[摘要] 雖然中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化已加快了實(shí)施步伐，但城市供電企業(yè)民營(yíng)化還處于研究階段，本文對(duì)中國(guó)城市供電企業(yè)民營(yíng)化提出了一些實(shí)施對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 城市供電企業(yè)；民營(yíng)化；實(shí)施對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F299.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1007-1962（2004）19-0043-02

（一）明確民營(yíng)化的本質(zhì)目的，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。首先要統(tǒng)一對(duì)民營(yíng)化含義的認(rèn)識(shí)。民營(yíng)化并不是人們通常所理解的私有化，私有化只是民營(yíng)化的一種方式，此外，還包括經(jīng)營(yíng)權(quán)民營(yíng)化方式和經(jīng)營(yíng)機(jī)制民營(yíng)化方式。同時(shí)，還必須認(rèn)識(shí)到，中國(guó)供電企業(yè)民營(yíng)化的本質(zhì)目的是要進(jìn)行經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新。是要有效減少政府對(duì)供電企業(yè)的干預(yù)，明確經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利與責(zé)任，最終在企業(yè)內(nèi)部引入現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理的理念、方式、方法和機(jī)制，在配售電環(huán)節(jié)，特別是售電環(huán)節(jié)，形成公平、規(guī)范、有序的市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

以所有權(quán)轉(zhuǎn)移作為民營(yíng)化的唯一方式或主要方式，我們認(rèn)為是不可取的，事實(shí)證明也是不能成功的?，F(xiàn)在有些地方政府為了突出推進(jìn)公營(yíng)企業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程，只讓資產(chǎn)或股權(quán)向民營(yíng)企業(yè)出售或轉(zhuǎn)讓，這顯然是一種極端行為，原因就是沒(méi)有正確理解民營(yíng)化的本質(zhì)含義和目的。如果我們對(duì)供電企業(yè)民營(yíng)化只注重對(duì)所有權(quán)的民營(yíng)化，而不注重經(jīng)營(yíng)機(jī)制的創(chuàng)新，使供電企業(yè)從公“老虎”變?yōu)樗健袄匣ⅰ边@無(wú)疑是可怕的。

（二）正確理解和應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論成果。規(guī)模收益理論不能解釋目前各國(guó)對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化后成本反而降低的現(xiàn)實(shí)。對(duì)此，以科斯和諾斯理論為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論給予了解釋，認(rèn)為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論過(guò)于強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)成本，而忽視了交易成本。具體講，規(guī)模擴(kuò)大降低生產(chǎn)成本的同時(shí)，使得機(jī)構(gòu)增加和管理的復(fù)雜化，導(dǎo)致內(nèi)部交易成本的增加。我們認(rèn)為，除了上述原因外，多家經(jīng)營(yíng)不一定會(huì)導(dǎo)致壟斷行業(yè)重復(fù)建設(shè)，政府對(duì)壟斷企業(yè)的合理保護(hù)和企業(yè)間的互利合作，完全可以使基礎(chǔ)資源得到共享。也就是說(shuō)，分散經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失，可以通過(guò)范圍經(jīng)濟(jì)給予一定補(bǔ)償。更值得注意的是，傳統(tǒng)理論還受到了技術(shù)發(fā)展的沖擊，現(xiàn)代電力技術(shù)已經(jīng)出現(xiàn)了一些高效率的小規(guī)模電力設(shè)備，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也為范圍經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)條件，如銀聯(lián)是成功的案例?？傊駹I(yíng)化能夠在生產(chǎn)成本增長(zhǎng)不大的情況下，大大降低內(nèi)部交易成本。

我們認(rèn)為，在推進(jìn)供電企業(yè)民營(yíng)化的過(guò)程中，首先要應(yīng)用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論成果，立法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)在服務(wù)區(qū)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)和促進(jìn)企業(yè)間的合作，避免重復(fù)建設(shè)和促進(jìn)基礎(chǔ)資源的共享。同時(shí)，又要適當(dāng)分散經(jīng)營(yíng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和橫向比較來(lái)促進(jìn)企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)成本。

