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        我國土地征用中違法、失當(dāng)行政行為及其根源

        2005-04-29 21:28:41
        唯實 2005年4期

        何 峻

        摘要:土地征用引發(fā)的矛盾,其根源在于行政征用權(quán)的濫用,農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)缺少應(yīng)有的法律保障。因此,必須用法律規(guī)范行政征用權(quán),保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

        關(guān)鍵詞:行政征用;土地財產(chǎn);公共權(quán)力

        中圖分類號:D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1004—1605(2005)04—0055—03

        一、我國土地征用中的違法、失當(dāng)行政行為及其根源

        (一)征用權(quán)力運行失范,行政違憲。導(dǎo)致征地權(quán)運用不規(guī)范的主要原因是立法上的問題。現(xiàn)行憲法規(guī)定,我國土地實行公有制。其形式有兩種:一是國有;二是農(nóng)民集體所有。憲法已明確,“城市的土地屬于國家所有”,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。這里指的土地,顯然指集體所有的土地。而《土地管理法》第43條規(guī)定:“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地?!边@就意味著任何單位和個人的“建設(shè)”,必須是為了“公共利益”,否則,它所依法申請使用的國有土地,只能是原來就屬于國家所有的土地,即城市土地,而不能是政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)民集體所有的土地,否則,便違背了憲法規(guī)定的“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”的精神。但事實上“任何單位和個人的建設(shè)”很少有“為了公共利益”的,而他們的用地卻絕大多數(shù)都是政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)民集體土地。由于在征用中出現(xiàn)征用權(quán)失范、濫用等問題,不少商業(yè)性項目用地也由政府出面低價統(tǒng)征后高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商,或低價賣給開發(fā)商,少數(shù)政府官員以招商引資上項目為由,收取好處費,使農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益在“合法”的保護傘下受到侵害。按理,在市場經(jīng)濟條件下,土地交易雙方在經(jīng)濟和法律地位上是平等的,雙方通過談判協(xié)商確定土地的價格,而多個購買者和多個出賣者的競爭,使土地價格達(dá)到均衡和合理的水平。然而,由于法律的不完備,《土地管理法》背離憲法的規(guī)定精神,且國家對農(nóng)村集體土地實行的是征用,雙方的法律地位是不平等的。這樣,行政所依之法便不符合憲法規(guī)定,按照憲政要求,該行政征用行為應(yīng)視為違憲行政行為。

        (二)土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)顯失公平,補償款不能及時到位。我國現(xiàn)行的征地補償計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。按此計算,所征土地補償費為前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍;安置補助費為前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種補償辦法顯失公平。土地征用單位在征地過程中,基本都是套用國家標(biāo)準(zhǔn)進行征地補償,按傳統(tǒng)的糧食經(jīng)濟作物來測定前3年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值,較少顧及現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè),而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)等一體化的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè),其價值也不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。所以,這樣形成的土地征用價格當(dāng)然不能反映被征用土地本身的價值。此外,征地補償標(biāo)準(zhǔn)沒有包含土地增值部分。土地征用后,用途的改變,通常會導(dǎo)致地價的狂升。土地征用后之所以會產(chǎn)生增值,是由于土地的位置差異、國家規(guī)劃和開發(fā)投資兩方造成的。按照馬克思的地租理論,對增值部分的分配應(yīng)考慮被征地者的利益。土地作為不可再生的特殊資源,其社會價值和經(jīng)濟價值,在市場經(jīng)濟條件下,其升值空間是很大的。我國現(xiàn)行《土地管理法實施條例》規(guī)定:“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”,“土地附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”,“安置補助費必須專款專用,不得挪作他用”。但有些基層政府暗箱操作,政務(wù)不公開,采取政府強行定價的方式確定補償費用,即使勉強補償,也遲遲不能到位。由于目前對于征地補償費的分配缺少具體細(xì)則,留村的征地補償款份額較大,加之缺少規(guī)范的村務(wù)公開、財務(wù)公開制度和監(jiān)管機制,少數(shù)村干部靠手中權(quán)力大肆揮霍失地農(nóng)民的保命錢,有的干脆強取豪奪將集體資產(chǎn)收歸自家囊中。無論制定過低的補償標(biāo)準(zhǔn)、隨意截留、私分補償款,還是低征高賣,其背后的共同點就是,漠視農(nóng)民的利益。浙江省象山石浦農(nóng)民曾因土地征用問題,請律師打官司,想要討個說法,縣里一位政法干部竟赤裸裸地警告他們:“你們告到天上去也不會有好結(jié)果,你們想想,天下是共產(chǎn)黨的!法律是共產(chǎn)黨制定,你們拿著共產(chǎn)黨的法律告共產(chǎn)黨的政府,能贏?”

