彭華林　陳社育

國(guó)外政府部門績(jī)效評(píng)估具有代表性的方法有三種：“3E”評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法和平衡計(jì)分卡法。這三種評(píng)估方法的出現(xiàn)和使用有著不同的歷史背景、評(píng)估準(zhǔn)則，更有著深層次價(jià)值理念上的區(qū)別。本文試從平衡計(jì)分卡在企業(yè)績(jī)效管理以及在國(guó)外政府部門績(jī)效管理中成功運(yùn)用的一些經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，在討論平衡計(jì)分卡引入政府部門運(yùn)用的可行性基礎(chǔ)上，闡述建立基于平衡計(jì)分卡的政府績(jī)效管理過(guò)程中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題。

一

1990年，美國(guó)Norton研究所主持并完成了一項(xiàng)題為“衡量組織的未來(lái)績(jī)效”的課題研究，美國(guó)哈佛大學(xué)的羅伯特·卡·S普蘭教授和美國(guó)復(fù)興方案公司總裁戴維·諾·P頓參與其中，并提出一套財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)相結(jié)合的指標(biāo)體系用于評(píng)價(jià)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。此后，卡普蘭和諾頓又發(fā)表了《平衡計(jì)分卡：提高績(jī)效衡量的方法》、《平衡計(jì)分卡的應(yīng)用》和《將平衡計(jì)分卡應(yīng)用于戰(zhàn)略管理系統(tǒng)》等論文，將平衡計(jì)分卡的理論得以系統(tǒng)化。

平衡計(jì)分卡從企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，提供了一種全新的評(píng)價(jià)體系。平衡計(jì)分卡包含6個(gè)基本要素：角度(四個(gè))、戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)、目標(biāo)值、行動(dòng)方案、任務(wù)，其操作流程主要是通過(guò)自上而下的對(duì)組織戰(zhàn)略進(jìn)行分解，在此過(guò)程中通過(guò)持續(xù)的互動(dòng)溝通以達(dá)到平衡管理、均衡發(fā)展。平衡計(jì)分卡從組織的使命和戰(zhàn)略出發(fā)，把組織戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可衡量的具體目標(biāo)，并從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)層面來(lái)確定發(fā)展目標(biāo)，再將這些目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的績(jī)效指標(biāo)，逐級(jí)落實(shí)到部門乃至個(gè)人的具體工作當(dāng)中。同時(shí)，個(gè)人以及部門的績(jī)效目標(biāo)的完成又對(duì)組織發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)形成支撐作用。平衡計(jì)分卡所包含的財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)過(guò)程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)層面之間有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系：組織及其成員的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)能促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)過(guò)程質(zhì)量的改善和優(yōu)化，而高效的內(nèi)部流程確保產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量，這樣就能獲得顧客的最大程度的滿意，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織的財(cái)務(wù)目標(biāo)，而這又為組織成員的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)及內(nèi)部運(yùn)營(yíng)過(guò)程質(zhì)量的提高等方面提供資金上的保障，形成一個(gè)良性循環(huán)。

平衡計(jì)分卡被哈佛商學(xué)院評(píng)為近百年來(lái)最具影響力的管理學(xué)說(shuō)，并在企業(yè)績(jī)效管理中取得了巨大的成功。在《財(cái)富》公布的世界前1000位公司中有高達(dá)40％的企業(yè)都實(shí)行了“平衡計(jì)分卡”系統(tǒng)，而據(jù)貝恩公司調(diào)查，50％以上的北美企業(yè)已采用了平衡計(jì)分卡作為企業(yè)績(jī)效管理的方法。這一切都足以說(shuō)明平衡計(jì)分卡具有很強(qiáng)的活力，是一種有效的組織戰(zhàn)略管理、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估的管理工具。

