魏光奇

自清末至國民政府時(shí)期，中國傳統(tǒng)的縣制經(jīng)歷了一個(gè)不斷改革的過程，各種模式相繼得到實(shí)驗(yàn)，其得失利弊，可以為我們今天的地方行政體制建設(shè)提供借鑒。在此，筆者就這一時(shí)期的縣制問題提出自己的一些思考，與同志者切磋。

中國傳統(tǒng)縣制的主要弊端

前現(xiàn)代的中國縣制存在兩大弊端，其一出在國家與社會關(guān)系之際，其二出在國家體制自身之中。茲分述如下：

一、地方官府與社會之間缺乏良性的權(quán)力制衡機(jī)制

明清時(shí)期，中國地方社會事實(shí)上存在著四極社會權(quán)力，即官、紳、民、匪。它們在一定程度上能夠相互制約，但在機(jī)制上卻存在很大問題。

當(dāng)時(shí)，一些民人“苦于君官，鋌而走險(xiǎn)”，流為盜匪，侵?jǐn)_地方，對抗官府，形成一種社會權(quán)力?！胺藱?quán)”對于“官權(quán)”的制約，主要體現(xiàn)在地方官有可能因境內(nèi)盜匪橫行而受到處分，因此除采取“密查嚴(yán)捕”和“諱盜不報(bào)”等措施外，一些人不得不改善施政。其“民權(quán)”者，由于當(dāng)時(shí)不允許任何公開的、政治性的民眾組織存在，所以只能處于一種潛在狀態(tài)，它對于“官權(quán)”的制約也只能是一種潛在的“軟約束”。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，“官”對于民眾中的鄉(xiāng)里、宗族等淵源深遠(yuǎn)的社會關(guān)系不能小覷，在官民矛盾因某種原因激化時(shí)，它們有可能立即轉(zhuǎn)化為有形的組織力量；其二，有儒家思想背景的官員對看不見、摸不著但又確實(shí)存在的“民心”懷有敬畏。明清縣衙內(nèi)都立有“戒石牌”，大書十六字戒訓(xùn)：“爾俸爾祿，民膏民脂；下民易虐，上天難欺。”它告訴地方官們，以你們的權(quán)勢，欺負(fù)老百姓很容易，然而不要忘了他們代表著“上天”。不過，“民權(quán)”的“無形”和“潛在”性質(zhì)，使得它在平常時(shí)期不可能與“官權(quán)”分庭抗禮，不可能成為制衡“官權(quán)”的強(qiáng)大力量。

在明清地方社會中，真正能在平常時(shí)期即對“官權(quán)”形成有效制衡的是“紳權(quán)”。由于士紳大多有聲望、有財(cái)產(chǎn)、有政治背景、有各種較廣泛強(qiáng)固的社會關(guān)系，因此有可能成為地方社會權(quán)力結(jié)構(gòu)中舉足輕重的一極。不過，“紳權(quán)”對于“官權(quán)”的制衡也受到兩種限制：其一，因明代社會“縉紳多橫”，有清乃對“紳權(quán)”實(shí)行抑制政策，禁止士紳干預(yù)地方政治。在這種情況下，清代地方社會士紳的社會職能，主要在于倡導(dǎo)、辦理各種地方公共事務(wù)，如筑橋鋪路、修葺祠堂廟宇、修補(bǔ)水利村防設(shè)施等等；除此之外，他們既不主持和參與州縣的稅收、訴訟、治安等經(jīng)常性、主體性行政，也沒有經(jīng)常性組織。在這種情況下，“紳權(quán)”對于“官權(quán)”的制衡必然大打折扣。其二，在中國傳統(tǒng)社會中，“士紳自重者率以常至偃室為恥，其樂與公事者，非弄權(quán)以為奸利，即齷齪以希寵榮”。換句話說，當(dāng)時(shí)有興趣參與地方公事者，往往以劣紳居多。他們或者依仗權(quán)勢挾制官府，破壞法制；或者出入公門，與貪官墨吏相互勾結(jié)，共同欺壓民眾、巧取豪奪。這種情況一方面意味著“紳權(quán)”對于“官權(quán)”的制衡失去了建設(shè)性，另一方面則意味著“官權(quán)”對于“紳權(quán)”的制衡被完全放棄(保護(hù)國家法制和民眾利益不受“紳權(quán)”侵害，本屬“官權(quán)”的重要職能)。

