依托多種形式的組織來提供有效的公共服務(wù)。主要有兩種形式：一是由政府提供公共服務(wù)；二是由政府以外的組織提供服務(wù)。政府主要提供制度性公共服務(wù)（純公共產(chǎn)品），而其它準(zhǔn)公共產(chǎn)品則通過政府行為的某種介入（如特許經(jīng)營、合同承包、資助、參股、出讓經(jīng)營權(quán)和共同投資等方式），由各種民間組織和企業(yè)來供給。這些非政府組織在保持其民間性或營利性的同時(shí)還具有一定的公共性，成為貫徹國家意志、提供公共服務(wù)的組織工具。

二、公共服務(wù)供給主體多元化進(jìn)程中的制衡

（一）公共服務(wù)供給主體的權(quán)力和責(zé)任

公共服務(wù)供給過程是使用公共權(quán)力的社會生產(chǎn)過程。公共權(quán)力是指在公共管理的過程中，由政府和其它各類公共組織掌握并行使的、用以處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的權(quán)力。公共權(quán)力既具有公共性與服務(wù)性，又具有膨脹性、強(qiáng)制性和工具性。各類組織提供公共服務(wù)的過程就是行使公共權(quán)力的過程。政府的公共權(quán)力是其職位賦予的，而非政府組織的公共權(quán)力一部分來自其擔(dān)負(fù)的職能，另一部分則來自于政府轉(zhuǎn)移的權(quán)力。公共權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的確定。公共服務(wù)供給主體在行使公共權(quán)力獲取所需利益的同時(shí)，必須承擔(dān)一定的公共責(zé)任：既要維護(hù)公共利益的價(jià)值取向和信念(主觀責(zé)任)，也要積極承擔(dān)起維護(hù)公共利益的義務(wù)(客觀責(zé)任)。^[1]（P188）無論哪種意義上的公共責(zé)任只能以公共利益的實(shí)現(xiàn)為其最終評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即政府或非政府組織的行為，都要以是否符合公眾利益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量其行為是否為負(fù)責(zé)行為。

在公共服務(wù)供給過程中，政府的責(zé)任就是內(nèi)外部控制：一是在市場化、社會化過程中，強(qiáng)化政府的管理監(jiān)督責(zé)任；二是在由非政府承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目中，政府也承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。三是政府應(yīng)更多地對公眾負(fù)責(zé)。而非政府組織的責(zé)任則是協(xié)商責(zé)任:既要對政府負(fù)責(zé)、對其資助者負(fù)責(zé)及對自身負(fù)責(zé)，更要遵循以公眾利益為服務(wù)原則，對公眾絕對負(fù)責(zé)。公共服務(wù)供給主體多元化的公共責(zé)任分工過程中，政府直接投資管理的責(zé)任相應(yīng)減少，但保證服務(wù)水準(zhǔn)的責(zé)任則相應(yīng)加重。

（二）公共服務(wù)供給主體間的相互制衡

公共服務(wù)供給主體多元化就是對公共權(quán)力的分解及公共責(zé)任的分工，即從公共利益出發(fā)，通過合理配置權(quán)力和責(zé)任來制約各方對公共權(quán)力的行使。這種公共權(quán)力的分解和公共責(zé)任的分工，改革了公共服務(wù)資源的配置方式，減少了行政手段的配置，避免了權(quán)力的過度集中，自然形成了各主體間權(quán)力的相互制衡。公共服務(wù)供給主體間權(quán)力的制衡，是指從權(quán)力、責(zé)任、程序、績效等方面構(gòu)建一種分工制衡機(jī)制，使各權(quán)力間保持一種既互相配合、又互相制約的平衡狀態(tài)，從而使公共服務(wù)供給整體權(quán)力系統(tǒng)正常、有效地發(fā)揮其功能和保證各主體的權(quán)力不致異化。

