寧　杭

摘要：要樹立正確的糧食安全觀，做到居安思危，堅持自力更生為主解決糧食安全的方針，推進(jìn)“生產(chǎn)、流通、消費”三者聯(lián)動，實現(xiàn)糧食經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。

關(guān)鍵詞：糧食安全；口糧自給；依法治糧

中圖分類號：F307．11文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)07—0031—04

江蘇是全國產(chǎn)糧大省，糧食生產(chǎn)多年來一直呈上升趨勢，1997年達(dá)到368億公斤的高峰，1998—2000年間年均保持在330億公斤的水平。進(jìn)入新世紀(jì)后，江蘇糧食產(chǎn)量卻出現(xiàn)逐年下降，“糧袋子”開始緊張起來，糧食安全問題又?jǐn)[在各級政府面前。本文就如何解決江蘇糧食安全問題，作些理性思考。

一、必須確立江蘇糧食安全的戰(zhàn)略方針

(一)居安思危，堅持糧食安全的戰(zhàn)略地位不動搖

江蘇的糧食生產(chǎn)是在黨的十一屆三中全會之后才進(jìn)入一個飛躍發(fā)展時期，1983年突破300億公斤，翌年更創(chuàng)335．36億公斤的歷史紀(jì)錄。江蘇以占全國1％的國土面積，生產(chǎn)了約占全國8％的糧食，不僅成為江蘇人民的驕傲，也為江蘇經(jīng)濟(jì)走在全國前列提供了重要的物資保障。為什么在經(jīng)過了短短的幾年時間，又出現(xiàn)糧食戰(zhàn)略性緊缺呢?主要原因是多方面的：一是有些同志受糧多為患影響，認(rèn)為糧多是包袱，加重了財政負(fù)擔(dān)，把壓縮糧食生產(chǎn)作為當(dāng)?shù)販p負(fù)增收、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的緊迫任務(wù)；二是未能擺正農(nóng)民增收與糧食安全的關(guān)系，錯誤地認(rèn)為糧與錢不能兼得，農(nóng)民要想富，只有走壓糧擴(kuò)經(jīng)的路子。于是出現(xiàn)了丟掉糧食包袱，放開手腳調(diào)整，少種或不種糧食，幾乎成為一些地方的時尚；三是盲目依賴國際糧食市場，認(rèn)為有錢不愁沒糧吃。在上述原因的共同作用下，對糧食的基礎(chǔ)地位、糧食安全戰(zhàn)略地位發(fā)生了動搖，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，不是從依靠科學(xué)調(diào)優(yōu)調(diào)強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是片面采取調(diào)減的簡單做法，不顧后果地壓縮種糧面積，使大批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)糧田，轉(zhuǎn)眼間在新城鎮(zhèn)建設(shè)、園區(qū)開發(fā)中迅速“變臉”。糧經(jīng)比例也從上世紀(jì)來的8∶2，下降到5∶5或4∶6，不少地方出現(xiàn)了無糧村、無糧鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、糧袋子告急自然成為必然，這就為江蘇的糧食安全再次敲響了警鐘。

糧食是安天下的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，是人類生存和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系著國家的興亡和社會的安危。新中國成立后，黨和政府十分重視糧食安全問題，可見糧食安全是國家繁榮、社會安定、全面建設(shè)小康、確保“兩個率先”目標(biāo)實現(xiàn)的基石。我們不僅在糧食短缺時代重視糧食生產(chǎn)，而且在糧食自給情況下，仍抓住不松勁，居安思危，才能確保國家的長治久安。

