[摘要] 本文探討了政府危機風險管理體系的基本框架和重點、構(gòu)建政府危機風險管理體系的結(jié)合點和突破口，以及公安機關(guān)在危機風險管理體系中的職責定位。

[關(guān)鍵詞] 政府；危機風險管理；體系

[中圖分類號] D631.43 [文獻標識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）19-0027-02

我國作為發(fā)展中國家，正處于建立應(yīng)急處置和危機管理體系的初級階段，應(yīng)對危機的法律制度與行政制度都亟待進一步健全完善。我國要從全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略高度，以前瞻性眼光，在更高起點上，通過跨越式發(fā)展，加快構(gòu)建政府危機風險管理體系，推進危機處理的法制化、信息化和現(xiàn)代化。

一、政府危機風險管理體系的基本框架和重點

（一）分析與規(guī)劃系統(tǒng)。政府要在對風險來源、類型、特征、嚴重程度進行分析的基礎(chǔ)上，針對特定的風險狀況精心制定不同的行動規(guī)劃。首先要確定風險等級。以危機發(fā)生概率與危機危害烈度為基本維度，創(chuàng)制危機風險分析矩陣，將風險分為不同等級。風險等級與危機發(fā)生概率、危機危害烈度成正相關(guān)關(guān)系，危機發(fā)生的概率越大，風險越大，危機危害烈度越高，風險也就越大。其次要確定可接受的風險水平。政府在風險決策前必須從實際出發(fā)，確定什么是可接受的風險水平，什么是不可接受的風險水平。這樣，當危機風險低于可接受的風險水平時，政府一般不采取專門的風險控制措施；當危機風險高于可接受的風險水平時，政府就必須進行風險規(guī)劃、實施風險控制措施，力爭將危機風險降至可接受的風險水平以下。第三要作出風險決策和規(guī)劃。政府根據(jù)風險類型、風險等級制定風險管理的總目標，對風險控制行為以及資源調(diào)配進行總體設(shè)計與安排，一般表現(xiàn)為政府通過快速決策和專家緊急咨詢等方式，迅速啟動或完善應(yīng)急預(yù)案，以最快的速度采取應(yīng)對措施，抗救危機，減少損失，恢復(fù)常態(tài)。

（二）執(zhí)行與控制系統(tǒng)。政府執(zhí)行風險規(guī)劃與實施風險控制措施，以實現(xiàn)降低危機風險、營造安全內(nèi)外部環(huán)境的目標。風險控制措施種類眾多、選擇廣泛，其中包括風險消除、風險置換、風險隔離、風險分散、風險延緩、風險補償、個人保護措施等等，有經(jīng)驗的政府通常會根據(jù)各控制措施的有效性與實施成本選擇較為適用的幾種，而并不追求最理想或最優(yōu)化的控制措施。在緊急狀態(tài)下，政府為確保社會和生命安全，應(yīng)該依法果斷采取市場管制、交通管制、通訊管制和新聞管制等有效治理工具，規(guī)范和約束組織或個人的行為，使個人利益服從社會利益，局部利益服從整體利益，以最大限度地防范和減少危機造成的風險。

（三）監(jiān)測與評價系統(tǒng)。政府通常采取成本收益分析、零風險分析、比較風險分析等方法，對風險管理活動的效果與效率進行分析評估，為更好地調(diào)整、完善與更新管理措施提供依據(jù)。一般來說，有效的風險管理，是風險管理收益大于風險管理成本。為吸取教訓(xùn)、舉一反三、防患未然，提高風險管理效能，政府可以通過建立獨立調(diào)查制度和有關(guān)危機檔案庫等辦法，進一步完善危機后的學(xué)習機制，總結(jié)、積累和推廣處理危機的好經(jīng)驗、好做法，盡可能地杜絕和減少新危機的發(fā)生。

二、構(gòu)建政府危機風險管理體系的結(jié)合點和突破口

（一）與公共組織管理相結(jié)合，在建立危機風險管理機構(gòu)上尋求突破。從各國公共危機管理實踐來看，在國家層次建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國危機管理工作的專門危機風險管理機構(gòu)是必要的。我國作為一個大國，在地方層次上（主要指省一級）也有必要建立專門危機風險管理部門，管理與協(xié)調(diào)本地區(qū)內(nèi)部的危機風險管理事務(wù)。為節(jié)省編制、人員、經(jīng)費，可以考慮在各級政府設(shè)立常設(shè)機構(gòu)———緊急狀態(tài)委員會，政府首腦任委員會主任，委員由政府各職能部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，平時只設(shè)常設(shè)辦公機構(gòu)及少量工作人員，負責制定風險管理戰(zhàn)略規(guī)劃、進行風險分析與評估、溝通與協(xié)調(diào)相關(guān)部門間的關(guān)系，一旦發(fā)生危機，在委員會基礎(chǔ)上組成最高指揮機構(gòu)，從全局整體上統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃和組織指揮危機風險抗救，提高危機風險管理的整體合力。

（二）與人力資源管理相結(jié)合，在打造危機風險管理團隊上尋求突破。一方面要做精專業(yè)力量，建立不同層次的專職化的危機風險管理團隊，包括全才式高層領(lǐng)導(dǎo)者和專才式管理人員，他們作為專門危機風險管理機構(gòu)的組成人員，成為危機風險管理活動的主要策劃者和實施者。另一方面要做大基本力量，開展公務(wù)員風險管理教育與訓(xùn)練，提高其他政府機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和一般工作人員的危機風險管理知識與技能；開展全民危機風險宣傳教育，提高公眾的風險意識和自救互救能力。