在本質(zhì)上，公共權(quán)力可以對社會的稀有價(jià)值和利益作權(quán)威性分配，權(quán)力關(guān)系往往體現(xiàn)為一定的利益關(guān)系。這種情況決定了任何個人或組織只要獲得了一定的公共權(quán)力，便自然具有了獲取相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益的可能性。根據(jù)公共選擇學(xué)派的理論，政府和非政府組織都具有“經(jīng)濟(jì)人”的特性。作為公共權(quán)力的行使者，他們有可能偏離公共權(quán)力行使的軌道，使公共權(quán)力的運(yùn)行背離公共性質(zhì)，損害公共利益，導(dǎo)致公共權(quán)力的異化和腐敗。不論是政府還是非政府組織，在行使公共權(quán)力過程中一旦出現(xiàn)了公共權(quán)力異化和腐敗，勢必會降低公眾對公共服務(wù)的滿意程度，影響公共服務(wù)供給的效能，損害各供給主體在公眾心目中的形象。因此，在公共服務(wù)供給主體多元化的進(jìn)程中，既要對公共權(quán)力的運(yùn)作實(shí)行嚴(yán)格的限制，防止其“越軌為非”，又要鼓勵和引導(dǎo)公共權(quán)力在法定范圍內(nèi)充分發(fā)揮其功能，防止其“消極怠工?！?/p>

公共服務(wù)供給主體間權(quán)力的制衡主要體現(xiàn)在：（1）各主體間在職能上的相互牽制，防止了某一權(quán)力被某個主體所壟斷、所濫用。傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給過程中把對權(quán)力的掌握和行使作為政府的首要職責(zé)，政府幾乎擁有并提供所有的公共服務(wù)。政府對公共服務(wù)的壟斷意味著它在排斥和限制外部競爭壓力的同時(shí)，也免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動力，影響了公眾對公共服務(wù)的滿意度，導(dǎo)致了公共權(quán)力的被濫用和腐敗的滋生。非政府組織的參與，分散了政府公共權(quán)力的行使范圍，接管了政府“管不了、管不好也不應(yīng)該管”的公共服務(wù)，這樣既限制了政府權(quán)力的異化，同時(shí)也促進(jìn)了政府工作效率的提高。（2）政府與其他組織之間的相互制約。非政府組織參與公共服務(wù)的動機(jī)不同，如沒有其他權(quán)力的制約，非政府組織不僅會盡量使權(quán)力的作用朝著對自己有利的方向發(fā)展，同時(shí)也有可能在行使公共權(quán)力的過程中違背或損害公眾的利益。為了確保公眾利益，政府有權(quán)監(jiān)控其他供給主體，同時(shí)，這些供給主體也必須加強(qiáng)對政府的監(jiān)控，從而防止彼此手中的公共權(quán)力出現(xiàn)非公共運(yùn)用。

事實(shí)上，制衡既要對公共權(quán)力的獲得進(jìn)行制約，防止公共權(quán)力獲得的任意性和非法性；又要加強(qiáng)公共權(quán)力運(yùn)行過程中的制約，防止公共權(quán)力的濫用和私用；更要加強(qiáng)對公共權(quán)力運(yùn)行后果的制約。這是因?yàn)椋矙?quán)力具有強(qiáng)制性和獨(dú)立性的特點(diǎn)，即使在制度上和法律上有種種制約措施，公共權(quán)力的行使者仍有可能掙脫這種制約，在權(quán)力行使過程中發(fā)生公權(quán)私用的腐敗現(xiàn)象。因此，有必要加強(qiáng)對公共權(quán)力獲得、運(yùn)行過程及運(yùn)行后果的制約，以強(qiáng)化公共權(quán)力制約的震懾和警醒效果。

三、公共服務(wù)供給主體多元化進(jìn)程中的規(guī)制

多元化供給主體的形成使公共服務(wù)的經(jīng)營方式發(fā)生了變化，這些變化需要有相關(guān)的法律、法規(guī)、政策及評估指標(biāo)來規(guī)制各供給主體的行為，以確保公眾利益不受損害。