（三）加緊修改《電力法》，健全供電市場(chǎng)監(jiān)管體系，為城市供電企業(yè)民營(yíng)化奠定法律基礎(chǔ)和市場(chǎng)環(huán)境。（1）在行業(yè)進(jìn)入方面，應(yīng)該出臺(tái)鼓勵(lì)民營(yíng)資本投資供電行業(yè)的政策，取消一些不必要限制，逐步讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入供電行業(yè)享受國(guó)有企業(yè)同等待遇，且保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市供電業(yè)的民營(yíng)化進(jìn)程；（2）在法律形式上，要盡快解決法律滯后問(wèn)題。民營(yíng)化需要在全國(guó)的層面上，對(duì)一些根本性、普遍性的法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一的制度構(gòu)造，以保持法制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。但也不能走極端，不能不考慮各地方的特殊性，將所有的法規(guī)都統(tǒng)一起來(lái)；（3）在法規(guī)的執(zhí)行上，要盡快解決法規(guī)實(shí)施產(chǎn)生困難的問(wèn)題，如：城市供電企業(yè)的范圍如何界定的問(wèn)題；民營(yíng)化協(xié)議應(yīng)該有哪些主要條款，糾紛應(yīng)該如何解決，找誰(shuí)解決；如何預(yù)防民營(yíng)企業(yè)利用有利地位要挾政府；行業(yè)監(jiān)管體制如何構(gòu)建，如何處理地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與上游監(jiān)管制度的銜接；民營(yíng)化后電價(jià)如何制定；如何健全市場(chǎng)制度，既保持適度的競(jìng)爭(zhēng)，又要維護(hù)各類和各時(shí)期競(jìng)爭(zhēng)者的公平權(quán)益；如何真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)對(duì)消費(fèi)者的普遍服務(wù)問(wèn)題等。

（四）加快電價(jià)改革，建立市場(chǎng)形成與政府監(jiān)管相結(jié)合的電價(jià)機(jī)制。我們認(rèn)為：（1）在一定時(shí)期內(nèi)配電電價(jià)仍可以政府定價(jià)為主，但售電電價(jià)的形成應(yīng)該以事前引入競(jìng)爭(zhēng)（如招標(biāo)）和事后政府管制為主。因?yàn)槭虑爸挥型ㄟ^(guò)競(jìng)爭(zhēng)才能促進(jìn)電價(jià)制定過(guò)程的公平合理。事后只有加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管才能保證企業(yè)服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。政府的事后管制，除了要監(jiān)督企業(yè)服務(wù)質(zhì)量外，還要對(duì)民營(yíng)企業(yè)的售電價(jià)格實(shí)施最高限價(jià)管制。同時(shí)，應(yīng)該盡可能將一個(gè)城市的售電業(yè)分為多家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，以方便比較，預(yù)防企業(yè)利用壟斷地位和控制的資產(chǎn)與政府討價(jià)還價(jià)。（2）不同用戶售電價(jià)格差別應(yīng)該由供電企業(yè)確定。事實(shí)上，以行政手段確定的低電價(jià)用戶或行業(yè)不一定能得到真正好處，如農(nóng)業(yè)用電的電價(jià)低，但在高峰用電時(shí)段，往往會(huì)斷電，因?yàn)楣╇姽緯?huì)盡可能先將電力賣給電價(jià)高的工商業(yè)，反過(guò)來(lái)使農(nóng)村生產(chǎn)受到影響。從促進(jìn)電力發(fā)展看，那些不顧供電企業(yè)虧損，也要堅(jiān)持電價(jià)不上漲的觀點(diǎn)是一種偏見(jiàn)，因?yàn)殡妰r(jià)要是不能補(bǔ)償生產(chǎn)的全部必要成本，必然打擊電力投資者的積極性，最后受害的仍然是消費(fèi)者。我們認(rèn)為，如果真正有必要對(duì)部分消費(fèi)者給予電力扶持，可以改降價(jià)為補(bǔ)貼，如建立扶持基金等，實(shí)行收支分開(kāi)，但售電價(jià)格應(yīng)該盡可能減少不必要的行政干預(yù)。

（五）城市供電企業(yè)民營(yíng)化應(yīng)該采取穩(wěn)步推進(jìn)方式，不能急于求成。民營(yíng)化進(jìn)程涉及政府、員工及消費(fèi)者傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變；巨大的冗員壓力；投資者利益缺乏明確的法律保障；政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管沒(méi)有完善的法規(guī)、有效手段和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)等難在短期解決的問(wèn)題。因此，中國(guó)城市民營(yíng)化應(yīng)該在周密的計(jì)劃下，穩(wěn)步推進(jìn)。關(guān)于總體實(shí)施思路，我們建議：首先是要立法，允許非國(guó)有資本進(jìn)入供電行業(yè)，并立法保護(hù)其利益。同時(shí)，要實(shí)施電價(jià)形成機(jī)制改革，完善供電市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則和市場(chǎng)監(jiān)管制度，逐步健全市場(chǎng)化體系；然后，按照從易到難的原則，如從增量部分向存量部分推進(jìn)、實(shí)施配售分開(kāi)，從售電環(huán)節(jié)向配電環(huán)節(jié)推進(jìn)、從小企業(yè)向大企業(yè)推進(jìn)、先選用上市、允許電力行業(yè)內(nèi)的跨區(qū)并購(gòu)等較平穩(wěn)的民營(yíng)化方式，逐步隨監(jiān)管水平的提高采用其他民營(yíng)化方式等，穩(wěn)步推進(jìn)民營(yíng)化。對(duì)于純私有化方式，建議在初期只在小型增量項(xiàng)目中采用，且為了便于監(jiān)管，最好是在一個(gè)城市中存在多個(gè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)時(shí)采用。具體實(shí)施過(guò)程中，還應(yīng)該注重解決好老員工、投資者和消費(fèi)者的利益關(guān)系等障礙性問(wèn)題，確保民營(yíng)化過(guò)程的順利進(jìn)行。