(二)堅持自力更生為主的方針

立足于自力更生為主的方針，就是要樹立全國一盤棋的指導(dǎo)思想。在市場經(jīng)濟(jì)中，沒有全局的糧食安全，很難實現(xiàn)局部的糧食安全。江蘇雖然是一個局部，但在全國糧食安全棋盤上是一只大“車”，處于舉足輕重的地位，這有二層含義：第一，江蘇的糧食安全要為國家的糧食安全做貢獻(xiàn)。國家與省是整體與局部的關(guān)系，國家的糧食安全與各省市的糧食安全是相輔相成的。國家的糧食安全是一個大局，它是建立在各地糧食安全基礎(chǔ)上的，只有各地區(qū)實現(xiàn)了糧食安全，國家的糧食安全才有可靠的基石；反之，國家糧食安全問題解決了，又為地方糧食安全提供強(qiáng)有力的保障。一旦某一地方發(fā)生天災(zāi)人禍，國家動用儲備糧和調(diào)控手段，就能消除地方存在的糧食不安全因素。如果，各地方不去自力更生為主地解決糧食安全問題，都依賴于國家，那么國家的糧食安全就岌岌可危了。第二，自力更生為主，就是不過分依賴于國際市場。那種認(rèn)為只要有錢就可以買到糧的觀點是不正確的。因為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，糧往高價處走是正常的。糧食安全實際是經(jīng)濟(jì)實力的較量，在我國現(xiàn)有北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南等8個主銷區(qū)中，北京、天津、上海、浙江、廣東等省市經(jīng)濟(jì)實力均排在江蘇前面，按一般規(guī)律，誰出錢多就賣給誰，富有的地區(qū)吃到好的糧食，經(jīng)濟(jì)欠佳的地方只能吃到富有地區(qū)挑剩下來的糧食。盡管能在市場上買到糧食，也不一定適合當(dāng)?shù)鼐用竦目谖恫⒛軡M足需求。第三，即使有錢，還要看世界上糧源掌握在誰的手里。千萬不能幻想那些還在向臺灣出售先進(jìn)武器的某些糧食大國，能在中國糧食緊張時施舍糧食給你。一旦中國長期糧食嚴(yán)重緊缺，誰能保證糧食不被敵對勢力所利用，成為要挾中國的重要武器。

總之，只有立足于自力更生，中央、地方、各有關(guān)部門密切配合，步調(diào)一致，才能構(gòu)筑起糧食安全保障體系。

(三)江蘇糧食生產(chǎn)重點應(yīng)抓住稻米

稻米是糧食安全的基石，江蘇人口糧的主體。在江蘇，稻米占到人們主食中的80％左右，進(jìn)口小麥、玉米再便宜，也難完全替代一日三餐的好大米。在計劃經(jīng)濟(jì)年代得天獨厚的“蘇米”，曾經(jīng)是與省外開展經(jīng)濟(jì)協(xié)作，換取煤炭、木材、煙葉、食糖、高粱等省內(nèi)緊缺物資的王牌。而最早解決溫飽的蘇南農(nóng)民率先得以從忙飯吃中騰出手來去籌劃掙錢，水鄉(xiāng)的優(yōu)質(zhì)大米、魚蝦禽蛋功不可沒，成了食品、副食品匱乏時期與大工業(yè)城市上海增進(jìn)情感的粘合劑，疏通關(guān)系的潤滑劑，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展的催化劑?！疤K米”更是全國糧食棋盤上的一只大“車”。僅從1952—1987年36年間，江蘇凈調(diào)出糧食195．8億公斤。其中在1974年，國家利用國際市場大米小麥巨額價差，專門借調(diào)江蘇生產(chǎn)隊集體儲備大米50萬噸出口換取100多萬噸小麥?？梢娊K稻米這一從不張揚(yáng)的無名英雄，不論是在省內(nèi)還是對全國，在改善人民生活和支援經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，均立下了汗馬功勞。

稻米也是千百年來人與自然和諧相處的結(jié)晶，它不僅是人們可口的主食，而且也是保護(hù)良好生態(tài)環(huán)境不可缺少的重要一環(huán)。一些資深農(nóng)業(yè)專家早就大聲疾呼，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能犧牲水稻，認(rèn)為水稻能有效抗御洪澇災(zāi)害，僅長三角250萬公頃水稻，可蓄水75億到87．5億立方米，相當(dāng)于1．7—2個太湖容量，是名副其實的環(huán)境保護(hù)者。因此，為了給今人和子孫后代留下一個生活生存和發(fā)展的良好空間，傳統(tǒng)稻米產(chǎn)區(qū)一定要盡力保住現(xiàn)有的水稻田，還要保護(hù)好灌溉水系、水源、水質(zhì)。只要把稻米生產(chǎn)抓好，就抓住了口糧自給的根本，糧食安全問題就基本落到了實處。