        (三)征地程序欠缺,被征用方合法權(quán)益無保障。《土地管理法實施細(xì)則》規(guī)定:“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?!边@一規(guī)定,在實踐中往往致被征用方于不平等地位。由于對“公共利益”的界定模糊,使得征用的隨意l生越來越大。周漢華先生認(rèn)為,公共利益的范圍如果在實體上不能列舉清楚的情況下,可以通過程序來解決。比如房屋拆遷、土地征用是地方性的問題,可以通過健全的公民參與機制。如果民主化到位,那么即使不好界定公共利益,由民主程序達(dá)成的、不同利益群體能夠充分表達(dá)的機制形成的公眾意志,我們可以假定它是公共利益。為什么城市越來越美,工廠越來越多,而百姓越來越不滿意?因此,實體標(biāo)準(zhǔn)與程序設(shè)計應(yīng)同步推進。在拆遷和征用問題上,富人對政府的影響力大于窮人,弱者制約政府最有效的機制就是投票權(quán)。據(jù)《法制日報》報道,南京市江寧區(qū)全部面積只有1566平方公里,但4大開發(fā)區(qū)總規(guī)劃面積已高達(dá)800平方公里,占了全區(qū)的一半多,開發(fā)中發(fā)現(xiàn)了無任何手續(xù)就強行拆遷農(nóng)民的住房,不同意就停水停電砸玻璃等侵犯農(nóng)民權(quán)益的無法無天舉動。

        二、規(guī)范行政征用權(quán)與保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的法律制度設(shè)計

        據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計。從1990年至今,失地農(nóng)民超過2000萬人。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》,2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝,這意味著失地農(nóng)民的數(shù)量還將不斷擴大。土地是農(nóng)民生活、生產(chǎn)、生存的基礎(chǔ)。來自土地的收入是農(nóng)民最基本、最可靠的收入來源。土地也是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體,是家庭保障最基本的經(jīng)濟基礎(chǔ)。而失地農(nóng)民的增加,又是工業(yè)化和城市化進程中不可避免的矛盾。這些年來,由于征地引發(fā)的矛盾不斷加劇,國家相繼采取了一系列措施,但未能從根本上解決問題。因此,制度設(shè)計顯得尤為迫切和重要。

        (一)改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度,明晰土地所有權(quán)主體。失地農(nóng)民問題實際上暴露的是中國的土地制度問題。土地對于農(nóng)民來說就是財產(chǎn),但現(xiàn)在并沒有把它作為財產(chǎn)來看待。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中,農(nóng)民希望更多地用市場機制來解決,這樣可以對土地的所有權(quán)、使用權(quán),處置權(quán)等財產(chǎn)權(quán)能夠得到充分的尊重,利益得到應(yīng)有的保障,從而改變現(xiàn)行的仍具計劃經(jīng)濟性質(zhì),帶有強制性、壟斷性,把農(nóng)民利益排斥在土地利益分配體系之外的行政占用方式。這就需要我們重新審視農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問題。

        現(xiàn)實中我們看到這樣一些問題:其一,集體土地所有權(quán)主體不清。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,“集體”指誰?當(dāng)前農(nóng)村集體組織是一個多層次的結(jié)構(gòu),那么農(nóng)民集體土地所有權(quán)究竟歸哪一層次的集體組織所有?據(jù)現(xiàn)行《村委會組織法》規(guī)定,無論是村民小組還是村委會都不可能成為農(nóng)民集體土地的所有者。這就造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清。當(dāng)集體組織不清晰,主體不確定,就使得村民小組、村委會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府都成為集體土地的支配者,并相互爭權(quán)奪利。其二,集體土地所有權(quán)性質(zhì)不清。性質(zhì)決定著所有權(quán)行使的方式,而對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)歷來爭論不休。主要有三種觀點:一是集體經(jīng)濟組織享有單獨所有權(quán);二是認(rèn)為集體成員對土地享有占有、使用和收益權(quán);三是認(rèn)為是“個人化與法人化的結(jié)合”,集體土地為集體組織法人所有,而成員享有股權(quán)或社會權(quán)。于是就有了代理人行使、代表人行使以及集體成員共同行使的不同主張。國有土地所有權(quán)的行使在立法上有明文規(guī)定,而農(nóng)民集體土地所有權(quán)在立法上未明確,于是村干部和鄉(xiāng)干部成了農(nóng)村集體土地的實際支配者和最大受益者。其三,農(nóng)民集體土地所有權(quán)殘缺。所有權(quán)應(yīng)是一種充分、完整的物權(quán),但我國的農(nóng)民集體土地所有權(quán)卻是一種殘缺不全、受到嚴(yán)格限制的所有權(quán)。國家對用途、流轉(zhuǎn)、處置都進行嚴(yán)格控制,真正的農(nóng)民集體土地所有權(quán)在國家,各級政府只是國家的代理人,鄉(xiāng)、村、組集體是國家的基層代理人。當(dāng)然,國家應(yīng)對集體土地管制,但行政權(quán)力對作為民事權(quán)利的農(nóng)地的所有權(quán)的介入應(yīng)適度。國家行政權(quán)力干預(yù)越多,“公共利益”的范圍就越廣,造成濫用公共權(quán)力,以公共利益之名侵犯農(nóng)民合法權(quán)益。