（六）有必要成立一個(gè)具有較高權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)部門。中國(guó)城市供電企業(yè)民營(yíng)化是一項(xiàng)涉及規(guī)模巨大、問(wèn)題復(fù)雜、難點(diǎn)集中的系統(tǒng)工程，而且民營(yíng)化過(guò)程中還涉及各級(jí)政府、電網(wǎng)企業(yè)等相關(guān)群體，在涉及相關(guān)利益時(shí)，有些機(jī)構(gòu)很可能采取不支持態(tài)度，甚至設(shè)置障礙。為了確保中國(guó)城市供電業(yè)民營(yíng)化的順利實(shí)施，國(guó)家政府有必要設(shè)立或安排一個(gè)較高權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

（七）將對(duì)新企業(yè)的引導(dǎo)和加強(qiáng)老企業(yè)的內(nèi)部管理結(jié)合起來(lái)。對(duì)民營(yíng)化后的新企業(yè)而言，政府要注意引導(dǎo)它們真正成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，切實(shí)減少政府對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)干預(yù)，明確政府干預(yù)的范圍，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者了解新的權(quán)利和責(zé)任。對(duì)企業(yè)出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)該正確區(qū)分企業(yè)責(zé)任和政府責(zé)任，絕不能對(duì)低效企業(yè)提供不合理的扶持，優(yōu)質(zhì)服務(wù)和消費(fèi)者的青睞才是它們的利潤(rùn)來(lái)源。對(duì)老企業(yè)而言，政府要加大對(duì)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管力度，健全企業(yè)責(zé)任制，防治在民營(yíng)化過(guò)程中出現(xiàn)內(nèi)部人心不穩(wěn)，使渾水摸魚、損公肥私的不法分子有可乘之機(jī)。

（八）妥善處理民營(yíng)化過(guò)程中各方的利益關(guān)系。在城市供電企業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中，企業(yè)員工、投資者和消費(fèi)者的利益關(guān)系是影響企業(yè)順利推進(jìn)民營(yíng)化的重要因素。對(duì)企業(yè)老員工而言，民營(yíng)化改革將改變企業(yè)員工身份，他們的利益損失應(yīng)該得到適當(dāng)補(bǔ)償，如在精簡(jiǎn)冗員的過(guò)程中，對(duì)提前退休的員工給予特別補(bǔ)貼，對(duì)下崗員工給予一定期限的特殊就業(yè)政策等；對(duì)投資而言，應(yīng)該通過(guò)保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)權(quán)、允許合理的電價(jià)水平來(lái)保證其投資得到合理回報(bào)；對(duì)于消費(fèi)者而言，主要有兩方面利益需要注意，一是要利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、橫向比較或最高限價(jià)等方法將電價(jià)限制在合理水平。二是要采用科學(xué)有效的方法監(jiān)督民營(yíng)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，特別是要妥善解決好普遍服務(wù)問(wèn)題。解決普遍服務(wù)問(wèn)題目前主要有三種機(jī)制：政府預(yù)算補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼和提取普遍服務(wù)基金。由于目前采用較多的交叉補(bǔ)貼方式存在很多問(wèn)題，不方便政府監(jiān)管。我們提倡采用普遍服務(wù)基金方式，具體講：所有的城市供電企業(yè)，無(wú)論其從事何種業(yè)務(wù)，最終是否提供普遍服務(wù)，都要繳納數(shù)額不一的普遍服務(wù)基金。普遍服務(wù)資金集中起來(lái)以后，由指定機(jī)構(gòu)通過(guò)招投標(biāo)等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式，統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付給實(shí)際承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的企業(yè)。

（作者單位：北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院博士后流動(dòng)站、國(guó)電動(dòng)力經(jīng)濟(jì)研究中心）