二、糧食安全的關(guān)鍵在于各項扶糧政策措施到位

(一)嚴(yán)格保護(hù)好耕地是各級政府當(dāng)務(wù)之急

建國56年來，除上世紀(jì)60年代，因天災(zāi)人禍造成糧食大幅度減產(chǎn)外，歷年糧食減產(chǎn)，與種糧面積減少有直接的因果關(guān)系，尤其是2003年糧食產(chǎn)量大滑坡，更是人為壓縮耕地面積的結(jié)果。據(jù)有關(guān)部門顯示，近幾年來，南京市共減少耕地52．33千公頃，超過了一個溧水縣的耕地面積，按現(xiàn)有生產(chǎn)水平計算，相當(dāng)永久性地減少了66萬噸糧食生產(chǎn)能力。在魚米之鄉(xiāng)蘇州，僅2002年，全市減少耕地10317公頃，其中昆山就減少4831公頃。按蘇州目前經(jīng)濟(jì)增長要求，每增長1％GDP就要消

耗4000畝土地。每年新增項目用地將需4000公頃左右。土地是不可再生的重要資源。有了耕地才有生產(chǎn)水稻的載體。耕地面積消失得如此之快，達(dá)到令人吃驚的程度，照此減速下去，在未來20年內(nèi)，江蘇大城市周邊郊縣耕地面積將喪失殆盡。而造成耕地面積快速喪失的主要原因有三：

一是亂占亂建。在城市化的推進(jìn)中，許多中小城鎮(zhèn)規(guī)模無限制地擴(kuò)大，招商引資中不少項目搞低水平重復(fù)建設(shè)，市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))層層搞圈地運(yùn)動，侵占了大批良田，而且有些被圈的良田不少還荒蕪在那兒。二是賣地?fù)Q錢。：不少地方政府，尤其是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村一級，為了眼前利益，不惜犧牲長遠(yuǎn)利益，他們違規(guī)操作，未經(jīng)報批，擅自做主將大片土地廉價出售，以緩解行政虧空。三是有錢好買糧。不少人認(rèn)為有無耕地沒有關(guān)系，只要有錢不愁沒糧吃。在這種思想指導(dǎo)下，提出遲賣不如早賣、快賣。這說明堅決煞住亂占、亂圈耕地現(xiàn)象，保護(hù)耕地面積已到了刻不容緩的地步。必須嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地，保護(hù)好耕地是確保糧食安全的基礎(chǔ)，因此要加強(qiáng)監(jiān)管力度，對違規(guī)侵占耕地做法，要嚴(yán)肅查處。

(二)落實黨的各項扶糧政策，提高糧農(nóng)收入，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性

如何讓糧農(nóng)增加收入，激發(fā)他們種糧的積極性。第一，要不折不扣地落實黨在農(nóng)村中的各項富民政策。多年來，黨和政府制定的各項農(nóng)村政策，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，穩(wěn)定了農(nóng)村政策，就穩(wěn)定了糧食安全大局。要落實黨對扶糧生產(chǎn)的各項優(yōu)惠政策，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減負(fù)農(nóng)業(yè)稅。尤其要科學(xué)地利用直補(bǔ)機(jī)制，實現(xiàn)糧農(nóng)增收和糧食安全雙贏。國家規(guī)定的直接補(bǔ)貼有四種辦法，即按農(nóng)業(yè)計稅面積補(bǔ)貼，按計稅常產(chǎn)補(bǔ)貼，按種糧面積補(bǔ)貼，按農(nóng)民出售商品糧數(shù)量掛鉤補(bǔ)貼。從各地情況看，按地、按稅計補(bǔ)的結(jié)果，極易變成大鍋飯，這是由補(bǔ)地變?yōu)檠a(bǔ)人、補(bǔ)稅、補(bǔ)費、補(bǔ)缺，造成糧補(bǔ)變味的主要原因。國家采取直補(bǔ)的目的就是保障糧食安全，糧食安全的關(guān)鍵是政府控制足夠的商品糧。直補(bǔ)與出售商品糧(量與質(zhì))直接掛鉤計補(bǔ)，不但可對補(bǔ)貼效果進(jìn)行量化考核，更重要的是將政府極其寶貴的補(bǔ)貼資金真正用于糧農(nóng)增收、糧市穩(wěn)定、國家糧食安全的刀口上。因此，將糧補(bǔ)與商品糧掛鉤直接補(bǔ)給種糧大戶，這是打破長期以來吃大鍋飯、深化糧食流通體制改革、確保糧食安全的科學(xué)選擇。第二，創(chuàng)新對糧食產(chǎn)業(yè)的投入機(jī)制。各級政府要加大對糧食產(chǎn)業(yè)的投入，把糧食安全和農(nóng)民增收有機(jī)結(jié)合起來。致富糧農(nóng)關(guān)鍵在于減少糧農(nóng)，加快發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移種糧農(nóng)民，使糧田向種糧能手集中，提高規(guī)模效益及糧食商品率。當(dāng)前制約糧業(yè)發(fā)展的因素很多，其中投入不足是一個根本性因素，也是幾十年來始終未能解決的難題。因此，一方面充分用好既有的糧食風(fēng)險資金，同時，從農(nóng)轉(zhuǎn)非土地拍賣收入中提取一定比例納入保糧錢袋；另一方面，通過市場運(yùn)作吸收“三資”資本開發(fā)糧業(yè)。利用上述資金加強(qiáng)水利和農(nóng)田基本建設(shè)，做到旱澇保收，確保糧食安全，有備無患。

