摘要：政策執(zhí)行是一個復雜的過程，是實現(xiàn)政策目標的關(guān)鍵，追溯其執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)形式和原因也是各不相同的，但是對于原因的分析卻過于千篇一律。文章挖掘了政策執(zhí)行梗阻最為深層的原因：政策執(zhí)行主體的利益過濾，并有針對性地提出了對策，即控制執(zhí)行主體的自由裁量權(quán)以及建立、健全政策執(zhí)行的二次決策機制。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行梗阻;原因;利益

中圖分類號：D63文獻標識碼： A 文章編號：1004-1494（2006）06-0066-03

政策執(zhí)行是政策過程的中心環(huán)節(jié)，是將政策內(nèi)容由觀念狀態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實狀態(tài)的一個過程，這一過程是由政策主體、政策內(nèi)容和政策環(huán)境等若干方面凝聚合流而成的，受到多種因素的制約和影響，因而在實際操作中會有一些阻礙因素使得執(zhí)行效果差強人意，政策執(zhí)行梗阻已經(jīng)成為現(xiàn)今屢見不鮮的一種現(xiàn)象，如何有效的執(zhí)行政策，使政策能夠發(fā)揮其應有的作用，使國家和政府的預期規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)已經(jīng)成為政策學界研究的重點和熱點。

同時，我們也不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的對于政策執(zhí)行梗阻原因的分析，要么是從政策本身的原因，比如政策制定的穩(wěn)定性、公平性或嚴密性入手；要么是從政策外的環(huán)境原因，比如與之配備的社會制度、人力資源或物質(zhì)資源入手，鮮有更為深入具體的挖掘，這是認識和實踐上的一個缺憾。本文擬從利益的角度深入剖析政策執(zhí)行梗阻的原因，探究政策執(zhí)行梗阻的最為深層的誘因。

一、 政策執(zhí)行梗阻及其表現(xiàn)

政策行為是一個周而復始、循環(huán)上升的過程，截取其中的一個生命周期，主要包括政策制定、執(zhí)行和評估這樣幾個階段，而執(zhí)行階段無疑是其核心。所謂政策執(zhí)行，是指政策執(zhí)行主體通過相關(guān)組織，通過各種政策手段，利用各種政策資源將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果的過程，它是解決政策過程中最為重要的環(huán)節(jié)，決定了政策能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度。

但是，在實際的政策執(zhí)行過程中，來自于政策主體和客體消極因素的影響以及外界的阻力，導致了這一過程不順暢，影響政策的落實效果，我們稱之為“政策執(zhí)行梗阻”。政策執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)形式多種多樣，在具體的案例中就會體現(xiàn)出不同的特點，比如人們經(jīng)常所說的“上有政策，下有對策”、“討價還價”、“虎頭蛇尾”等等，歸納不同表現(xiàn)形式的共同點，政策執(zhí)行梗阻主要表現(xiàn)為以下幾種形式：

1.象征性執(zhí)行。這種執(zhí)行方式通常表現(xiàn)為下級政府表面假意合作，實際上卻并未合作，在口頭上或以書面形式表態(tài)支持中央政策，實際上卻并沒有按照政策所期望的執(zhí)行，明里口頭支持，暗地里“按兵不動”，是一個純粹的上級機構(gòu)的“錄音室”和“收發(fā)室”，以宣傳政策為主，不會產(chǎn)生任何預期的效果。

2.選擇性執(zhí)行。這種執(zhí)行方式以個人或地方利益為標準，對政策內(nèi)容進行選擇和取舍，于自己有利的就執(zhí)行，于自己不利的就不執(zhí)行，使得整個政策的內(nèi)容失真甚至殘破不全。這種斷章取義的做法，會對政策的整體效果產(chǎn)生極為不利的影響，而且，沒被照顧到的那一部分群體會產(chǎn)生不滿情緒從而可能會影響到整體的社會秩序。