        引發(fā)以上問題的主要原因,首先是法制不統(tǒng)一?,F(xiàn)行有關(guān)農(nóng)民集體土地所有的法律,將農(nóng)民集體組織與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織并用,將“農(nóng)民”、“農(nóng)村”、“農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟組織混用。據(jù)《土地管理法》,村民小組才是農(nóng)民集體土地最大的所有權(quán)主體,土地承包也是以村民小組為單位發(fā)包的。但在《村民委員會組織法》中,村民小組隸屬于村委會,沒有獨立地位,對土地的經(jīng)營管理權(quán)自然也就歸村委會了。那么,村民小組何以有權(quán)力發(fā)包?其次,理論上不成熟,目前尚缺少為政策和法律所接受的理論,無力支撐立法。再次,村民自治乏力,行政權(quán)力缺少制約。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的落實,將在很大程度上依賴于我們的基層民主建設(shè)?,F(xiàn)實中,村級組織在很大程度上就是村干部。村干部能在多大程度上代表農(nóng)民利益?村干部一方面受到自身利益的局限,另一方面存在著來自上面的壓力,客觀上不能完全代表農(nóng)民利益?,F(xiàn)在的關(guān)鍵問題是,現(xiàn)有的村級組織和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、農(nóng)民之間的關(guān)系未理清。農(nóng)村實行稅費改革后,村級組織的行政化傾向,政府對村級組織的控制力越來越強。在這種情況下,村干部如何能完全代表農(nóng)民利益?要想讓農(nóng)民的集體組織真正為農(nóng)民負(fù)責(zé),我們還需不斷探索基層民主的實現(xiàn)形式,完善村民自治制度,使政府與村委會的關(guān)系真正變領(lǐng)導(dǎo)為指導(dǎo)關(guān)系。

        那么,要從根本上解決征地中存在的諸多問題,就必須靠市場機制.靠法制。第一,明晰農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都直接來自于農(nóng)民集體土地所有權(quán),應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系中的使用權(quán)。建立和完善農(nóng)民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權(quán)制度。第二,建立公平的土地交易制度,凡經(jīng)營性用地,政府不得強制征用,要建立農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)并軌入市的交易制度。第三,建立土地流轉(zhuǎn)機制。土地有償使用和合理的土地流轉(zhuǎn)機制是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的關(guān)鍵。明確流轉(zhuǎn)的決策者應(yīng)是農(nóng)民自己,如何轉(zhuǎn)讓應(yīng)由農(nóng)民自己決定,流轉(zhuǎn)價格補償由市場決定.對目前多數(shù)地方由行政干預(yù)農(nóng)民進行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、違背農(nóng)民意愿搞非農(nóng)開發(fā)、形象工程而不按科學(xué)發(fā)展觀辦事的現(xiàn)象,應(yīng)通過土地流轉(zhuǎn)機制加以遏制。