(三)大力推進(jìn)糧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

糧食安全包括數(shù)量、質(zhì)量和品種三個方面，為此，必須大力推進(jìn)糧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和品種結(jié)構(gòu)的調(diào)整，走高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、低耗、高效的發(fā)展道路，實現(xiàn)糧食經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展：1．優(yōu)化糧食的區(qū)域布局。調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，要十分注意尊重科學(xué)發(fā)揮糧食生產(chǎn)的區(qū)域優(yōu)勢，根據(jù)江蘇各地的氣候、生態(tài)環(huán)境和地域特點，做到規(guī)劃科學(xué)，布局合理，產(chǎn)品各具特色，避免低水平重復(fù)。2．調(diào)優(yōu)品種結(jié)構(gòu)，在優(yōu)化產(chǎn)品品質(zhì)和品種上下功夫。優(yōu)質(zhì)品多了，就能拉動內(nèi)需，減少進(jìn)口，不僅滿足人民吃糧需求，還可開拓新的銷售市場，換回本省短缺的糧食。歷史上，我國在外匯短缺、糧食緊張的困難時期就曾利用國際市場大米及小麥的巨大價差，出口大米換取進(jìn)口小麥，最高時1斤大米可換回2．7斤小麥，用來彌補(bǔ)國內(nèi)糧食缺口。3．調(diào)整原糧銷售與加工業(yè)的結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展精、深加工業(yè)，使糧食優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為商品優(yōu)勢，農(nóng)民從延長產(chǎn)業(yè)鏈加工增值中獲得較好收益。通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化糧食種植和品種結(jié)構(gòu)，把糧食生產(chǎn)調(diào)到最佳狀態(tài)，步入良性發(fā)展軌道；依靠科技進(jìn)步，大力開發(fā)名、優(yōu)、特、新、稀的糧食產(chǎn)品，通過滿足市場需求，提高農(nóng)民種糧收入。例如，稻米大省江蘇市場上的米制食品，基本被小麥大省河南、缺米大市上海所占領(lǐng)，而這些食品加工屬勞動密集型行業(yè)，有利農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，而且科技含量不高，增值效應(yīng)明顯。

推進(jìn)糧食的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，從經(jīng)營的組織形式和利益聯(lián)結(jié)上確保糧食安全。提高糧食產(chǎn)量和商品率，調(diào)優(yōu)糧食種植和品種結(jié)構(gòu)，優(yōu)化品質(zhì)，在土地分割、農(nóng)民分散經(jīng)營、工藝落后的情況下，根本不可能實現(xiàn)，必須走規(guī)模化、集約化、專業(yè)化經(jīng)營的路子：一是大力發(fā)展“訂單糧業(yè)”，由糧食龍頭企業(yè)與糧農(nóng)或種糧專業(yè)戶，按照糧食數(shù)量、質(zhì)量和工藝要求簽訂合同，根據(jù)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價原則收購糧農(nóng)手中的糧食，既保證有充足優(yōu)質(zhì)的糧源，也能穩(wěn)定和提高糧農(nóng)的收入。二是大型糧食加工企業(yè)投資興辦幾萬到幾十萬畝的大型的糧食種植園區(qū)，成為糧食安全的巨大“糧倉”。鼓勵農(nóng)民以土地使用權(quán)、勞力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素入股，與龍頭企業(yè)結(jié)成股份制糧食企業(yè)，農(nóng)民成為企業(yè)的農(nóng)業(yè)工人，實行產(chǎn)、加、銷一體化經(jīng)營，企業(yè)化管理，實現(xiàn)企業(yè)和農(nóng)民雙贏。三是大力發(fā)展糧食專業(yè)合作社。糧農(nóng)按照自愿互利原則組織起來，建立風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的水稻生產(chǎn)合作社、小麥生產(chǎn)合作社等，可以使各種生產(chǎn)要求配置達(dá)到最佳狀態(tài)，提高抗自然、市場和政策風(fēng)險能力?？梢圆捎酶呖萍贾笇?dǎo)糧食生產(chǎn)，提高產(chǎn)量和優(yōu)化品質(zhì)。四是積極鼓勵省內(nèi)大型糧食加工企業(yè)到省外糧食主產(chǎn)區(qū)建立名牌產(chǎn)品的原料基地或加工基地，使之成為江蘇在境外最大的糧倉，讓天下糧倉為我所用。

