摘要：事后問(wèn)責(zé)是我國(guó)行政改革的進(jìn)步，但在實(shí)施中存在著許多問(wèn)題。同單純事后問(wèn)責(zé)相比，權(quán)責(zé)制更能體現(xiàn)行政改革的宗旨、目的和價(jià)值追求，能夠推動(dòng)我國(guó)行政體制改革健康發(fā)展。在完善問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)在我國(guó)逐步實(shí)施權(quán)責(zé)制。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栘?zé)制；事后問(wèn)責(zé)；權(quán)責(zé)制

中圖分類(lèi)號(hào)：C931.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1004-1494（2006）06-0046-03

自2003年春我國(guó)政府在SARS事件中啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)制以來(lái)，行政問(wèn)責(zé)制成為了中國(guó)行政改革的新亮點(diǎn)。到今天行政問(wèn)責(zé)制已經(jīng)從非正常時(shí)期的緊急措施逐步走向了制度化的軌道。然而由于問(wèn)責(zé)制本身存在的缺陷以及在實(shí)踐中的障礙，難免出現(xiàn)一些問(wèn)題。針對(duì)這種情況，我們認(rèn)為在政府改革的過(guò)程中應(yīng)該采用權(quán)責(zé)制。

“權(quán)責(zé)制”是由Bruce·Klatt，Shaun·Murphy與David·Irvine三位學(xué)者在論述權(quán)責(zé)制領(lǐng)導(dǎo)中提出的，被稱之為“建立高產(chǎn)能和活力充沛的組織，健康和欣欣向榮的工作的關(guān)鍵”。同問(wèn)責(zé)制相比，兩者存在著一些共同點(diǎn)，然而不論在達(dá)到的成效、運(yùn)行的規(guī)則等方面，權(quán)責(zé)制都表現(xiàn)出其相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

一、事后問(wèn)責(zé)的實(shí)施與存在的問(wèn)題

事后問(wèn)責(zé)是對(duì)在行政管理和行政執(zhí)法中由于故意或過(guò)失，不履行或不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政程序和行政效率，或損害行政管理相對(duì)人合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的過(guò)錯(cuò)行為追究其責(zé)任。目的是通過(guò)對(duì)官員個(gè)人的責(zé)任追究來(lái)達(dá)到政府整體效益的擴(kuò)容。

（一）事后問(wèn)責(zé)是政治文明和行政改革的一種進(jìn)步

1．推動(dòng)我國(guó)的干部人事制度改革。干部的“能上不能下”，習(xí)慣于“對(duì)上負(fù)責(zé)”，一直是長(zhǎng)期困擾干部制度改革的難題。長(zhǎng)期以來(lái)，官員不會(huì)因?yàn)楣ぷ鞑焕蛘呤毝幻饴?，除非直接?fù)有重大責(zé)任或者貪污腐敗。事后問(wèn)責(zé)的實(shí)行有助于打破這種情況，通過(guò)問(wèn)責(zé)、罷免和彈劾等形式，讓有權(quán)無(wú)責(zé)的官員“下課”，疏通官員“下”的渠道。同時(shí)，在干部的升遷過(guò)程中，行政首長(zhǎng)的提名往往決定了干部的升遷。這也導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中，買(mǎi)官和賣(mài)官現(xiàn)象屢禁不止，漸成泛濫之勢(shì)。領(lǐng)導(dǎo)干部只管提拔，而對(duì)提名之人不負(fù)失察之責(zé)。事后問(wèn)責(zé)，強(qiáng)調(diào)了干部提拔中的“連帶責(zé)任”，這樣有助于干部提拔中的制度化。

2．加快責(zé)任政府的構(gòu)建。責(zé)任是保障行政效率、效能、可靠性和預(yù)見(jiàn)性所不可或缺的。也是個(gè)人利益和公共利益，以及公共決策的質(zhì)量提高的重要保障，進(jìn)而提高公共行政的安全性和合法性。按照西方契約論，“政府在擁有權(quán)力的同時(shí)，也被賦予了相應(yīng)的責(zé)任”，“政府責(zé)任是人民賦予政府擁有權(quán)力的伴隨物”。責(zé)任政府是一個(gè)能夠接受公眾問(wèn)責(zé)的政府，組成責(zé)任政府的是負(fù)責(zé)的官員。然而人性也存在自私的一面，只有在事后問(wèn)責(zé)的情況下，官員才會(huì)關(guān)心行政行為的合法性和有效性，才會(huì)在強(qiáng)力的作用下把執(zhí)政為民的理念深入人心。