二、“官治”系統(tǒng)運(yùn)作缺乏理性化性質(zhì)

所謂行政制度的理性化，要求行政機(jī)構(gòu)職責(zé)和隸屬關(guān)系明確，運(yùn)作透明、規(guī)范，各種制度“意”“法”一致，名實(shí)相符，相互協(xié)調(diào)。中國秦漢以后的君主官僚政體，其制度設(shè)計(jì)表面看來具有這些特點(diǎn)，然而實(shí)際運(yùn)作卻存在明顯的非理性特征。就清代縣制而言，這集中表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，以私人勢力履行公權(quán)。

清代以州縣為初級政區(qū)，置知州、知縣等“正印官”為行政首長，而州縣官賴以處理各項(xiàng)行政事務(wù)者，乃是另外一個(gè)半公半私的系統(tǒng)。這一系統(tǒng)由幕友、家丁、書吏、差役等四種人員組成。這四種人中，幕友由州縣官私人聘用，家丁由州縣官私人雇用或任用兄弟、子侄、內(nèi)親、女婿等親戚充當(dāng)，純屬私人勢力；書吏、差役雖屬“公人”，但普遍嚴(yán)重超編?！傲俊钡淅舭淳幹泼恐菘h不過十余人，但實(shí)際上各州縣往往任用編外“散書”上百人至數(shù)百人；“三班”差役按編制每州縣不過二三十至四五十名，但實(shí)際上各州縣往往任用編外“白役”數(shù)百人乃至一千五六百人。書吏、差役的任用，全無法治可言，往往“父以是傳子，兄以是傳弟”，世代“封建”；或“師徒相承”、“根株蟠結(jié)，黨羽繁滋”，基本屬于盤踞地方的黑惡勢力。幕友、家丁、書吏、差役以私人勢力履行公權(quán)，不僅受不到現(xiàn)代意義上的民主監(jiān)督，且受不到來自國家制度的行政監(jiān)督，可以胡作非為而毫無忌憚。

第二，財(cái)政家產(chǎn)制。清代州縣經(jīng)手征收的所有稅租均為國家財(cái)政收入，部分上繳國庫，部分存留州縣作為辦公費(fèi)，均有定額。清代對州縣存留屢次核減，往往不及明代的四分之一，各州縣因此均有多項(xiàng)必不可少的支出沒有合法來源，其中包括幕友、家丁、書吏、白役的薪水工食，縣衙日常辦公費(fèi)，官差、兵差、皇差等各種臨時(shí)性差役費(fèi)用，各級上憲每年的固定攤派等，數(shù)額巨大。在這種情況下，清政府不得不默許州縣官攫取各種法外收入以資彌補(bǔ)，其中包括各種賦稅的浮收及瞞報(bào)，自行征收的差徭，以及稅收、訴訟等公務(wù)活動(dòng)中索取的賄賂、陋規(guī)。數(shù)額巨大的法外收支使得清代的州縣財(cái)政制度完全陷于紊亂狀態(tài)，實(shí)際只能實(shí)行一種家產(chǎn)制的州縣官個(gè)人“大包干”制度，即：在一州一縣之中，不論是各種合法稅收還是各種法外的浮收、攤派、陋規(guī)，全部作為州縣官的個(gè)人收入而歸其所有；與此同時(shí)，所有合法的公費(fèi)開支、上解國庫的款項(xiàng)和各種法外支出，也全都由州縣官個(gè)人負(fù)責(zé)支付；而以上收支相抵之剩余，便是他們個(gè)人的凈收入。在這種制度下，“六房”書吏沒有法定的薪水和辦公費(fèi)，“惟借陋規(guī)以資生活”；“三班”差役也無工食銀，“惟借魚肉鄉(xiāng)民以自肥”。