二

政府的根本性質(zhì)是其公共性，其主要工作是為公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府與企業(yè)不同，它不以營(yíng)利為最終目的，它更關(guān)注的是服務(wù)對(duì)象的滿意程度，因?yàn)檫@是政府存在的合法性基礎(chǔ)，這種滿意程度又是必須以高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為基礎(chǔ)的。同時(shí)，政府部門服務(wù)對(duì)象的復(fù)雜性和多元性要求政府各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足不同群體的需求，進(jìn)而建設(shè)和諧社會(huì)。而政府工作從其職能上來(lái)講，包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能等方面，履行上述職能是其職責(zé)也是其工作目標(biāo)，這要求政府工作尤其是績(jī)效評(píng)估工作要把握全面性，不能僅僅依據(jù)某一方面成績(jī)下結(jié)論。

然而，當(dāng)前在對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估上，存在“以GDP論英雄”、大搞形式主義的“政績(jī)工程”等錯(cuò)誤觀念，從而導(dǎo)致“數(shù)字出官、官出數(shù)字”等一系列惡性循環(huán)，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)是違背上述政府工作要求的，二者之間存在矛盾，從某種程度上說(shuō)這種情況的出現(xiàn)是由于缺少一套科學(xué)、有效的績(jī)效評(píng)估體系所造成的，因?yàn)檎?jī)效評(píng)估體系具有“方向標(biāo)”功能，能夠?qū)φぷ髌鸬揭龑?dǎo)作用。而部分地區(qū)正在開(kāi)展或已經(jīng)開(kāi)展得不錯(cuò)的評(píng)估工作大多也僅是針對(duì)政府工作作風(fēng)等方面而進(jìn)行的，并沒(méi)有真正的衡量出政府績(jī)效。因此，建立科學(xué)、合理、有效的政府績(jī)效管理體系是十分必要和緊迫的。

進(jìn)行政府績(jī)效管理工作面臨著價(jià)值取向、工具選擇等許多問(wèn)題，而價(jià)值取向決定了工具的選擇。黨的十六屆三中全會(huì)所提出的科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和評(píng)估指標(biāo)必須將城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放統(tǒng)籌，政府績(jī)效評(píng)估既要有經(jīng)濟(jì)、效率與效果方面的內(nèi)容，也要有公平方面的內(nèi)容；既要注重政府部門產(chǎn)出和結(jié)果方面的指標(biāo)，也要注重政府服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度方面的指標(biāo)。同時(shí)，按照科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀的要求，政府績(jī)效評(píng)估要實(shí)事求是、遵守客觀規(guī)律，既要積極進(jìn)取，也要量力而行。這里也點(diǎn)明了政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)價(jià)值取向：統(tǒng)籌，也就意味著尋求在平衡中的發(fā)展。

而平衡計(jì)分卡的突出特點(diǎn)是：將企業(yè)的遠(yuǎn)景、使命和發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)結(jié)合起來(lái)，它把企業(yè)的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的目標(biāo)和測(cè)評(píng)指標(biāo)。其精髓是“追求在組織長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)、結(jié)果目標(biāo)和過(guò)程目標(biāo)、先行指標(biāo)和滯后指標(biāo)、組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效、外部關(guān)注和內(nèi)部訴求等重要管理變量之間的動(dòng)態(tài)平衡，追求過(guò)去的經(jīng)營(yíng)結(jié)果考核與將來(lái)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)之間的平衡，外部組織滿意程度和客戶滿意程度之間以及內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)過(guò)程、激勵(lì)機(jī)制、職員知識(shí)的學(xué)習(xí)和產(chǎn)品服務(wù)增長(zhǎng)之間的平衡”。因此，平衡計(jì)分卡這種追求多元目標(biāo)之間平衡的思想與政府部門工作特點(diǎn)及要求上是存在價(jià)值一致性的。

