陳　頤

2004年，在一些城市的開發(fā)建設(shè)中，由于實行了以市場評估為核心的“拆遷新政”，城市拆遷補(bǔ)償中損害被拆遷居民利益、影響社會穩(wěn)定的事件大大減少，但又產(chǎn)生了“拆遷難”、“拆不下去”的矛盾，拆遷補(bǔ)償?shù)脑u估與協(xié)商過程曠日持久，許多急需建設(shè)的項目被遙遙無期地拖延，造成城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本大大上升。如何實現(xiàn)城市拆遷補(bǔ)償中的“三贏”，即被拆遷居民得到妥善安置，服氣滿意；開發(fā)商有利可圖，樂意投資；政府的城市建設(shè)目標(biāo)得以推進(jìn)，順利實現(xiàn)，已經(jīng)引起社會各界的廣泛關(guān)注，成為推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建和諧社會的重大課題。

現(xiàn)有拆遷補(bǔ)償模式的利弊分析

我國城市拆遷安置模式經(jīng)歷過三個階段，先后實行的是“實物補(bǔ)償”、“貨幣化拆遷”和目前以市場評估為核心的“拆遷新政”。實踐已經(jīng)證明，這三種做法各有利弊，但都沒能實現(xiàn)“三贏”，問題并沒有真正得到解決。

第一個階段的“實物補(bǔ)償”方法，其好處是實物補(bǔ)償和原地安置，被拆遷居民不需要花太多的錢就可以明顯改善居住條件；弊端是按戶籍人口安置，不管被拆面積的大小，戶口上有一個人，就給一個人的補(bǔ)償面積，導(dǎo)致人們想方設(shè)法往即將拆遷的地段遷入戶口。從而大大提高了開發(fā)成本。

第二個階段的“貨幣化拆遷”，雖然消除了前一階段的“福利化”弊端，增加了被拆遷居民選擇安置地點(diǎn)的自主性，卻又產(chǎn)生了低收入拆遷戶想回原地安置又買不起房的問題。于是，人們總認(rèn)為是政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。但是，政府定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又不能隨意改變，從而導(dǎo)致政府部門與被拆遷居民的沖突，甚至出現(xiàn)極端事件。

第三個階段的“拆遷新政”，應(yīng)該說是對“貨幣化拆遷”的進(jìn)一步完善。政府不定價了，由中介機(jī)構(gòu)參照市場房價評估定價。價格是靈活了，但又出現(xiàn)了少數(shù)拆遷戶漫天要價，使很多項目的建設(shè)被延誤的現(xiàn)象；還推動市場房價呈現(xiàn)“水漲船高”的局面，拆遷戶仍難以實現(xiàn)在相同地段改善居住條件的愿望。

在我看來，這三種拆遷補(bǔ)償模式雖有所不同，但“病根子”卻是一樣的，即都是“絕對化”、“一刀切”，而且從一個極端走向另一個極端：搞實物補(bǔ)償就不計成本，搞貨幣化拆遷就忽視以人為本；政府主導(dǎo)拆遷就不講市場，市場評估定價政府就絕不干預(yù)。這樣的方法，當(dāng)然難以滿足拆遷戶多樣化的需求，難以適應(yīng)瞬息萬變的市場。因此，應(yīng)當(dāng)拋棄這種簡單化的思維模式，探討更加科學(xué)、合理的，能實現(xiàn)“三贏”的拆遷補(bǔ)償辦法。

新拆遷補(bǔ)償方案的初步構(gòu)想

科學(xué)的方法并不一定是與以前的做法截然不同、非此即彼的，而應(yīng)當(dāng)吸收各種模式的合理成分，同時克服以往的弊端。從這一認(rèn)識出發(fā)，我認(rèn)為，綜合實行以往三種模式，存利除弊，加以完善，可能是破解拆遷安置“三贏”難題的可行辦法。具體的設(shè)計如下：

首先，同時提供實物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩種方案，供被拆遷居民選擇。

實物補(bǔ)償時，實行三種價格，分段計價：(1)被拆遷面積零價格(免費(fèi))，實行“拆一補(bǔ)一”：(2)被拆遷居民要求超拆遷面積安置時，先由政府根據(jù)本市的人均安置面積；按人口計算出該戶的安置面積，在安置面積以內(nèi)的部分，按政府核定的低于市場價的“安置價”出售給拆遷對象，該安置價的核定原則，應(yīng)既保證被拆遷居民買得起房，又兼顧開發(fā)商的合理利潤；(3)超過安置面積的部分，按市場價出售。例如，某被拆遷居民的拆遷面積為40平方米，戶籍人口為5人，政府規(guī)定的人均安置面積為20平方米，該拆遷居民選擇實物補(bǔ)償方式，要求在原地新建樓盤得到1套120平方米的新房，則他需支付的房款為：零價格×40+安置價×(20×5—40)+市場價×(120—100)。

貨幣補(bǔ)償在以下兩種情況下實行：(1)被拆遷地塊用于商品住房建設(shè)而被拆遷居民選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模?2)被拆遷地塊用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施等非商品住房建設(shè)時，必須實行貨幣補(bǔ)償。我認(rèn)為，應(yīng)在進(jìn)一步完善現(xiàn)行由中介機(jī)構(gòu)按市場價進(jìn)行價值評估的做法的同時，借鑒韓國的經(jīng)驗，由政府推動立法，實行法律裁決制度。在韓國，由于土地是私有的，政府或開發(fā)商建項目需與農(nóng)民直接談判買地。法律規(guī)定，交易雙方談不攏時，由專門的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解三次仍不能一致的，由專門處理征地糾紛的法庭按法律程序裁決，裁決結(jié)果雙方必須遵守。我國雖不實行土地私有，但推行這樣的談判——調(diào)解——裁決的方法似乎并不應(yīng)存在制度性障礙。此外，為了保證貨幣補(bǔ)償方法的實行，政府要加強(qiáng)對郊區(qū)拆遷安置房(或經(jīng)濟(jì)適用房)的開發(fā)建設(shè)，以及對這類居住區(qū)的交通、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施的配套力度，為選擇貨幣補(bǔ)償?shù)牡褪杖肴后w提供更多的安置選擇。

新方案能否實現(xiàn)“三贏”?