（一）公共服務(wù)供給過程中的規(guī)制內(nèi)涵

規(guī)制或管制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府治理行為的一種重要方式。規(guī)制主要有經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會規(guī)制。經(jīng)濟(jì)規(guī)制是指在自然壟斷和存在信息偏在的領(lǐng)域，為了防止發(fā)生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機(jī)關(guān)用法律權(quán)限，通過許可和認(rèn)可等手段，對企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會計(jì)等有關(guān)行為加以管制。社會規(guī)制是指以保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的管制。^[2]（P22－27）西方政治學(xué)則認(rèn)為，管制是由行政機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法規(guī)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機(jī)制或間接改變企業(yè)或消費(fèi)者的供需決策的一般或特殊行為。^[3]（P46）公共服務(wù)供給中的經(jīng)濟(jì)規(guī)制主要涉及公用企業(yè)的價(jià)格管制、進(jìn)入和退出市場管制、投資管制、財(cái)務(wù)管制和質(zhì)量管制等，其中尤以價(jià)格管制和進(jìn)入管制為最重要的規(guī)制內(nèi)容。在社會規(guī)制方面，政府在涉及消費(fèi)者安全、健康、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域制定一些安全、技術(shù)和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，以確保消費(fèi)者的利益。與經(jīng)濟(jì)性規(guī)制相比較，社會性規(guī)制不是以特定產(chǎn)業(yè)為研究對象，而是圍繞如何達(dá)到一定的社會目標(biāo)，實(shí)行全方位的規(guī)制，是一種較新的政府規(guī)制。在諸多的規(guī)制理論中，中外學(xué)者都認(rèn)為政府始終是規(guī)制的主體——規(guī)制者。然而，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在規(guī)制上的角色也發(fā)生變化。

（二）政府既是公共服務(wù)供給多元化中規(guī)制的主體也是客體

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府規(guī)制，已非傳統(tǒng)的、單一的強(qiáng)制性規(guī)制。由于公共服務(wù)領(lǐng)域涉及面較廣，規(guī)制的內(nèi)涵、方式、手段、結(jié)構(gòu)及范圍也隨公共需求的擴(kuò)大而呈現(xiàn)出多層次性、多樣性和廣泛性。因而，應(yīng)在新的視角下分析規(guī)制主體，即政府不僅是規(guī)制的主體，同時(shí)也是規(guī)制的客體，這樣使政府規(guī)制由干預(yù)公共服務(wù)供給主體權(quán)利的權(quán)力型規(guī)制改變?yōu)楸Ｗo(hù)和監(jiān)督供給主體權(quán)利的職責(zé)型規(guī)制。

1.政府是規(guī)制的主體——規(guī)制者。政府作為規(guī)制的主體，對公共服務(wù)其他供給主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性和社會性的規(guī)制?；诠卜?wù)的特點(diǎn)，政府對各供給主體所采用的規(guī)制方式和手段也各不相同。政府對經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù)，一般采取經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，具體有以下內(nèi)容：（1）對價(jià)格的規(guī)制以保證資源的有效配置和服務(wù)的公平供給；（2）對進(jìn)入的規(guī)制以保障經(jīng)營企業(yè)能實(shí)行規(guī)模經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和有效；（3）對退出的規(guī)制使獲準(zhǔn)參加的企業(yè)負(fù)有一定的責(zé)任，使其“退出”受到限制，生產(chǎn)和服務(wù)得以保證；（4）運(yùn)用限制和激勵的措施來指導(dǎo)投資領(lǐng)域和規(guī)模以防止公共事業(yè)投資的盲目性；（5）監(jiān)督和管理壟斷行業(yè)和信息偏在行業(yè)防止產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量下降。對社會性的公共服務(wù)，一般采用社會性規(guī)制，突出其“社會性特征”，即政府對這類公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給制定一些安全、技術(shù)和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，以確保公眾的利益。政府應(yīng)放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，加強(qiáng)社會性規(guī)制，以確保公眾利益。