(四)推進(jìn)“生產(chǎn)、流通、消費”三者聯(lián)動，實現(xiàn)糧食經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)

糧食安全是一個系統(tǒng)工程，必須正確地處理好生產(chǎn)與流通、數(shù)量與質(zhì)量、品種與品質(zhì)、生產(chǎn)與消費、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、農(nóng)民與居民、當(dāng)今與長遠(yuǎn)、錢袋與糧袋之間的相互關(guān)系。

經(jīng)驗告訴我們，過去糧食的發(fā)展始終擺脫不了不是多了就是少了的怪圈，其原因主要在于人們指導(dǎo)思想上的片面性。當(dāng)糧食緊張時，就壓經(jīng)擴(kuò)糧，忽視流通領(lǐng)域的問題。當(dāng)糧食豐收自給有余時，認(rèn)為主要問題是流通不暢，大抓糧食流通體制改革，而忽視生產(chǎn)領(lǐng)域里糧食結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)的調(diào)整，忽視糧食的深加工和轉(zhuǎn)化增值。在流通體制改革不見成效后，又不惜對糧食生產(chǎn)傷筋動骨，片面壓減糧食。2003年糧食產(chǎn)量大滑坡，雖有災(zāi)害影響，但主要原因正在于此。

在當(dāng)前形勢下，糧食安全面臨自然、市場和政策的三重風(fēng)險，化險為夷的有效方法，就是實現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費的良性循環(huán)。糧食的生產(chǎn)、流通、消費這三個環(huán)節(jié)雖屬不同領(lǐng)域，但它們之間是相互聯(lián)系、相互制約、相輔相成的關(guān)系，形成一個運(yùn)動周期。若其中某一個環(huán)節(jié)脫節(jié)或出了問題，就會直接影響到人民的生活及社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從江蘇近20年來糧食情況看，這三者之間時有發(fā)生脫節(jié)現(xiàn)象，造成這一現(xiàn)象的有自然因素也有人為因素。確保糧食安全，不能片面地就生產(chǎn)抓生產(chǎn)，就流通抓流通，而是要生產(chǎn)、流通、消費三者聯(lián)動，建立起確保糧食安全的數(shù)量：平衡、區(qū)域平衡、主要品種平衡的長效機(jī)制。

在歷史上，糧食經(jīng)營已多次出現(xiàn)：大的波動，每次波動總要引起糧價大幅度上漲，造成居民恐慌心理，出現(xiàn)搶購風(fēng)潮和社會不安定，直接影響居民生活和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！案Ｙ獾溗?，每當(dāng)糧食大豐收，糧源充足時，其厄運(yùn)也即將降臨，躲不過面臨被調(diào)整、壓縮的命運(yùn)。之所以出現(xiàn)這種局面，政策的不連續(xù)性是造成糧食經(jīng)營波動的一個重要原因。糧食是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)不起反復(fù)折騰，這就需要有連續(xù)性政策來保證。政策的連續(xù)性問題，只有靠立法來解決，應(yīng)加快制定和出臺“糧食安全法”。通過糧食安全法，規(guī)范各級政府行為，依法行政，確保各種扶糧政策的連續(xù)性，實現(xiàn)糧食的長治久安。

(作者單位：中共江蘇省委黨校校刊部)

責(zé)任編輯：浩宇