        (二)按公平合理原則,創(chuàng)新土地征用補償制度。行政征用補償原則自法國《人權(quán)宣言》發(fā)展至今,被世界上各國所接受,其基本精神是,“財產(chǎn)是不可侵犯的權(quán)利。除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時,且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下,任何人的財產(chǎn)不得受到剝奪”。許多國家在憲法中規(guī)定了政府的征用補償責(zé)任。如美國憲法第5條修正案規(guī)定:“人民私有財產(chǎn),如無合理補償,不得被征為公用”,《日本國憲法》規(guī)定:“私有財產(chǎn),在正當(dāng)補償下得收為公用”;《意大利共和國憲法》規(guī)定:“為了公共利益,私有財產(chǎn)在法定情況下得有償征收之”。同時,它們都確立了正當(dāng)、公平、公正、合理等補償原則。由于國力原因和計劃經(jīng)濟觀念的影響,我們在處理國家、集體、個人三者利益關(guān)系上,傳統(tǒng)的烙印很深。實踐中土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)較低,達(dá)不到公平、合理的要求。從目前世界發(fā)展趨勢看,土地征用補償范圍及標(biāo)準(zhǔn)日益放寬。所以不少學(xué)者主張補償范圍適當(dāng)放寬,補償標(biāo)準(zhǔn)靈活掌握,補償方式多樣化,使土地征用補償不僅能彌補相對人損失,又可配置資源、監(jiān)控公共權(quán)力。認(rèn)為國家緊急狀態(tài)下的征用,補償標(biāo)準(zhǔn)可以低一些,而征地用于營業(yè)性目的項目是追求個人利益最大化,那么補償就應(yīng)該高一些。對于征地后補償不夠公正、合理怎么處理?按照法治政府的誠信要求,征用實施之前或之后,政府應(yīng)主動與被征用土地的農(nóng)民就補償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式、期限等問題充分協(xié)商,盡量達(dá)成補償協(xié)議,補償中的爭議應(yīng)有司法救濟渠道。日本土地征用中,若對征用委員會的補償裁決不服,不能對裁決本身起訴.但可采取當(dāng)事人訴訟的形式,即起業(yè)者以土地所有者為被告,或土地所有者以起業(yè)為被告直接向法院起訴,這對雙方都是公平的。我國對于補償救濟的途徑還不規(guī)范,被征地農(nóng)民遇到不公平的補償,往往只能上訪或依賴于媒體的呼吁,人治色彩很濃。作者認(rèn)為,從維護農(nóng)民的利益,建設(shè)法治政府的要求出發(fā),應(yīng)盡快建立健全征地補償司法救濟制度。

        《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》要求,按照保障農(nóng)民權(quán)益,控制征地規(guī)模的原則,改革征地制度,完善征地程序。那么,改革創(chuàng)新補償制度,要特別注意區(qū)分公益征用與經(jīng)營性開發(fā),即只有是為了公共利益需要的,才能適用有關(guān)征用的法律制度。因征用帶有一定的強制性,被征用方只能將土地財產(chǎn)“賣”給政府,而經(jīng)營性征用,征與被征雙方的行為屬平等的民事主體,應(yīng)遵照合同法中有關(guān)平等自愿、誠實信用等原則,不得強迫。同時,對被征用方的依法補償,應(yīng)是公平補償、足額補償和及時補償。具體應(yīng)考慮以下幾個方面:其一,補償標(biāo)準(zhǔn)的確定要合理,既要考慮被征用土地所有人的損失,也要考慮被征用土地市場上的價格、土地對權(quán)利人的特殊價值、失去土地的間接損失等因素。其二,補償對象范圍要具體。補償對象不僅限于被征用人,有權(quán)得到補償?shù)倪€應(yīng)當(dāng)包括被征用相關(guān)的收益人。其三,補償要及時?!斑t到的正義不是正義”,不及時的補償是政府不講誠信的表現(xiàn),也就談不上公平和足額。如前所述,目前我國在土地征用補償上采用的非市場化的標(biāo)準(zhǔn),補償費偏離了土地市場價格,被征地后的農(nóng)民生活水平急劇下降,不少農(nóng)民陷入無地種、無房住、無工做的“三無”困境。補償根本無法使農(nóng)民恢復(fù)到過去的生活水準(zhǔn),將來的生存權(quán)也得不到應(yīng)有的保障。如果補償不及時,農(nóng)民就無法正常生活。因此,現(xiàn)行的土地征用補償制度,應(yīng)從“三個代表”和科學(xué)發(fā)展觀的理念出發(fā),以人為本,依照法治國家的要求,貫徹土地征用“相當(dāng)補償”原則,以切實保障農(nóng)民的權(quán)益。

        總之,征地補償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式、途徑、司法救濟等環(huán)節(jié),必須按憲法規(guī)定精神,在有關(guān)法律、法規(guī)中具體化,便于實施。

        [責(zé)任編輯:錢國華]

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