3.滯后性執(zhí)行。這種執(zhí)行方式通常是在政策內(nèi)容不符合執(zhí)行主體利益的情況下發(fā)生的，當政策內(nèi)容與政策主體個人或部門利益發(fā)生矛盾、存在沖突的時候，政策執(zhí)行主體通常假意應允執(zhí)行，實則積壓政策，不想政策的施行損害到自己切身的利益，這樣一來就會產(chǎn)生我們通常說的“虎頭蛇尾、有始無終”的情況。

4.曲解性執(zhí)行。這種執(zhí)行方式可以非常形象的比喻為“歪嘴和尚念經(jīng)”，政策執(zhí)行主體將政策內(nèi)容與自己的利益強行合并，也不管這兩者之間是否吻合，即便不吻合，也要扭曲政策原意，對政策內(nèi)容進行惡意修正，使政策目標發(fā)生偏離，朝著有利于個人或集團利益的方向發(fā)展，這樣一來，整個政策就“面目全非”了。

二、 利益視角下政策執(zhí)行梗阻的原因分析

（一）政策執(zhí)行梗阻原因分析

一項完整的政策是包括政策主體、政策客體和政策資源三個部分的有機系統(tǒng)，其中任何一個方面出現(xiàn)了問題都會影響政策執(zhí)行的效果，因而政策執(zhí)行梗阻的原因是多方面的：

1．政策主體方面，對于政策制定主體來說，由于其自身水平和政策制定環(huán)境的限制，會使出臺的政策內(nèi)容缺乏嚴密性，出現(xiàn)類似“應該”、“最好”等不確定性詞匯，存在彈性空間，給實際操作帶來困難，也影響了政策的權(quán)威性。對于政策執(zhí)行主體來說，也因為同樣的原因可能對政策內(nèi)容的理解不是很準確到位，影響到執(zhí)行的效果。同時，執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時也可能因為權(quán)力分配不合理而導致責任推委，進而使得政策執(zhí)行不通暢。

2．政策客體方面，政策所指向的目標群體信任度缺失也會導致執(zhí)行梗阻?！罢叩挠行?zhí)行是以政策目標群體對所推行政策的認同和接受為前提條件的，而政策能否被認同在很大程度上取決于作為政策目標群體的社會公眾對作為政策執(zhí)行者的政府官員是否信任以及信任的程度?！?sup>[1]（P91）對于普通民眾來說，由于他們?nèi)狈ο嚓P(guān)的專業(yè)知識和對于政策的敏銳性，加之信息獲取渠道不通暢，深知對于一項政策的利弊根本無法產(chǎn)生影響，因而形成“政策冷漠”。

3．政策資源方面，公共政策執(zhí)行的資源是指政策執(zhí)行主體實施既定政策所需具備的客觀和主觀的條件，如人力資源、財物資源、權(quán)威資源、信息資源和制度資源等，其中最為重要的是制度因素。當一項政策付諸實踐的時候，我們會很容易發(fā)現(xiàn)其與現(xiàn)行的社會某個制度存在沖突和矛盾，或者也可以說，某些舊制度已經(jīng)無法適應新形勢下形成的政策的需要，阻礙了政策施行的腳步。

（二）利益過濾是政策執(zhí)行梗阻最深層的原因

戴維·伊斯頓（David Easton）認為，“政策是對全社會價值所進行的權(quán)威性分配，即通過政策實施，讓一部分人享用一些資源而排斥另外一些人對該資源的享用?！?sup>[2]（P23）由此可見，政策是為了平衡社會利益而制定的一種分配方案，那么，利益因素便成為政策執(zhí)行梗阻最為深層的原因。

1．“利益”的涵義。利益，貫穿于人類歷史的始終，滲透到社會生活的方方面面，馬克思曾一針見血的指出：人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。人，就是一個利益的動物。然而，對于“利益”一詞的解釋，學術(shù)界一直沒有達成一個一致的說法。

在中國，最早提出“利益”概念的是著名思想家管仲，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”。司馬遷也曾言“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往”。捷克斯洛伐克著名經(jīng)濟學家奧塔·錫克在《經(jīng)濟——利益——政治》一書中指出：“利益是人們滿足一定的客觀產(chǎn)生的需要的集中的持續(xù)較長的目的；或者這種滿足具有不充分的，以致對其滿足的要求不斷使人謀慮；或者這種滿足（由于所引起的情緒和情感）引起人的特別注意和不斷重復的，有時是更加增強的要求?！?sup>[3]（P263）而馬克思則把利益描述成“不僅僅作為一種個人的東西或眾人的普遍的東西存在于觀念之中，而且首先是作為彼此分工的個人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實之中”。^[4]（P27）

