最近，日本首相小泉純一郎、外相町村信孝以及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣中川昭一等日本政要相繼提出中國接受日本政府開發(fā)援助（ODA）已接近畢業(yè)，日本將要減少乃至停止對華ODA，引起了廣泛的關注。日本向中國提供了什么樣的政府開發(fā)援助？日本政府為什么在這個時候提出ODA畢業(yè)？我們應該怎樣評價日本對中國的政府開發(fā)援助以及最近的動向？

根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）開發(fā)援助委員會（DAC）的定義，ODA是指，發(fā)達國家政府為發(fā)展中國家提供的，用于經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活的，贈與水平（grant element）25%以上的贈款或貸款。

一九五四年日本政府加入科倫坡計劃，開始向以亞洲國家為主的發(fā)展中國家提供ODA。一九七九年，日本政府開始向中國提供ODA。日本ODA是中國歷史上第一次接受外國政府的開發(fā)援助。

日本對華ODA采用無償資金援助（包括技術(shù)合作）和政府間貸款（日元借款）兩種形式。無償資金援助是指日本政府為某一個特定項目向中國政府提供的不需要償還的援助資金。中日友好醫(yī)院、中日環(huán)境中心等都是由日本的無償資金援助建設的。技術(shù)合作是指，由日本政府出資，中方派遣研修人員赴日研修或日方派遣專家來中國講學、傳授技術(shù)或提供器材。無償資金援助和技術(shù)合作都不需要中方付費，屬于贈與的范疇。與此相對應，政府間貸款是指日本政府通過日本國際合作銀行（JBIC，其前身為日本進出口銀行和海外經(jīng)濟協(xié)力基金）向中國提供的還款期限比較長、利率比較優(yōu)惠的借款（簡稱日元借款）。由于利率比較優(yōu)惠，這種借款也就被認為具有援助的性質(zhì)而被統(tǒng)計為ODA。

二十多年來，日本到底向中國提供了多少ODA？要弄清楚這個問題，就必須區(qū)分協(xié)議金額、支付總額和凈支付額這三個概念。由于這三個概念比較接近，人們往往弄錯。協(xié)議金額是指，日本政府根據(jù)兩國政府的換文（E/N）向中國政府承諾的為某一個項目所可能提供的最大金額。至于這一金額是不是真的全部支付，則要看項目的進展情況。如果由于某種原因，該項目在實施過程中節(jié)約了開支，那么協(xié)議金額就不一定全部支付。支付總額是指某一年度日本政府所實際支付的贈與和日元借款的總金額。凈支付額是指支付總額中扣除了中國政府所還借款以后的支付額。中國政府從一九九○年起就開始還本付息。這樣，凈支付額就可能小于總支付額。如果有一天日本停止了對中國的政府開發(fā)援助，那么日本對華ODA的凈支付額就會成為負數(shù)。

根據(jù)我們的計算，一九八○年到二○○一年的日元借款協(xié)議金額為二兆八千三百億日元（加上二○○二年和二○○三年的，累計協(xié)議金額為三兆四百七十億日元）。這也是很多文章所經(jīng)常引用的數(shù)字。但是，這些借款還沒有全部支付。實際上，到二○○一年的總支付額為一兆九千億日元。協(xié)議金額與總支付額之間有將近一兆日元的差距。這種差距，一方面來自于日本政府已經(jīng)答應，而工程尚未完工的將來需要支付的金額；另一方面則來自于由于采取了國際招標等手法而節(jié)省下來的已經(jīng)不需要日方支付的借款。筆者根據(jù)已經(jīng)完工的項目匡算，節(jié)省的經(jīng)費為總經(jīng)費的25%左右。也就是說，在項目的實際執(zhí)行過程中，中國只用了日本75%的協(xié)議金額。在這個意義上，說日本政府向中國提供了三兆日元的日元借款，則顯得有些夸張了。有的學者把日本政府提供的其他政府貸款也算成是日本對華ODA，總金額達到六兆日元。這種說法離事實就更遠了，因為其他政府貸款的利率同商業(yè)貸款沒有區(qū)別，所以不應該被計算成政府開發(fā)援助。