（二）問(wèn)責(zé)制實(shí)施中存在的障礙

1．權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱，缺少相關(guān)的法律。我國(guó)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制的主要障礙是法律不健全。現(xiàn)實(shí)中問(wèn)責(zé)的依據(jù)是行政性的，官員的責(zé)任缺乏明確的法律依據(jù)，即問(wèn)責(zé)法律體系存在的缺位。問(wèn)責(zé)的彈性太大，問(wèn)責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志和意愿。重權(quán)力輕責(zé)任的現(xiàn)象非常普遍，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱。權(quán)責(zé)不清，或有責(zé)無(wú)權(quán)，權(quán)力上收，責(zé)任下放，權(quán)力與責(zé)任兩極化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。一方面，問(wèn)責(zé)只是停留在上對(duì)下問(wèn)責(zé)，而上級(jí)責(zé)任由誰(shuí)來(lái)問(wèn)，這一最關(guān)鍵的層級(jí)卻無(wú)人問(wèn)責(zé)；另一方面，下級(jí)官員往往承擔(dān)了更多的責(zé)任，即出現(xiàn)了所謂的“替罪羊”的問(wèn)題。

2．問(wèn)責(zé)主體的缺位。政府官員經(jīng)過(guò)授權(quán)，才能擁有公共權(quán)力，其責(zé)任的對(duì)象是廣大的人民群眾。官員問(wèn)責(zé)制的主體應(yīng)該是廣大的人民群眾。我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，按照憲法規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是同級(jí)政府機(jī)關(guān)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，要接受人大的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。但是，在實(shí)際的政治權(quán)力的運(yùn)作中，人大的問(wèn)責(zé)和質(zhì)詢的權(quán)力并沒(méi)有很好地體現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中問(wèn)責(zé)的主體往往是上級(jí)黨委政府部門(mén)。當(dāng)然，上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)，無(wú)疑是一種重要的形式，也完全符合法律的規(guī)定。但是如果任何事情都要上級(jí)來(lái)過(guò)問(wèn)的話，問(wèn)責(zé)本身就難以形成一種制度。同時(shí)，如果上級(jí)政府負(fù)有連帶責(zé)任的話，也就很難保證問(wèn)責(zé)的效果是公正的和合理的。因此，問(wèn)責(zé)主體缺位會(huì)導(dǎo)致問(wèn)責(zé)的不公或問(wèn)責(zé)不實(shí)。

3．注重事后問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)制將落腳點(diǎn)放在了對(duì)責(zé)任的追究方面，以失職的官員引咎辭職為最終目的，這其實(shí)就是一種被動(dòng)的善后程序。追究責(zé)任其實(shí)只是問(wèn)責(zé)的一個(gè)方面，“引咎辭職”也不是問(wèn)責(zé)的制度的最終目標(biāo)。民主的問(wèn)責(zé)不僅僅應(yīng)該停留在對(duì)瀆職的官員的問(wèn)責(zé)和懲戒上，更應(yīng)注重政府與官員所作的一切向公眾有所交待。歸根結(jié)底，是讓掌握公共權(quán)力的政府官員對(duì)其行為負(fù)責(zé)。因此，必須在事前和事中關(guān)乎官員的責(zé)任。

二、權(quán)責(zé)制的主要特點(diǎn)與價(jià)值取向

同問(wèn)責(zé)制相比，權(quán)責(zé)制不僅停留在事后問(wèn)責(zé)上，更重要的是其注重在事前提供成功的誘因，以及給予決策的空間和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

在權(quán)責(zé)制的政府中，官員所達(dá)到的成績(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事后問(wèn)責(zé)制的政府。行政改革其實(shí)就是一種公權(quán)力運(yùn)用規(guī)則的變遷，或者說(shuō)，行政改革的本質(zhì)是行政制度的變遷。制度運(yùn)行需要成本，一個(gè)制度運(yùn)行的成本越低，制度的優(yōu)越性越強(qiáng)，因此，行政改革的目標(biāo)應(yīng)該是降低行政制度的運(yùn)行成本。同單純的問(wèn)責(zé)制相比，權(quán)責(zé)制更能體現(xiàn)行政改革的宗旨?？梢哉f(shuō)，問(wèn)責(zé)制只能避免一個(gè)不好的政府，權(quán)責(zé)制則要促成一個(gè)好的政府。