筆者認為，所謂利益，是人們想要通過各種行動或手段來追求的最終目標，它建立在需要的基礎(chǔ)上，這個需要不僅包括經(jīng)濟層面上的，還包括政治、文化、精神等層面上的，是一個多層次多角度的結(jié)合體。利益的本質(zhì)，就是人的需要，需要是產(chǎn)生利益范疇的自然基礎(chǔ)和主觀前提。而所謂需要，是指由未滿足的欲望、要求或由剝奪引起的內(nèi)部緊張狀態(tài)，是有機體對一定客觀事物需求的表現(xiàn)。人類在種族發(fā)展過程中，為維持生命和延續(xù)種族，形成對某些事物的必然需要，如營養(yǎng)、自衛(wèi)、繁殖后代等的需要。在社會生活中，為了提高物質(zhì)和精神生活水平，形成對社交、勞動、文化、科學、藝術(shù)、政治生活等的需要。人的需要是在社會實踐中得到滿足和發(fā)展的，具有社會歷史性，它表現(xiàn)為愿望、意向、興趣，而成為行動的一種直接原因。^[5]（P2245）

人本主義心理學主要創(chuàng)始人馬斯洛創(chuàng)立了“需求層次理論”（Need-Hierarchy theory），在1943年所著的《人類動機理論》一書中，他闡述了人類的動機是由多種不同性質(zhì)的需要所組成，包括生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實踐的需要，人們在“一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會內(nèi)容和特性的需要”^[6]（P53）就是利益。在這各種需要之間是有先后順序和高低層次之分的，人類總是由低到高去實現(xiàn)自身的價值。馬斯洛認為，需要激發(fā)動機，動機產(chǎn)生行為，行為都指向目標。在這當中，顯而易見，需要——動機——行為——目標這一有機過程中存在著利益的因素，沒有利益就不會產(chǎn)生需求，之后的動機、行為乃至目標的實現(xiàn)都將是一紙空談。

2．利益因素在政策執(zhí)行過程中發(fā)生作用。人的自然屬性和社會屬性決定了人的需求是多元復雜且是無限的，既追求個人利益，也追求共同利益，既追求經(jīng)濟利益，也追求政治利益，既追求物質(zhì)利益，也追求精神利益，而當這諸多利益之間以及利益和政策內(nèi)容之間無法協(xié)調(diào)時，勢必會產(chǎn)生利益矛盾，利益矛盾是利益關(guān)系中最穩(wěn)定、最主要的形式，它是決定其他形式利益關(guān)系的有效工具，是推動政策發(fā)展的根本動力，不同層面利益之間的矛盾會引起政策內(nèi)容不同的變化發(fā)展。這一點也更加印證了政策的制定并不是一個短期的、一次性的行為，而是在不同的政策環(huán)境下針對瞬息萬變的目標群體進行的一種“修正——實踐——再修正”的循環(huán)往復且螺旋上升的過程。

政策執(zhí)行主體主要包括政策執(zhí)行組織和政策執(zhí)行人員，本文主要討論的是政策執(zhí)行人員。政策執(zhí)行人員包括政黨內(nèi)的黨員、國家公務人員、立法與司法組織的人員以及政策執(zhí)行中介組織的人員，國家公務員是其主體，承擔著政策執(zhí)行的各項具體工作。從組成成分上不難發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行人員都是普通的“人”，他們只是擔當了相應的社會職能，并非十全十美，他們的身上也存在著公共選擇理論學派所提出的“經(jīng)濟人”的缺陷，追求自身利益的最大化是其基本行為特征。