官治與自治：中國近代縣制演變的主軸

二十世紀(jì)初清政府推行“預(yù)備立憲”，在謀求克服傳統(tǒng)縣制的弊病、建立近代化的州縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制時(shí)面臨兩種選擇：一是“官治”，二是“自治”。所謂官治，就是堅(jiān)持自上而下置官設(shè)治的傳統(tǒng)體制，同時(shí)適應(yīng)近代化需要，在州縣公署增設(shè)教育、實(shí)業(yè)等新職能機(jī)構(gòu)，并建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國家行政。所謂自治，即“以本地人、本地財(cái)辦本地事”，建立地方自治的區(qū)鄉(xiāng)行政和州縣行政。而當(dāng)時(shí)清政府決定，采取一種介于上述兩種模式之間、融“官治”與“自治”為一體的折中方案。其具體設(shè)計(jì)是：設(shè)立經(jīng)選舉產(chǎn)生的州縣議事會、參事會和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)董事會、鄉(xiāng)董，實(shí)行地方自治；同時(shí)使知州、知縣“一身二任”，一方面擔(dān)任州縣級國家行政長官，另一方面又擔(dān)任地方自治系統(tǒng)中的州縣參事會會長。在清末和北洋政府時(shí)期，這種設(shè)計(jì)沒有能夠?qū)嵤?dāng)時(shí)中國縣制的實(shí)際狀況乃是“官治”與“自治”并行的雙軌制：(州)縣公署仍然同清代一樣只是屬于“官治”機(jī)構(gòu)，而各地同時(shí)又存在不隸屬于縣公署的教育、實(shí)業(yè)、警察、財(cái)務(wù)等自治性局所和地方保衛(wèi)武裝。至國民政府統(tǒng)治時(shí)期，縣制又經(jīng)歷了一個(gè)從自治到官治、再到官治與自治相結(jié)合的演變過程。1928年，國民政府頒布《縣組織法》，規(guī)定逐步推行縣、區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方自治。不久，地方自治因各種原因陷于停頓，又通過縣政府“裁局改科”、編建保甲和“分

區(qū)設(shè)署”等措施，建立了實(shí)際上屬于“官治”性質(zhì)的縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(聯(lián)保)、保甲行政體系。至1939年頒布實(shí)行“新縣制”，一方面規(guī)定實(shí)行縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級地方自治，另一方面又規(guī)定縣長由省政府任命，同時(shí)辦理地方自治和國家行政事項(xiàng)，并規(guī)定縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間可以設(shè)置“官治”性質(zhì)的區(qū)和區(qū)署。這種體制，實(shí)際上是自治與官治的結(jié)合。

這樣，“官治”與“自治”這兩種基本模式的更替，就構(gòu)成了中國近代縣制演變的主軸。而在實(shí)踐中，這兩種基本模式又各自顯現(xiàn)出自己的得失利弊。

中國近代自治縣制的得失

中國近代的自治縣制系應(yīng)地方社會近代化要求而建立，其主要成就有兩點(diǎn)：

其一，在地方社會近代化建設(shè)中調(diào)動(dòng)了地方積極性，促進(jìn)了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的發(fā)展。從清末“預(yù)備立憲”開始，教育、實(shí)業(yè)、衛(wèi)生即被定位為地方自治事務(wù)，此后直至國民政府時(shí)期，地方初等、中等教育、職業(yè)教育和農(nóng)工商實(shí)業(yè)始終屬于地方自治行政范圍，由地方籌款、任用地方人士主持辦理，取得了較大成績。從清末至1940年代，各縣均先后設(shè)立了初級中學(xué)、公立高小或完小、公立初小、鄉(xiāng)村師范以及業(yè)余民眾學(xué)校、職業(yè)學(xué)校，奠定了此后直至今天縣鄉(xiāng)村教育體系的基礎(chǔ)；許多縣成立了工藝局、苗圃、農(nóng)事試驗(yàn)場、農(nóng)業(yè)推廣所，因地制宜發(fā)展手工業(yè)，植樹造林，引進(jìn)推廣優(yōu)種棉花，地方農(nóng)工商實(shí)業(yè)得到了發(fā)展；不少縣還建立了體育場、讀報(bào)所、衛(wèi)生院等文化衛(wèi)生設(shè)施。

其二，自治縣制誕生于二十世紀(jì)初，在體制上具有某種現(xiàn)代色彩。清末民初的地方自治，實(shí)行執(zhí)行機(jī)構(gòu)(人員)與議決機(jī)構(gòu)相分離的體制；國民政府《縣組織法》框架下的地方自治，規(guī)定逐步實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、區(qū)長乃至縣長的民選；1939年的“新縣制”則規(guī)定設(shè)立民選的民意機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會和縣參議會，并在基層實(shí)行直接民主式的保民大會制度。這些制度不論其運(yùn)作情況如何，均在一定程度上體現(xiàn)了近代民主原則。