如上所說，中國從一九九○年起開始還本付息，到二○○一年共還本付息近三千億日元。這樣，到二○○一年，日本共向中國提供的凈支付額為一兆五千七百一十八億日元，合一百一十一億美元（到二○○○年）。日本向中國提供的無償資金援助和技術(shù)合作由于數(shù)據(jù)問題，無法做出上述仔細的區(qū)分，我們假定無償資金援助和技術(shù)合作的協(xié)議金額與凈支付額相等，那么，從一九七九年到二○○○年的贈與金額為四十一億美元。日元借款占全部政府開發(fā)援助的73%，無償資金援助等約占17%。

二十多年來，日本對華ODA的構(gòu)成、用途發(fā)生了很大的變化。第一，ODA中贈與的部分在不斷增加。八十年代日本對華ODA中贈與的部分只占20%（最低年份只占10%），到了九十年代，贈與部分增加到30%，二○○一年以后，贈與部分已經(jīng)繼續(xù)增加到40%。二○○三年贈與部分差不多占ODA凈支付額的一半。有報道說，日本對華ODA就是日元借款，這是與事實不符的。第二，八十年代日元借款主要用于中國的基礎設施建設，鐵路、港口、電力、通訊是使用日元借款最多的領域。到了九十年代，除了上述基礎設施領域以外，日元借款開始更多地用在城市建設（比如自來水、污水處理、地鐵等）方面。九十年代中期以來，日元借款開始更多地用于環(huán)境保護、人才培養(yǎng)等領域。第三，日元借款的地區(qū)分布也發(fā)生了很大的變化。八十年代，日元借款主要用于中國的東部沿海地區(qū)，而現(xiàn)在則主要用在中西部等不發(fā)達地區(qū)?？傮w而言，包括日元借款在內(nèi)的日本對華ODA的使用方向是同中國經(jīng)濟發(fā)展的重點相一致的。

一九七九年以來，中國開始接受包括日本、德國在內(nèi)的二十多個發(fā)達國家的政府開發(fā)援助。在這些對華援助中，日本是最大的援助國，除一九八○年以及西方國家因“六四”風波對中國實行經(jīng)濟制裁的一九九○、一九九一年以外，在其他所有年份里，日本對華援助占全部雙邊援助（不包括國際組織對中國的援助）的50%以上，最高年份達到80%以上（一九八二年）。

盡管日本對華提供了超過一百五十億美元的政府開發(fā)援助，但在中國所吸收的外資中所占的比例并不是很大。八十年代，由于中國吸收的外資數(shù)量不是很多，所以日本政府開發(fā)援助占中國吸收外資的比例在7%以上，最高的達到14.4%（一九八四年）。九十年代以來，隨著中國的進一步對外開放，中國引進的外資迅速增加。盡管在九十年代前期，日本對華政府開發(fā)援助也在增加，但其在中國所引進的外資中的比例卻不斷下降。一九九七年下降到1%以下，現(xiàn)在也只占1.2個百分點。日本政府對中國的開發(fā)援助，根據(jù)當時的匯率折算成人民幣，可以同中國的固定資產(chǎn)投資、財政支出進行比較。根據(jù)計算，一九七九到一九九九年的日本對華援助相當于中國固定資產(chǎn)投資總額的0.44%，相當于中國財政支出總額的1.02%。那么，日本對華開發(fā)援助到底在多大程度上促進了中國經(jīng)濟的發(fā)展?根據(jù)日本內(nèi)閣經(jīng)濟社會綜合研修所的調(diào)查，一九九六至二○○○年間，日本政府開發(fā)援助對中國GDP增加的貢獻為0.12個百分點。這一計算結(jié)果，根據(jù)上述占中國固定資產(chǎn)投資比例、財政支出的比例，應該說是可以接受的。