應(yīng)該說(shuō)，平衡計(jì)分卡在政府部門應(yīng)用的可行性是由其自身的特點(diǎn)與政府部門工作特點(diǎn)及其指導(dǎo)思想的一致性所決定的。平衡計(jì)分卡所追求的平衡，比如財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，短期目標(biāo)與長(zhǎng)期發(fā)展等之間的平衡，也是政府部門工作的追求，只是在政府工作目標(biāo)中表現(xiàn)為行政效率以及促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。政府的工作對(duì)象是社會(huì)，是公民，而社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性以及公民需求的多元性使得政府工作必須考慮到方方面面，追求在“平衡”之中的發(fā)展。此外，平衡計(jì)分卡為組織提供的是一種定量為主定性為輔、二者相結(jié)合的評(píng)估方法，具有很強(qiáng)的可操作性，而這正是傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估方法所不具備的。更重要的是，平衡計(jì)分卡的關(guān)鍵作用還在于將組織戰(zhàn)略進(jìn)行層層分解，落實(shí)到個(gè)人的具體行動(dòng)當(dāng)中。

因此，我們可以說(shuō)，構(gòu)建基于平衡計(jì)分卡的政府績(jī)效管理體系是可行的。

三

平衡計(jì)分卡提供的是一種思想和原理，我們需要借鑒的從根本上來(lái)說(shuō)應(yīng)該是這種“平衡”的思想和原理，因此在具體操作方法上可以也應(yīng)該靈活運(yùn)用和調(diào)整。在這里我們參考企業(yè)以及國(guó)外政府部門在平衡計(jì)分卡應(yīng)用上的一些經(jīng)驗(yàn)，介紹平衡計(jì)分卡引入過(guò)程以及進(jìn)行政府績(jī)效管理過(guò)程中需要注意的一些問(wèn)題。

首先，平衡計(jì)分卡并不是適用于所有的企業(yè)和組織之中的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)模式，因此，平衡計(jì)分卡引入政府部門績(jī)效管理工作還需要對(duì)其進(jìn)行必要的修正和調(diào)整。由于政府工作的非營(yíng)利性，因此財(cái)務(wù)層面可以改為職能行使層面，強(qiáng)調(diào)政府工作的規(guī)范性與否，防止“缺位”與“越位”。企業(yè)以財(cái)務(wù)層面的目標(biāo)放在第一位，而政府必須是公民層面放在第一位和最上層，政

府一切工作做得好不好要以人民滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)，政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品不僅要有數(shù)量還要有質(zhì)量，更要看其是否是根據(jù)人民群眾的需要來(lái)提供的。

其次，平衡計(jì)分卡的引入一定要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)上不可盲目照抄照搬其他地區(qū)的模式。要通過(guò)詳細(xì)的調(diào)查，收集政府工作的各種相關(guān)信息資料，對(duì)政府工作的內(nèi)外部環(huán)境和條件以及現(xiàn)狀進(jìn)行全面而深入的分析，掌握本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的具體而充實(shí)的情況，明確本地區(qū)現(xiàn)有的發(fā)展水平、所處的發(fā)展階段以及所具備的發(fā)展條件。只有在此基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步設(shè)計(jì)出適合本地區(qū)發(fā)展的政府戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略目標(biāo)以及績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系等。

第三，政府績(jī)效管理工作要形成“閉環(huán)”，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。從戰(zhàn)略規(guī)劃開(kāi)始，經(jīng)過(guò)績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效輔導(dǎo)、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效反饋，乃至結(jié)果上的公平應(yīng)用，最后至績(jī)效改進(jìn)以及戰(zhàn)略上的調(diào)整，各個(gè)環(huán)節(jié)都要給予足夠的重視。一般來(lái)說(shuō)，政府部門績(jī)效管理工作很容易只重視評(píng)估環(huán)節(jié)，而對(duì)績(jī)效溝通、結(jié)果反饋和應(yīng)用以及績(jī)效改進(jìn)等環(huán)節(jié)的重要性缺少認(rèn)識(shí)，這必將會(huì)影響到績(jī)效管理工作的效果。因此必須樹(shù)立上述“閉環(huán)”的思想，把握好績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。各部門要定期向主管上級(jí)或分管領(lǐng)導(dǎo)通知匯報(bào)績(jī)效管理工作進(jìn)展情況，要加強(qiáng)與全體工作人員的溝通，盡可能地聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，并進(jìn)行總結(jié)分析，對(duì)指標(biāo)體系作出相應(yīng)調(diào)整，必要時(shí)候也可在充分論證的基礎(chǔ)上對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行必要的修正。由于社會(huì)是處在不斷發(fā)展變化之中的，人民的需求也是多種多樣的以及政府自身發(fā)展情況的變化，這些原因決定了政府績(jī)效管理工作必須處在一個(gè)動(dòng)態(tài)管理之中，根據(jù)變化和需要及時(shí)地進(jìn)行調(diào)整。因此，政府及其職能部門借鑒平衡計(jì)分卡原理實(shí)行的績(jī)效管理必須根據(jù)政府自身發(fā)展情況、服務(wù)對(duì)象的發(fā)展情況以及整個(gè)工作環(huán)境的變化而作出相應(yīng)的及時(shí)的調(diào)整。