自治縣制也存在嚴(yán)重弊病。在實(shí)行地方自治的過程中，新舊士紳紛紛進(jìn)入各級民意機(jī)構(gòu)和自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)社會中的“紳權(quán)”因而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了組織化。有文獻(xiàn)記載說，當(dāng)時(shí)新舊士紳借助自治機(jī)構(gòu)，“把持財(cái)政，抵抗稅捐，干預(yù)詞訟”，“非法苛捐，冒支兼薪”，“私設(shè)法庭，非刑考訊”；有些地方士紳控制地方保衛(wèi)團(tuán)等組織，“總攬轄區(qū)內(nèi)軍政、民政、財(cái)政大權(quán)”，“可以設(shè)卡收捐，獨(dú)立收支；可以自建武裝起團(tuán)剿匪；可以開設(shè)公庭、押人罰款；可以決定地方公事，仲裁一切糾紛，儼然小縣政府”。在各類地方選舉中，新舊士紳們拉幫結(jié)派，相互傾軋，甚至武裝火并。對于這種組織化的“紳權(quán)”，一般民眾無力與之抗衡，國家行政對于它的制約也大大減弱，豪劣橫行鄉(xiāng)里、欺壓良善的現(xiàn)象因此更加嚴(yán)重。

中國近代官治縣制的得失

從清末直至國民政府時(shí)期，傳統(tǒng)的官治縣制經(jīng)歷了一個(gè)逐步改良的過程，取得了重要的成就。

首先，建立了現(xiàn)代性質(zhì)的縣行政組織。經(jīng)過二十世紀(jì)上半期的持續(xù)改革，清代州縣那種靠私人雇員和黑惡勢力來履行公權(quán)的情況基本得到改變。由各科、局、室等職能部門組成的縣政府組織逐步得到完善，幕友、胥吏為國家正式行政人員所取代，家丁、差役為行政、司法警察所取代?？h長(知事)兼理司法制度至1930～1940年代也基本結(jié)束，各縣設(shè)立了完全獨(dú)立于縣政府的地方法院或?qū)徟袡?quán)獨(dú)立的縣司法處。

其次，清代州縣那種家產(chǎn)制財(cái)政基本上得到改變。經(jīng)過北洋政府和國民政府的逐步改革，縣公署(政府)內(nèi)部設(shè)置了管理財(cái)政事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)，它起碼在形式上對財(cái)務(wù)制度負(fù)責(zé)，而不再僅對縣知事、縣長個(gè)人負(fù)責(zé)；獨(dú)立的賦稅征收組織、縣公庫制度和預(yù)算制度也不同程度地建立起來；隨著靠索取陋規(guī)為生的舊書吏、差役被正式行政人員所取代，公務(wù)人員的薪酬制度也逐步建立；清代那種州縣官定期、定額向上級官員饋贈陋規(guī)的現(xiàn)象，民國時(shí)期也大為減少。

這一時(shí)期官治縣制的主要弊端在于：第一，對縣政的民主監(jiān)督問題沒有得到解決。第二，現(xiàn)代的縣行政人員人事管理制度始終未能建立，直至國民政府統(tǒng)治垮臺，很多地方的縣政府秘書、科長、科員等主要行政人員仍由縣長個(gè)人任用，隨縣長進(jìn)退。第三，縣政府組織機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)冗脹的傾向。1939年國民政府實(shí)行“新縣制”后，縣政府科、室、局增設(shè)至十幾個(gè)，加上垂直隸屬于省的稅務(wù)、國民兵團(tuán)等組織機(jī)構(gòu)以及在度量衡、教育、衛(wèi)生、金融、農(nóng)林等方面履行行政職能的事業(yè)單位，有些地方的縣級機(jī)構(gòu)達(dá)20多個(gè)。此外，各種由縣長兼任首長的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)也因市而設(shè)?？箲?zhàn)勝利后，各地由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)和薪資的行政事業(yè)人員，多在數(shù)十人，甚至百余人(不包括警察、保衛(wèi)團(tuán)丁)。

留給今天的啟示

從前現(xiàn)代社會至清末改革，再至1949年國民政府統(tǒng)治在大陸覆滅，中國縣制的各種基本模式相繼得到實(shí)驗(yàn)，為我們今天的地方行政體制改革和建設(shè)留下了一些重要啟示。在筆者看來，這主要有以下三點(diǎn)：