“公共選擇理論”（Public Choice theory）產(chǎn)生于20世紀40年代末，是詹姆斯·Ｍ·布坎南等人創(chuàng)立的一種新公共經(jīng)濟理論，是以亞當·斯密為代表的古典經(jīng)濟學派的復興，是政治的經(jīng)濟學，它認為作為一個人，無論處于什么地位，都具有“趨利性”，其本性都是一樣的，都以追求個人利益為動機，他們的經(jīng)濟行為和政治行為都是受自利動機支配，是為了追求自身利益而參與政治的。這里的個人都具有利己心，以自己的喜好和效用函數(shù)作為標準來尋求自身獲得最大利益的機會。為此，布坎南提出了一個著名的“經(jīng)濟人范式”，即“每個人都追求自身利益”，這一范式反映了人的基本行為特征，充分展現(xiàn)了人的自利性，把實現(xiàn)個人利益最大化視為普遍和永恒的人性。若將其運用到政治領(lǐng)域，“對于政治家和政府官員，如果要適當?shù)脑O(shè)計出能制約賦予他們的權(quán)力和他們在這些權(quán)力范圍內(nèi)的行為的法律——制度規(guī)則，就必須把政治家和政府官員看作是用他們的權(quán)力最大限度的追求他們自己利益的人?！?sup>[7]（P22）

鑒于利益主體的趨利性和占有性，在利益矛盾之前，政策執(zhí)行人員多數(shù)會有比較和取舍，因為，同樣的一項政策會致使有些階層和集團的利益得到滿足，而另一些階層和集團的利益則被抑制，在這種情況下，政策執(zhí)行人員會進行成本收益預期分析來過濾和選擇利益?！跋录壵趫?zhí)行上級政策時往往以自己的利益損益值作為對策參數(shù)，得益愈多，愈樂于執(zhí)行;受損愈多，愈不樂于執(zhí)行，乃至抵制、變換?！?sup>[8](P30)如果預期的成本低于收益，那么政策的完整有效及時執(zhí)行是自然而然的；相反，如果預期的成本高于收益，那么執(zhí)行指令的下級就會產(chǎn)生相對被剝奪感，可能會要求變換政策內(nèi)容，以期往預定的方向發(fā)展，“如果決策與它所期望的東西不相符合或在它看來是無法實施時，它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容?！?sup>[9](P113)而在下級對于政策內(nèi)容無力改變之時，大多會選擇變通的手段來執(zhí)行政策，使政策目標發(fā)生偏離，內(nèi)容失真，造成執(zhí)行梗阻。

三、利益視角下政策執(zhí)行梗阻的防治對策

（一）合理控制政策執(zhí)行主體的“自由裁量權(quán)”

一個完整的政策過程，包括政策的制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整和終結(jié)五個部分，尤其是在政策執(zhí)行部分，利益因素所發(fā)揮的作用就更加顯而易見，所謂“上有政策，下有對策”，就是政策執(zhí)行主體出于個人或小集團利益的考慮，對政策內(nèi)容進行過濾執(zhí)行，他們的行為從根本上受一定利益的驅(qū)動，這就不得不涉及到行政官員的自由裁量權(quán)問題。

1．“自由裁量權(quán)”的涵義。對于作為行政權(quán)核心問題的自由裁量權(quán)，戴維斯（Davis）這樣來定義它：“一個公共官員擁有自由裁量權(quán)，意味著無論對他的權(quán)力有怎樣的限制，他依然具有在作為和不作為的可能系列中作出選擇的自由?！?sup>[10](P158)也就是說，在處理某些行政事務的時候，如果法律沒有明確和詳細的規(guī)定，行政人員擁有根據(jù)具體情況酌情處理的權(quán)力。自由裁量權(quán)是與規(guī)則相對的定義，自由裁量是規(guī)則的必要補充，因此自由裁量權(quán)的使用與其是否漠視規(guī)則這兩者之間的界限很難界定，自由裁量權(quán)相對來說是比較靈活的。

2．控制“自由裁量權(quán)”，實現(xiàn)依法行政。自從“自由裁量權(quán)”這個概念產(chǎn)生以后，行政權(quán)力的膨脹和濫用便成為普遍關(guān)注的焦點，近代行政的特點便是行政權(quán)力的明顯擴張，其主要表現(xiàn)為行政機關(guān)巨大的自由裁量權(quán)。