（三）與公共政策管理相結(jié)合，在創(chuàng)制危機風險管理政策上尋求突破。要緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標，通過廣泛深入地研究論證，確定戰(zhàn)略機遇期內(nèi)危機風險管理戰(zhàn)略，制定不同層次的危機風險管理政策。特別要加緊制定《緊急狀態(tài)法》，搭建起緊急狀態(tài)下應(yīng)急管理的基本準則、基本程序、基本義務(wù)和基本方法等制度框架，以形成一個以《緊急狀態(tài)法》為基本法統(tǒng)御各領(lǐng)域各行業(yè)專業(yè)性、技術(shù)性應(yīng)急法律、法規(guī)和預(yù)案為一體的緊急狀態(tài)法律制度體系。

（四）與公共項目管理相結(jié)合，在完善危機風險管理設(shè)施上尋求突破。一方面要針對能源、交通等基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模龐大但脆弱性問題突出的情況，注意在工程建設(shè)與工程項目管理過程中引入危機風險管理機制，在項目管理中認真做好對可能承受風險的預(yù)測、評估、預(yù)防和監(jiān)控，富有前瞻性地增強基礎(chǔ)設(shè)施的抗風險能力，有效降低各種危機災(zāi)害對基礎(chǔ)設(shè)施的潛在危害。另一方面，要針對消防、衛(wèi)生、環(huán)保等安全設(shè)施有所發(fā)展但明顯滯后的情況，從落實科學(xué)發(fā)展觀、堅持以人為本的高度，自覺地把報警、搶險、救生、避難等安全設(shè)施建設(shè)列入城市發(fā)展規(guī)劃，切實加大投入，不斷提高公共安全防范水平。同時，要大力普及家庭和個人自救、逃生、安全防護等裝備設(shè)施的生產(chǎn)、銷售和備用，提高公眾自防、自衛(wèi)、自救能力。

（五）與公共資源管理相結(jié)合，在整合危機風險管理資源上尋求突破。要著力健全完善以抗救危機風險為目的危機資源準備和調(diào)配機制，預(yù)先做好危機處理的基金積累、重要物資儲備和安全設(shè)備器材等準備，為應(yīng)對潛在危機風險提供足夠的可用資源和支持力量。

三、公安機關(guān)在危機風險管理體系中的職責定位

（一）建立完善公安信息中心，增強預(yù)警能力。堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用為核心，加快網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)，規(guī)范信息管理制度，建立綜合、共享、高效、安全的公安信息中心。特別要加緊開發(fā)信息情報綜合分析系統(tǒng)，以治安狀況預(yù)警數(shù)據(jù)、工作績效評價數(shù)據(jù)、社會綜合參考數(shù)據(jù)為依據(jù)，通過定性定量的分析方法，按照警情監(jiān)測、分析研判、預(yù)警發(fā)布、科學(xué)用警、指揮調(diào)度、精確打擊、積極防控的步驟，緊緊咬住“高發(fā)案時段、高發(fā)案地區(qū)、高發(fā)案類型”，始終保持警力投向與警情變化同步調(diào)整，做到數(shù)據(jù)導(dǎo)向更加精確，目標定位更加清晰，工作措施更加具體，落實責任更加到位，促進警務(wù)模式由突擊應(yīng)付向規(guī)范勤務(wù)，由粗放管理向科學(xué)集約轉(zhuǎn)變。

（二）建立完善公安指揮中心，增強指揮能力。規(guī)范完善指揮工作機制，增強綜合指揮調(diào)度功能，實行“一個區(qū)域、一個中心、一級接警”，實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、信息共享、快速反應(yīng)。要進一步改進勤務(wù)指揮方式，明確上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系，落實執(zhí)法執(zhí)勤領(lǐng)導(dǎo)責任制，確保一線指揮員獨立行使職權(quán)，切實解決各類重大事件（事故、災(zāi)害）處置現(xiàn)場多頭指揮的問題，充分發(fā)揮指揮中心作為各級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)行使指揮權(quán)限的參謀助手作用。

（三）建立完善執(zhí)法執(zhí)勤制度，增強處置能力。首先，要根據(jù)國家緊急狀態(tài)法律、法規(guī)和預(yù)案，結(jié)合職責定位和本地實際，制定和完善公安機關(guān)相關(guān)應(yīng)急處置預(yù)案，并通過加強實戰(zhàn)演練、總結(jié)實踐經(jīng)驗等方式，定期修訂、評估、檢驗預(yù)案合理性、可行性和實效性。其次，要針對每一種執(zhí)法執(zhí)勤行為、每一項執(zhí)法執(zhí)勤措施和每一個執(zhí)法執(zhí)勤環(huán)節(jié)，研究制定具體的、可操作性強的執(zhí)法執(zhí)勤實體制度、程序制度和操作規(guī)程，最大限度地壓縮執(zhí)法執(zhí)勤自由裁量的制度空間，減少和杜絕執(zhí)法執(zhí)勤的隨意性。第三，要完善“網(wǎng)格化”治安巡邏機制，推進交巡警管理體制改革，做大做強派出所，實行“多警聯(lián)動、一警多能、綜合執(zhí)勤、分片負責”，加緊構(gòu)建全天候、全方位、多層次的動態(tài)治安防控體系，促進緊急狀態(tài)下布控、堵截和處置能力的提高。

（本文作者：福建省公安廳研究室）