第一，某種形式的地方自治勢在必行。中國傳統(tǒng)社會政治系統(tǒng)的運(yùn)行，以中央集權(quán)為理想態(tài)，而以地方分權(quán)為破壞態(tài)，如孔子所說：“天下有道，禮樂征伐自天子出；天下無道，禮樂征伐自諸侯出。”然而在社會已經(jīng)步上現(xiàn)化化軌道的今天，在堅(jiān)持國家強(qiáng)勢行政的同時(shí)，某種形式的地方自治又勢在必行。其原因有四：1、中國傳統(tǒng)社會政治系統(tǒng)的運(yùn)行雖然以中央集權(quán)為理想態(tài)，但這種理想態(tài)逐漸轉(zhuǎn)為地方各自為政乃至割據(jù)的破壞態(tài)，在許多王朝又幾乎是一種注定的鐵律。尋其原因，很重要的一點(diǎn)就在于中央與各級地方之間沒有合理的、明確的分治制度。沒有規(guī)則，就只好角力，中央有實(shí)力，“諸侯”自然俯首聽命；中央實(shí)力衰落，“太阿倒持”的局面無論如何也無法避免。而且即使中央權(quán)力強(qiáng)固，行政操作的回旋余地也十分有限，總是“一放就亂，一統(tǒng)就死”。2、在中國傳統(tǒng)的封閉型農(nóng)業(yè)社會，各地之間的社會經(jīng)濟(jì)文化差異相對較小，故中央集權(quán)或能得以實(shí)行。而隨著現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的推進(jìn)，各地之間的各種結(jié)構(gòu)性差異勢必日見增大，即如清末一位主張地方自治的官員所說：“山國澤國，利害不必悉同，好雨好風(fēng)，嗜欲尤多殊異。”對此，中央集權(quán)的大一統(tǒng)行政難以適應(yīng)。3、在中國傳統(tǒng)社會，地方政府以賦稅征收、訴訟審理為主要政務(wù)，此外極少服務(wù)性社會職能。而十九世紀(jì)中葉以來中國的現(xiàn)代化開始啟動(dòng)，但由于缺乏歐美國家的諸多社會基礎(chǔ)(如多元社會、中產(chǎn)階級、自治城市、法治傳統(tǒng)等)，只能由中央政府和各級地方政府主導(dǎo)。這樣，各級政府之間的權(quán)限就必須分明。而要真正做到權(quán)限分明，就不能靠收收放放、與時(shí)俱變的“路線政策”，而必須依據(jù)載諸憲法的地方自治制度。與以上2、3兩點(diǎn)相聯(lián)系的問題，我們?nèi)缃竦教幙梢?。例如，最近國家為解決各地政府公務(wù)員工資收入懸殊的問題，醞釀取消各地名目不同的公務(wù)員補(bǔ)貼，抽肥補(bǔ)瘦，使彼此之間的收人大致平衡?？梢栽O(shè)想，這一改革實(shí)行后，各地政府公務(wù)員的收入平衡問題或可得到解決，但貧困地區(qū)公務(wù)員與當(dāng)?shù)仄渌A層人民之間收入差距懸殊的矛盾勢必凸現(xiàn)。在諸如此類的許多問題上，將全國各方面情況千差萬別

的三十多個(gè)省(區(qū)、直轄市)、兩千多個(gè)縣市統(tǒng)統(tǒng)捆綁在一起，無論如何措置也難以達(dá)到平衡。4、通過一定形式的選舉產(chǎn)生公共權(quán)力，是現(xiàn)代民主的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而離開一定形式的地方自治制度，這一點(diǎn)便無從實(shí)現(xiàn)。

第二，解決政府權(quán)力制衡問題要多管齊下。公共權(quán)力的直接、間接民選是現(xiàn)代民主的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但必須認(rèn)識到，在中國的歷史文化傳統(tǒng)背景下，選舉容易產(chǎn)生某種傾向性問題。清末民初的地方自治選舉和國民政府“新縣制”下所進(jìn)行的保長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣參議員選舉，效果均不理想，在許多地方往往引起各種地方勢力之間的爭斗傾軋，而當(dāng)選者則往往豪劣者多而廉正者少。出現(xiàn)這種情況的根本原因，在于中國社會具有很強(qiáng)的宗法色彩，多有以私利相聚的“朋黨”而少有以“主義”相合的“政黨”，而一般民眾的政治意識也比較淡薄。在沒有革命震蕩的平常時(shí)期，中國民眾一般只是對于各種直接關(guān)乎自身利益的公共事務(wù)有較高的參與意識和建言能力。而公共事務(wù)與人們的切身利益之間的關(guān)系越是直接，民眾也就越是容易在它們面前陷于分裂和沖突，政客、土劣也就越容易播弄操縱其間以為個(gè)人或幫派謀私利。尤其需要注意的是，一種行政權(quán)力如果一方面因缺乏有效監(jiān)督而可以用來為個(gè)人和幫派謀私利，另一方面又是經(jīng)由選舉產(chǎn)生，那么在這些選舉中出現(xiàn)各種骯臟操作和激烈?guī)团蔂帄Z就根本無法避免。

