[摘要] 領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化已經(jīng)成為當(dāng)今關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)決策競爭力的重要基礎(chǔ)性問題。本文重點探討如何通過國家電子政務(wù)建設(shè)，促進決策咨詢工作的創(chuàng)新與發(fā)展，并通過領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢體系建設(shè)，形成電子政務(wù)與決策咨詢體系建設(shè)之間良性互動。

[關(guān)鍵詞] 電子政務(wù)； 領(lǐng)導(dǎo)決策； 決策咨詢體系

[中圖分類號] C931 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）12-0032-03

在電子政務(wù)建設(shè)中，科學(xué)決策、整體規(guī)劃和運作機制的整合與優(yōu)化起著決定性作用。經(jīng)過多年電子政務(wù)建設(shè)的實踐，各級黨委、政府部門對其建設(shè)的目的，有了更加明確的認(rèn)識與把握，建設(shè)的指導(dǎo)思想也更加科學(xué)和理性了。但是，必須看到，已經(jīng)上網(wǎng)的黨委、政府部門，不僅面臨信息、知識、資源等方方面面系統(tǒng)規(guī)劃和組織管理的挑戰(zhàn)，還面臨工業(yè)時代的政府向信息時代的政府演變的問題。目前我國的電子政務(wù)建設(shè)雖然取得了重要進展，但各地區(qū)、各部門的發(fā)展極不平衡，存在著網(wǎng)絡(luò)規(guī)模小、開放程度低、信息資源封閉等問題，整體發(fā)展水平仍屬于初始階段。在這種情況下，有必要讓某些有條件快速發(fā)展的建設(shè)項目先行發(fā)展起來，成為整個發(fā)展過程的有益的突破口和支撐點，并以此帶動和促進其他部分發(fā)展。決策咨詢體系建設(shè)有條件作為電子政務(wù)建設(shè)中政務(wù)改革組成部分的重要實踐率先發(fā)展起來，為電子政務(wù)建設(shè)的深化與提升提供一種思路和模式。

一、電子政務(wù)建設(shè)需要與決策體系建設(shè)同步發(fā)展

1．電子政務(wù)是政府信息化的重要組成部分。

政府信息化是工業(yè)時代的政府向信息時代的政府演變的過程，是社會信息化的前奏和基礎(chǔ)。在國家信息化體系建設(shè)中，電子政務(wù)建設(shè)之所以成為信息化建設(shè)的龍頭，是與國家政治體制改革構(gòu)想相關(guān)聯(lián)的。政府信息化工程的實施，必然要涉及生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑的完善等問題，政府要解決這一難題，就必須依靠先進的信息技術(shù)和手段，對現(xiàn)行與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的行政體制和組織結(jié)構(gòu)進行變革，理順現(xiàn)有生產(chǎn)關(guān)系，這樣才能從根本上解決問題。所以，電子政務(wù)建設(shè)最根本的意義在于改革當(dāng)前已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實社會發(fā)展需要的政府組織和管理模式，完成對政府管理原有狀態(tài)的改造和超越，使政府部門通過利用信息技術(shù)，建構(gòu)成更加適合時代發(fā)展要求的政府治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行方式。聯(lián)合國經(jīng)濟事務(wù)部把推進發(fā)展中國家政府信息化作為未來幾年的主要工作之一，就是希望通過信息技術(shù)的應(yīng)用來改變政府管理、提高政府效率，創(chuàng)新政府形象，實現(xiàn)真正意義上的辦公自動化和信息資源全社會共享，使政府能夠提供更廣泛、更便捷的服務(wù)。

2．電子政務(wù)建設(shè)需要與決策體系建設(shè)同步發(fā)展。

電子政務(wù)的實施，給現(xiàn)代政府構(gòu)筑了一個履行職能、實施管理、提供服務(wù)的新平臺。這個平臺聚合了政府職能轉(zhuǎn)變、機制創(chuàng)新和管理方式方法創(chuàng)新的多重價值。而現(xiàn)代政府的構(gòu)建又是實施電子政務(wù)的保證。電子政務(wù)需要通過新的流程實現(xiàn)政府管理和服務(wù)的職能；同時，也要求政府對傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程進行梳理、規(guī)范、再設(shè)計和再造。