（一）權(quán)責(zé)制要求官員不僅僅要對(duì)負(fù)面的后果負(fù)責(zé)，而且還要從其正面的后果中獲取一定的“收益”。在單純的事后問(wèn)責(zé)制條件下，官員的關(guān)注點(diǎn)在于極力地避免錯(cuò)誤，“不求有功，但求無(wú)過(guò)”，規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)，不思進(jìn)取，導(dǎo)致了大量“亞稱職”的官員。在行政過(guò)程中，往往會(huì)有兩種錯(cuò)誤。第一種“做錯(cuò)了”；第二種情況“沒(méi)做到”，或者做的不夠?qū)?。這種情況下，官員沒(méi)有違反法律，但是也沒(méi)有真正達(dá)到政府所需要的結(jié)果。問(wèn)責(zé)制只能避免第一種情況，只有權(quán)責(zé)制才能改變第二種情況。在權(quán)責(zé)制的政府中，也強(qiáng)調(diào)官員對(duì)后果負(fù)有責(zé)任。但是這種后果是指依據(jù)官員的權(quán)責(zé)范圍所實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，這種后果既可以是“壞”的，也可以是“好”的，壞的結(jié)果時(shí)官員要受到責(zé)任追究，好的結(jié)果時(shí)官員要受到獎(jiǎng)勵(lì)。因此，只有實(shí)施權(quán)責(zé)制，才能構(gòu)筑政府中的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)官員努力工作的信心，從而喚起官員的道德自覺(jué)，真正構(gòu)建起“以人為本”的官場(chǎng)文化，從而使官員通過(guò)自己?jiǎn)栘?zé)，達(dá)到自我警醒，自我激勵(lì)。

（二）權(quán)責(zé)制將重點(diǎn)前移，注重事前承諾，關(guān)注權(quán)責(zé)劃分。權(quán)責(zé)制下，“公平交易”，權(quán)責(zé)一致，并且要求明晰化。當(dāng)前的問(wèn)責(zé)制存在著權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)稱，權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致了有責(zé)無(wú)權(quán)，權(quán)力上收，責(zé)任下放。權(quán)責(zé)制強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的一致性，并且要使權(quán)責(zé)明晰化，公開(kāi)化。特定的權(quán)力總是伴隨一定的責(zé)任，責(zé)任同權(quán)力成正比。因此，在實(shí)施權(quán)責(zé)制的過(guò)程中，下級(jí)官員須參與工作流程，而且要對(duì)協(xié)定的內(nèi)容有顯著的影響力，該做什么、為什么要做、如何做和最后的結(jié)果如何，要擁有發(fā)言權(quán)，而不是直接命令下級(jí)服從，也不是告知下級(jí)提一下意見(jiàn)就算了。讓下級(jí)參與權(quán)責(zé)的分配是建立下級(jí)責(zé)任感和對(duì)結(jié)果的承諾的基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)上級(jí)在授權(quán)的過(guò)程中，要明確權(quán)責(zé)，在授權(quán)中明確所授權(quán)力的大小和責(zé)任范圍，執(zhí)行該目標(biāo)應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)；適度授權(quán)，只向自己的直接下屬授權(quán)，不能越級(jí)授權(quán)；授權(quán)留責(zé)，上級(jí)下授權(quán)，但保留責(zé)任，防止在下授權(quán)力的同時(shí)逃避責(zé)任。

同時(shí)，權(quán)責(zé)制還強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的明晰化。權(quán)責(zé)制實(shí)施過(guò)程中要有權(quán)責(zé)協(xié)定。權(quán)責(zé)協(xié)定必須是因人而異的個(gè)人策略，權(quán)責(zé)制不是“委員會(huì)制”的集體負(fù)責(zé)制，那樣會(huì)導(dǎo)致最后無(wú)人負(fù)責(zé)。每個(gè)人的權(quán)責(zé)協(xié)定必須是獨(dú)一無(wú)二的，剔除權(quán)責(zé)的重疊之處，增強(qiáng)權(quán)責(zé)協(xié)定的清晰度。這就要求，權(quán)責(zé)制的授權(quán)過(guò)程中，要因人擇事，視能力而授權(quán)。上級(jí)只有在綜合判斷被授權(quán)人的能力、性格、身體以及影響力等方面的基礎(chǔ)上，才能使授權(quán)獲得令人滿意的效果。最終形成政府內(nèi)部的“心理法規(guī)”。這在一定程度上，緩解了權(quán)力和責(zé)任兩極化的問(wèn)題。