2.政府是規(guī)制的客體——被規(guī)制者。由于政府管制工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，再加之政府管制不僅存在著巨大的運(yùn)行成本與社會成本、存在著十分嚴(yán)重的滯后效應(yīng)，而且由于信息不對稱以及“政府管制俘虜理論”的影響，實(shí)踐中，政府管制行為的實(shí)施效果也勢必會大打折扣。^[4]（P124-125）同時(shí)，政府并不能夠被簡單地假設(shè)為自覺為實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化而服務(wù)的組織，政府具有多重目標(biāo)函數(shù)，政府政策也通常是各利益集團(tuán)多次和長期博弈的最終結(jié)果。因此，政府本身也需要被規(guī)制，否則，政府有可能不按公民意志辦事，甚至損害公眾利益，其規(guī)制的方式之一就是政府的行政作為要受到公眾的考評。^[5]

可以說，政府績效評估是一種有效的規(guī)制政府的方式。政府績效評估是指“依據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共管理部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評定和劃分等級?！?sup>[6]具體而言，政府績效評估主要包含兩方面內(nèi)容：一方面，它作為政府公共部門內(nèi)部管理的改革與完善措施，體現(xiàn)了放松規(guī)制和市場化的改革取向，是一種典型的以結(jié)果為本的控制；另一方面，政府績效評估作為改善公共部門與社會公眾關(guān)系以及加強(qiáng)社會公眾對政府信任的重要措施，體現(xiàn)了服務(wù)至上的管理理念。

政府績效評估的方式主要有內(nèi)部評估和外部評估。管理學(xué)的一般原理告訴我們，一個組織的績效是由組織的外部決定的，因而其具體績效主要由組織的服務(wù)對象——用戶來評價(jià)。政府提供公共服務(wù)的終端顧客為公眾，因此，公眾是政府績效評估的重要主體。外部評估與內(nèi)部評估相比，其優(yōu)點(diǎn)在于外部評估者“更為客觀，他們更有可能質(zhì)疑組織的基本前提，客觀性使得他們?nèi)菀壮蔀橛行У恼{(diào)停者，他們會對手頭研究的問題花費(fèi)更多的時(shí)間。”^[7]（P26）在評估過程中設(shè)立具有可比性、可測量性和可計(jì)算性的績效指標(biāo)。政府績效評估除考慮4E指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（Economic）、效率指標(biāo)（Efficiency）、效果指標(biāo)（ Effectiveness），和公平指標(biāo)（Equity）外，更應(yīng)從公共服務(wù)質(zhì)量、廉潔和公眾滿意等幾個維度考慮。

鑒于公共服務(wù)的特點(diǎn)及供給主體的特性，公共服務(wù)供給主體多元化進(jìn)程中，建立松緊相宜的規(guī)制制度——既要放松規(guī)制，也要強(qiáng)化規(guī)制，而且是在總體放松規(guī)制的前提下，局部強(qiáng)化規(guī)制——是符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也是公眾對多樣化公共服務(wù)供給的需求。政府與各供給主體以及公眾之間的關(guān)系不僅僅是規(guī)制與被規(guī)制的關(guān)系，還應(yīng)該是以公共利益為核心的合作關(guān)系、伙伴關(guān)系或良性互動關(guān)系。

參考文獻(xiàn)

[1] 黎民.公共管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003.

[2] 植草益.微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國發(fā)展出版社，1992.

[3] 郭志斌.論政府激勵性管制[M].北京：北京大學(xué)出版社，2002.

[4] 張昕竹.中國規(guī)制與競爭:政府與政策[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[5] 高建華.政府績效評估的理念與方法[J].桂林電子工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（4）.

[6] 蔡立輝.政府績效評估的理念與方法分析[J ].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，(5).

[7] 付亞和，許玉林. 績效考核與績效管理[M ].北京:電子工業(yè)出版社，2003.

責(zé)任編輯張忠友