有鑒于此，解決地方政府的權(quán)力制衡問題，須多管齊下，除試行各種選舉制度外，更重要的是要在權(quán)力監(jiān)督上做文章。在這方面，除了改善現(xiàn)行的“人大”和“政協(xié)”制度外，有兩點(diǎn)是必須做的：其一，要培植各種地緣性、業(yè)緣性和志緣性民間組織，使得市民、縣民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民能夠以此來維護(hù)自己的合法權(quán)益，平衡相互之間的利益格局，抵制、對抗行政權(quán)力的違法運(yùn)作，監(jiān)督各級政府廉潔施政。1920年代閻錫山在山西推行村制時(shí)說，人民如果沒有自己的“活體組織”，就會“弱受強(qiáng)欺，愚受智詐，寡受眾暴，除向最不愿問之衙門求救，仰最不愿仰之劣紳土棍求指點(diǎn)外，別無他法。云官治，乃貪官污吏之實(shí)況；云自治，亦劣紳土棍之變名?！边@番話是有見地的。其二，要切實(shí)落實(shí)憲法和其他有關(guān)法律關(guān)于公民言論自由的規(guī)定，允許新聞媒體在遵守法制的前提下無所顧忌、無所障礙地批評監(jiān)督地方政府的行政運(yùn)作，揭露其違法舉措和腐敗情事；允許市民、縣民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民在不觸犯法律的前提下，運(yùn)用自己可以掌握的工具來表達(dá)意見，批評政府的施政。

第三，“官治”國家行政領(lǐng)域須注意和解決非理性傾向回潮的問題。前文已經(jīng)述及，通過清末至國民政府時(shí)期的持續(xù)改革，清代縣制非理性表現(xiàn)的兩個(gè)主要問題——以私人勢力履行公權(quán)和財(cái)政家產(chǎn)制，已經(jīng)大致得到解決；人民政府執(zhí)掌政權(quán)后的1950-1970年代，這兩個(gè)問題已不復(fù)存在。但進(jìn)人1980年代后卻出現(xiàn)反復(fù)，其主要表現(xiàn)是：1、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)惡性膨脹，而為解決這一問題所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，又往往只是簡單縮減行政編制和經(jīng)費(fèi)而沒有注意解決政府職能轉(zhuǎn)變問題。于是，大量被精簡的行政人員轉(zhuǎn)入“三產(chǎn)”、事業(yè)單位或機(jī)關(guān)編外，卻仍在承擔(dān)行政職能、行使行政職權(quán)；有些機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還自行聘用編外人員從事行政、執(zhí)法工作。這些人員處于國家人事管理制度之外，靠各種行政、事業(yè)性收費(fèi)和罰、沒款項(xiàng)過活，而所在機(jī)關(guān)或所隸屬的上級機(jī)關(guān)往往也靠這些人創(chuàng)收，這成為當(dāng)前縣鄉(xiāng)基層吏治腐敗的一個(gè)重要原因。2、自1980年代中期以來，為解決行政經(jīng)費(fèi)不足問題，允許各地(市)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門以及一些事業(yè)單位依靠行政性收費(fèi)、罰款、攤派來維持運(yùn)作和人員收入，結(jié)果導(dǎo)致“小金庫”和“預(yù)算外”、“預(yù)算外”資金遍地皆是，縣、鄉(xiāng)財(cái)政因此處于十分混亂的狀態(tài)。這樣一些做法，最初往往是作為節(jié)省國家財(cái)政開支和“薪酬與效益掛鉤”的改革措施而出臺的，但實(shí)際上完全是重蹈古代州縣封建家產(chǎn)制財(cái)政的覆轍。

對于這類問題，如果不能痛下決心加以解決，吏治腐敗的問題必將會日甚一日，我國的地方行政體制就會陷于一種極端落后的、中世紀(jì)式的狀態(tài)之中，而根本不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會現(xiàn)代化的需要。