（三）權(quán)責(zé)協(xié)定是權(quán)責(zé)制的具有個(gè)性的文字范本，使其更具有可操作性，其目標(biāo)取向是公開(kāi)化和制度化。誰(shuí)來(lái)問(wèn)？問(wèn)什么？一直是困擾我國(guó)行政改革中問(wèn)責(zé)制推行的一大障礙，當(dāng)然這可以通過(guò)問(wèn)責(zé)制的完善來(lái)解決一些問(wèn)題。由于問(wèn)責(zé)事由沒(méi)有明確的法律規(guī)定，在執(zhí)行中難免造成無(wú)人可問(wèn)的尷尬境地。問(wèn)題的最終解決則通過(guò)問(wèn)責(zé)制的法制化和制度化。按照權(quán)力的授受關(guān)系，人民是權(quán)力的來(lái)源，人民是問(wèn)責(zé)的主體性力量。然而權(quán)力的神秘化以及權(quán)責(zé)關(guān)系的模糊導(dǎo)致了信息不公開(kāi)，人民與代表人民的權(quán)力機(jī)關(guān)并不能充分行使自己的問(wèn)責(zé)權(quán)。權(quán)責(zé)制同問(wèn)責(zé)制相比的重要特點(diǎn)就是形成制度性的權(quán)責(zé)協(xié)定。這種權(quán)責(zé)協(xié)定的內(nèi)容包括“事業(yè)焦點(diǎn)聲明”、權(quán)責(zé)、需要的支持、如何衡量官員的完成情況、目標(biāo)、后果及常青計(jì)劃等內(nèi)容。這是就具體工作的協(xié)定，使問(wèn)責(zé)具有可操作性。2006年4月，重慶市政府出臺(tái)了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于市人民政府市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)分工的通知》，這是繼2004年頒布了國(guó)內(nèi)首部官員問(wèn)責(zé)制法定化的規(guī)章《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制暫行辦法》后，重慶市政府公布的又一部重要文件。這也是對(duì)以前的問(wèn)責(zé)制的補(bǔ)充，連同前部法規(guī)，使市政府成員間達(dá)成了初步的權(quán)責(zé)協(xié)定。在一定的程度上，解決了問(wèn)責(zé)時(shí)無(wú)法可依的局面。

（四）權(quán)責(zé)制能推動(dòng)黨政關(guān)系規(guī)范化。在問(wèn)責(zé)的過(guò)程中，被問(wèn)責(zé)人往往是政府的官員，由于黨政關(guān)系的不規(guī)范，在實(shí)際的政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，黨委往往處于有權(quán)無(wú)責(zé)的狀態(tài)。因此，規(guī)范黨政關(guān)系，才能做到二者權(quán)力的歸位和到位，責(zé)權(quán)一致。權(quán)責(zé)制所表達(dá)的核心理念是促進(jìn)權(quán)責(zé)關(guān)系規(guī)范化，要求權(quán)力行使者在規(guī)定的范圍內(nèi)在做好本職工作的基礎(chǔ)上，發(fā)揮權(quán)力的最大效益。在政府內(nèi)部逐步推行權(quán)責(zé)制后，在取得一定成效的基礎(chǔ)上，有助于推動(dòng)黨政關(guān)系走向規(guī)范。