第四，將績(jī)效管理制度與激勵(lì)制度相結(jié)合。不與激勵(lì)制度相結(jié)合的績(jī)效管理制度是無(wú)法得到貫徹實(shí)施的。我們知道，政府戰(zhàn)略目標(biāo)經(jīng)部門進(jìn)一步落實(shí)到個(gè)人，與公務(wù)員的日常工作相結(jié)合。戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須落實(shí)到具體的行動(dòng)主體身上，平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)的初衷就是為了讓組織的每一位成員的日常行動(dòng)及目標(biāo)都與組織的使命和戰(zhàn)略相掛鉤，對(duì)組織使命的完成和戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)起到支撐作用。因此，如果沒(méi)有個(gè)人具體工作行動(dòng)上的支撐作用，組織戰(zhàn)略目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，績(jī)效管理工作更是無(wú)從談起。而合理、必要的激勵(lì)制度有助于促使個(gè)人以更大的工作熱情去工作，實(shí)現(xiàn)較高的工作績(jī)效。

而對(duì)個(gè)人的激勵(lì)作用主要體現(xiàn)在結(jié)果應(yīng)用方面，從工資角度，應(yīng)該把績(jī)效工資作為全部工資的一部分，同時(shí)進(jìn)一步把個(gè)人績(jī)效工資與部門績(jī)效情況相掛鉤，加強(qiáng)個(gè)人工作行為對(duì)部門績(jī)效的支撐作用。至于在晉升方面的激勵(lì)作用，一般認(rèn)為，一個(gè)人在現(xiàn)有的崗位上取得優(yōu)異的成績(jī)，并不代表他也可以在更高的職位上取得成功，因此不能單獨(dú)作為晉升的依據(jù)，還應(yīng)與素質(zhì)測(cè)評(píng)等方面結(jié)合起來(lái)運(yùn)用，從多方面來(lái)考慮。此外，針對(duì)個(gè)人實(shí)現(xiàn)績(jī)效過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，開(kāi)展有針對(duì)性的培訓(xùn)，促進(jìn)個(gè)人能力、素質(zhì)的全面提高，也有助于績(jī)效管理工作的順利開(kāi)展，促進(jìn)其工作績(jī)效的提升。

我國(guó)政府績(jī)效管理工作才剛剛開(kāi)始起步，作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要做的工作還很多。不僅要在觀念上轉(zhuǎn)變看法，學(xué)習(xí)新的績(jī)效管理理念，在技術(shù)層面更要主動(dòng)積極地學(xué)習(xí)新的管理方法和技術(shù)。在科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀指導(dǎo)下，將基于平衡計(jì)分卡的績(jī)效管理與戰(zhàn)略管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理等結(jié)合起來(lái)，使績(jī)效管理制度規(guī)范化、制度化，并以構(gòu)建戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效管理體系為契機(jī)，促進(jìn)政府執(zhí)政能力的提高，為構(gòu)建和諧社會(huì)起到推動(dòng)作用。

(作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院)

責(zé)任編輯：錢國(guó)華