二十多年來的日本對華政府開發(fā)援助，對中國經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步、環(huán)境保護以及人民生活水平的提高都起到了積極的作用。對此我們應該給予充分的評價。

據(jù)日本《讀賣新聞》報道，日本政府認為中國接受外國的政府開發(fā)援助已接近畢業(yè)，決定從二○○六年開始停止對華的無償援助（包括技術(shù)合作），逐步削減對華日元借款。其實日本早在二○○○年前后就開始提出中國ODA畢業(yè)的問題。去年下半年以來，包括首相在內(nèi)的日本政要公開提出中國ODA畢業(yè)問題，并開始落實在具體的政策之中。

為什么這個時候日本政府提出畢業(yè)論？我們應該怎樣認識日本政府的這種判斷？我們認為，日本提出中國ODA畢業(yè)主要是基于下述原因。第一，中國經(jīng)濟已經(jīng)有了長足的發(fā)展。根據(jù)經(jīng)合組織開發(fā)援助委員會的判斷，人均GDP達到一千四百美元就可以停止無償援助，人均GDP達到三千美元就可以停止政府借款。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，經(jīng)過二十多年的高速增長，GDP從八十年代初約三千億美元增加到二○○三年的一萬四千六百八十億美元（居世界第七位），人均GDP也從八十年代的二百多美元增加到二○○三年的一千一百二十六美元。到二○○六年中國人均GDP有望達到一千四百美元的無償援助畢業(yè)水平。第二，日本政府對中國崛起的警戒心。隨著中國經(jīng)濟的增長和國力的提高，中國的國際地位越來越高。盡管中國政府一直在強調(diào)和平崛起，但包括日本在內(nèi)的發(fā)達國家一直對華疑慮重重，日本國內(nèi)盛行的“中國威脅論”就是一個證據(jù)。二○○三年通過的新的政府開發(fā)援助大綱，公開提出對外援助要體現(xiàn)國家利益，強調(diào)政府有對國民做出說明的義務。在當前“經(jīng)熱政冷”和兩國國民感情惡化的情況下，日本政府很難繼續(xù)維持過去的對華援助的規(guī)模。第三，提出中國ODA畢業(yè)也同日本財政收支惡化，ODA預算減少有關系。眾所周知，九十年代初泡沫經(jīng)濟崩潰以來，日本經(jīng)濟長期停滯，財政收支日益惡化，財政赤字急劇增加。在這種情況下，日本的ODA預算一九九七年達到歷史最高點（一萬一千六百九十七億日元）以后不斷減少，二○○四年為八千一百六十九億日元，減少了將近三分之一。凈支付額也由一九九四年的一百四十五億美元減少到二○○三年的八十九億美元。

那么，我們應該怎樣來認識ODA畢業(yè)問題呢？第一，接受外國的政府開發(fā)援助本身表明中國仍然是一個發(fā)展中國家。經(jīng)過二十多年的努力，中國的經(jīng)濟有了很大的發(fā)展，現(xiàn)在可以援助畢業(yè)了。這是一件值得自豪的事情。就像一個人讀了四年大學終于可以畢業(yè)走向社會一樣，是一件值得慶賀的事情。沒有必要反應過度。第二，中國在很多方面，仍然需要外國的幫助。但是，如上所述，日本對華政府開發(fā)援助占中國固定資產(chǎn)投資和財政支出的比重并不大，對中國經(jīng)濟增長的貢獻也不是很多，即使沒有日本政府的開發(fā)援助，中國也應該能辦好自己的事情。第三，俗話說，拿了人家的手短，吃了人家的嘴軟。在日本，有那么一些政治家總是希望把日本對華ODA作為外交手段對中國施加壓力，有的學者甚至建議把日本對華ODA當成誘導中國成為“負責任大國”的外交手段。如果中國從政府開發(fā)援助畢業(yè)了，那么日本政府的這種外交壓力也就會隨之消失。中國的對日外交就可以處于一個更加主動的地位。