上述方案應(yīng)該是一個能實現(xiàn)“三贏”的方案，其理由如下：

對被拆遷居民來說，首先，他可以在實物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩種辦法中選擇對自己更有利的辦法，這就基本滿足了被拆遷居民對拆遷補(bǔ)償?shù)牟煌枨?。如果選擇實物補(bǔ)償，他的被拆掉的房屋按原面積不花錢在原地得到質(zhì)量好得多的新房的置換補(bǔ)償，其基本經(jīng)濟(jì)權(quán)益便得到了保障；他還可以按低于市場價的安置價購買一定面積的可以滿足家庭人口基本居住需要的新房，這又享受了相當(dāng)大的優(yōu)惠；至于按市場價購買超過合理人均安置面積的部分，這是天經(jīng)地義的，不應(yīng)有什么認(rèn)識上的分歧。因此，本方案實物補(bǔ)償?shù)淖龇☉?yīng)能讓被拆遷居民服氣滿意。如果被拆遷居民選擇貨幣補(bǔ)償，那么經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)的市場評估、當(dāng)事雙方的直接談判、中介機(jī)構(gòu)的三次調(diào)解，相當(dāng)多的當(dāng)事雙方應(yīng)該能夠達(dá)成一致而不需法庭裁決。即使仍不能達(dá)成一致，但包括被拆遷居民在內(nèi)的當(dāng)事雙方的利益也已經(jīng)得到了充分表達(dá)和主張，此時再由法庭最終拍板，一錘定音，其結(jié)果基本上應(yīng)在雙方可接受的范圍之內(nèi)。這里之所以需要法庭裁決，就是因為，當(dāng)社會中意見分歧的雙方無法達(dá)成一致時，只有法庭才能作為一種“社會契約”，代表國家和社會的意志對這種“說不清”的糾紛進(jìn)行強(qiáng)制性裁決，以保證社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，與此相關(guān)的程序，要在廣泛征求各界意見的基礎(chǔ)上，事先由地方立法機(jī)關(guān)通過。這中間，有一些原則是應(yīng)當(dāng)堅持的。如：裁決應(yīng)由合議庭做出；合議庭組成人員應(yīng)遵循公正原則和隨機(jī)方式從一個事先組成的專業(yè)人員庫中產(chǎn)生；裁決價格的最低限額應(yīng)有事先的原則保證；裁決程序和時間應(yīng)盡可能簡化、及時等。我認(rèn)為，只要把法庭裁決的合理性、必要性說清楚，制訂出科學(xué)、公正的裁決辦法和程序，通過人大立法實施，嚴(yán)格依法裁決，被拆遷居民也能夠服氣滿意。

對開發(fā)商來說，貨幣補(bǔ)償中的市場評估價格(包括調(diào)解后的價格)，是目前已經(jīng)實行的辦法，開發(fā)商在這個過程中與被拆遷居民達(dá)成一致，應(yīng)當(dāng)沒有問題。即使最后由法庭裁決定價，開發(fā)商也應(yīng)接受，其道理與上面的論證是一樣的。因此，現(xiàn)在的問題就在于按本方案的實物補(bǔ)償辦法能否使開發(fā)商獲得合理利潤。首先應(yīng)當(dāng)肯定，本方案實物補(bǔ)償?shù)娜N價格、分段計價的辦法，比以前的“福利化”實物補(bǔ)償辦法可以明顯減少開發(fā)成本。其次，按現(xiàn)行的貨幣補(bǔ)償方法，開發(fā)商只需對被拆遷的面積進(jìn)行補(bǔ)償，而新方案卻要求開發(fā)商還要把超過被拆遷面積但又在政府規(guī)定的人均安置面積以內(nèi)的新房，按低于市場價的安置價賣給被拆遷居民，這樣做顯然減少了開發(fā)商的利潤。但是還應(yīng)當(dāng)看到，第一，新方案所說的安置價是由政府按低于銷售價但又能保證開發(fā)商合理利潤來核準(zhǔn)的，因此，開發(fā)商最多只是減少了部分利潤。第二，目前貨幣化補(bǔ)償?shù)膯挝幻娣e補(bǔ)償價，在多數(shù)情況下是高于新房的建造成本的，因此，按本方案的實物補(bǔ)償辦法，開發(fā)商還能通過零價格置換被拆遷的面積來減少開發(fā)成本，從而全部或部分補(bǔ)回按安置價出售而減少的利潤。此外，由于事先已確定了買主，銷售成本也可降低。因此有理由認(rèn)為，本方案是能夠為絕大多數(shù)開發(fā)商所樂于接受的。

對政府而言，通過科學(xué)、合理、可行的方案，化解城市拆遷中的矛盾沖突，改善包括被拆遷居民在內(nèi)的市民的居住環(huán)境和質(zhì)量，使社會保持穩(wěn)定和諧，政府自然樂觀其成。同時，那些由政府部門作為建設(shè)方的基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施工程，也將得以順利實施，城市現(xiàn)代化建設(shè)將順利推進(jìn)，這些都應(yīng)是政府對此方案持支持態(tài)度的理由。

(作者單位：江蘇省社會科學(xué)院社會學(xué)所)

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