對于政策同樣如此，鑒于政策語言表述的抽象性和概括性，執(zhí)行人員完全可以進行“利益過濾”，只要將其控制在法定的程度之內(nèi)即可，這就為政策執(zhí)行梗阻的發(fā)生提供了一定意義上的法律依據(jù)，政策執(zhí)行梗阻也就可以理解為是利益驅(qū)動下行政權(quán)力的扭曲使用?！霸谡賳T的利益函數(shù)中，國家的整體利益和他們自己的個人利益都只是其中的一個變量，而且作為政策執(zhí)行者的政府官員往往都具有一定的自由裁量權(quán)……”^[11](P164)因此，加強對自由裁量權(quán)的控制變得猶為重要。

首先，要通過立法程序細化“自由裁量權(quán)”的若干規(guī)定，明文規(guī)定“自由裁量權(quán)”的行使空間，明確其上限和下限，同時，還要以條例的形式規(guī)定行政操作超出法定范圍時的懲罰措施。但是，基于“自由裁量權(quán)”的靈活性特點，還是要適當保留一些活動的空間以期讓政策執(zhí)行主體開展工作，避免“物極必反”的情況發(fā)生。

其次，要強化對行使“自由裁量權(quán)”的監(jiān)督，完善責任追究制度。監(jiān)督人員必須對于權(quán)力的行使是否已經(jīng)超出了法定的范圍要有一個適度且相對一致的考量，對于違反相關(guān)規(guī)定的行為應予以提醒和警告，如無效果可按相關(guān)規(guī)定追究其責任，進行懲罰。

最后，要提升政策執(zhí)行主體業(yè)務素質(zhì)和道德素養(yǎng)，政策執(zhí)行主體必須具備相當高的政策水平，能夠吃透法律，正確把握行使權(quán)力的目的，同時，還要秉公執(zhí)法，大公無私，提高行政效能，最大程度上促進政策的順利執(zhí)行。

由上可以看出，自由裁量權(quán)是一把“雙刃劍”，它可以維護國家、社會和公民的正當權(quán)益，也可能破壞行政秩序，因此，對自由裁量權(quán)的合理控制成為必然，政策執(zhí)行主體必須按照正當程序合理行使自由裁量權(quán)，盡力做到“依法行政”。

（二）建立健全政策執(zhí)行二次決策機制以平衡目標群體的利益

政策執(zhí)行梗阻是由于政策內(nèi)容與現(xiàn)有利益相悖，執(zhí)行主體進行利益過濾而造成的。由此可見，政策執(zhí)行二次決策機制的構(gòu)建將成為必然，在政策不得不執(zhí)行且個人或集團的自利性又無法避免的時候，利用二次決策機制進行政策本身的完善以及各方利益的整合，能夠在一定程度上減少政策執(zhí)行梗阻的發(fā)生幾率。二次決策可以采用抽樣評估的方式，對于一項執(zhí)行效果與預期相差很大的政策，先確定與它發(fā)生最直接最大關(guān)聯(lián)利益關(guān)系的目標群體，在這一群體中進行利益要求和對原有政策內(nèi)容意見的征集，最后進行評估和修改，通過這樣一個程序來實現(xiàn)大多數(shù)人利益的平衡。但是，這個機制也有它的底線，即除了要照顧到利益人群之外，不能改變政策制定的初衷，要確保政策的嚴肅性。當政策最后的定案還是會和執(zhí)行主體發(fā)生利益矛盾時，必須在第一時間內(nèi)進行游說、對話和協(xié)商，說服這一人群服從全局利益和公共利益，減少政策執(zhí)行的阻力，同時，對于有損失的執(zhí)行主體，可給予一定程度的利益補償。

各項政策的最終執(zhí)行者都是人，一項再好的政策都是要通過人——政策執(zhí)行者這個群體去完成，當我們在探討為何政策并沒有達到預期的效果之時，除了要考慮到各方面的客觀原因之外，尤其不能忽略隱藏在最深層的主觀原因——人的利益要求，利益分析方法是研究政策執(zhí)行中最重要的一個方法論。

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責任編輯張忠友