黨政關(guān)系規(guī)范化的核心是黨政權(quán)力的定位，表現(xiàn)為職能的劃分。在我國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位通過(guò)執(zhí)政來(lái)體現(xiàn)。意見(jiàn)表達(dá)和意見(jiàn)綜合是執(zhí)政黨的重要職能，也是政府過(guò)程的開(kāi)端。在這兩個(gè)環(huán)節(jié)中，黨應(yīng)該發(fā)揮核心和主導(dǎo)作用。在意見(jiàn)表達(dá)中，要充分依靠最廣大的人民群眾，廣泛團(tuán)結(jié)社會(huì)各階級(jí)階層，使人民群眾的意愿、意見(jiàn)和要求得以充分表達(dá)，從而獲得社會(huì)各方面政治力量的廣泛支持。在意見(jiàn)表達(dá)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行意見(jiàn)綜合。把各個(gè)方面所表達(dá)的政治意見(jiàn)匯集起來(lái)，以便使各種政治要求轉(zhuǎn)化成一致或較為一致的政策選擇，為立法和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策做好充分的準(zhǔn)備。在政府過(guò)程中，有必要把意見(jiàn)綜合和決策區(qū)別開(kāi)來(lái)。意見(jiàn)綜合是社會(huì)活動(dòng)，而決策是政府按照法定程序做出的。政府過(guò)程中的決策主體是國(guó)家機(jī)構(gòu)，意見(jiàn)綜合的主體則比較廣泛，但主要是政黨。即政黨是意見(jiàn)綜合的重要主體，意見(jiàn)綜合也是政黨的基本功能。在決策的施行中，要更多地依靠政府的途徑和力量去進(jìn)行，逐步改變目前施政活動(dòng)中存在的“黨政二元結(jié)構(gòu)”。

三、在我國(guó)實(shí)施權(quán)責(zé)制的幾點(diǎn)設(shè)想

權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效、廉潔是我國(guó)行政體制改革重要的目標(biāo)取向。如何在實(shí)踐中貫徹并逐步在我國(guó)推行權(quán)責(zé)制應(yīng)該成為當(dāng)前我國(guó)政治體制改革的主要任務(wù)。

（一）繼續(xù)完善當(dāng)前的問(wèn)責(zé)制度，把其引向深入。權(quán)責(zé)制本身包括了問(wèn)責(zé)，因此繼續(xù)完善問(wèn)責(zé)制，把其推向制度化、規(guī)范化是實(shí)施權(quán)責(zé)制的重要一步。嚴(yán)格劃分權(quán)責(zé)，推進(jìn)問(wèn)責(zé)制的制度化、程序化，這也是判斷一項(xiàng)政治體制是否完善的標(biāo)準(zhǔn)之一。在此過(guò)程中，不僅要詳盡地規(guī)定官員的權(quán)力和責(zé)任，明確誰(shuí)來(lái)問(wèn)等實(shí)體規(guī)定，還要有明確的法律程序，怎么問(wèn)，問(wèn)什么等程序規(guī)定。

（二）同干部政績(jī)考核體系相配合。正如權(quán)責(zé)制所要求的，官員要對(duì)其權(quán)力實(shí)施的后果負(fù)責(zé)任，這種后果也可以是正面的，使官員從后果中獲取一定的收益。這種收益所表現(xiàn)的是干部的政績(jī)考核體系。因此，要在實(shí)踐中，科學(xué)的界定這種結(jié)果，有助于建立科學(xué)的干部政績(jī)考核體系。傳統(tǒng)的考核體系的指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，項(xiàng)目也過(guò)于繁雜?？茖W(xué)的干部政績(jī)考核體系要把發(fā)展思路是否正確，發(fā)展戰(zhàn)略是否合理，能否處理好數(shù)量和質(zhì)量、速度和效益的關(guān)系，作為考察領(lǐng)導(dǎo)干部是否樹(shù)立了正確的政績(jī)觀的重要內(nèi)容。

（三）同腐敗懲治體系相配合。權(quán)責(zé)制同責(zé)任追究相聯(lián)系。建立反腐敗體系的關(guān)鍵是有效的監(jiān)督制度，有效的監(jiān)督制度安排必須要有三大要素，即：縱向問(wèn)責(zé)+橫向問(wèn)責(zé)+透明度。只有群眾對(duì)官員的縱向監(jiān)督、部門(mén)之間的橫向監(jiān)督、公共信息公開(kāi)化這三方面都同時(shí)得到了充分保障，反腐敗的監(jiān)督才可能收到顯著成效。權(quán)責(zé)制的實(shí)行恰恰主張有效的監(jiān)督和透明性，因此可以說(shuō)，權(quán)責(zé)制的實(shí)行有助于推行權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化和制度化，這也符合我國(guó)行政改革的價(jià)值取向。

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責(zé)任編輯張忠友