電子政務(wù)建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)決策體系建設(shè)是其重要組成部分。領(lǐng)導(dǎo)決策體系包括：信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)（專家系統(tǒng)）、決策執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督反饋系統(tǒng)等。信息系統(tǒng)以多個數(shù)據(jù)庫和控制系統(tǒng)對信息進行加工整理，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供全面、準(zhǔn)確、及時的信息資源；專家系統(tǒng)以完備的知識體系為領(lǐng)導(dǎo)決策出謀劃策，提供科學(xué)的、理性的備選方案和有力的智力支持；監(jiān)督反饋系統(tǒng)以其便捷、四通八達的信息反饋渠道，監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行過程，從而保證決策執(zhí)行按預(yù)定的方向進行，最終實現(xiàn)決策目標(biāo)。

傳統(tǒng)決策的最大的弊端是沒有實行法制化、規(guī)范化和制度化管理，致使長期以來，“三拍現(xiàn)象”（拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人）還嚴(yán)重存在，決策失誤時有發(fā)生。隨著國家體制、機制改革的深化，這種情形正在逐步扭轉(zhuǎn)。如果電子政務(wù)建設(shè)能在國家體制、機制不斷完善的基礎(chǔ)上，不失時機地建立現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)決策體系，重新對整個決策過程進行嚴(yán)密的科學(xué)而理性的規(guī)范化設(shè)計，啟動嚴(yán)格的決策管理程序，就可以有效地避免傳統(tǒng)決策的種種缺陷，逐步實現(xiàn)在決策各部門之間業(yè)務(wù)的融合和業(yè)務(wù)流程在部門間的無縫鏈接，保證為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)渠道的暢通，保證網(wǎng)絡(luò)信息資源的全面、準(zhǔn)確、及時，進而大大提高決策的科學(xué)性和民主性。所以，電子政務(wù)建設(shè)的作用是在與政府業(yè)務(wù)的運行流程中不斷的相互調(diào)適發(fā)展的，它們之間的良好互動關(guān)系的建立，本身就是電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、電子政務(wù)建設(shè)促進決策咨詢工作的變革

從唯物史觀的角度來看，一個國家生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所提供的條件發(fā)展到什么程度，那么這個國家的決策總體水準(zhǔn)也會相應(yīng)地達到這個程度?？v觀我國20多年來領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)化進程，最主要的成效是基本實現(xiàn)了由經(jīng)驗決策為主向科學(xué)決策為主的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。但是必須看到，目前國家決策體制、機制發(fā)展還不夠完善，存在著各種類型的決策咨詢機構(gòu)因缺少整體化、規(guī)范化管理，使社會信息資源、智力資源不能有效地組織和利用等問題。這些問題嚴(yán)重影響了領(lǐng)導(dǎo)決策的質(zhì)量和國家綜合國力與競爭力的發(fā)揮。例如，目前政府占有80％以上的社會信息，擁有3300多個數(shù)據(jù)庫，但一些本應(yīng)相互密切聯(lián)系的數(shù)據(jù)資源卻被分割在不同部門的數(shù)據(jù)庫中，失去了應(yīng)有的完備性和權(quán)威性，相當(dāng)部分的數(shù)據(jù)庫得不到必要的開發(fā)與利用，無法實現(xiàn)價值的升值。再如，在黨政部門機構(gòu)研究人員的構(gòu)成偏重于社會科學(xué)研究人員，而在自然科學(xué)研究機構(gòu)中，卻又以自然科學(xué)研究人員為多，使得在進行一些國家綜合性項目的研究論證時，往往因為缺少合理搭配、協(xié)同研究，出現(xiàn)自然科學(xué)與社會科學(xué)結(jié)合上的脫節(jié)，或者拿不出高水平的戰(zhàn)略性決策意見或方案，或者拿不出高水平的整體性設(shè)計與實施措施，大大影響了項目整體質(zhì)量，使決策受到嚴(yán)重影響。

很顯然，傳統(tǒng)的決策咨詢機制與體制已經(jīng)很難有效地為領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)化、民主化提供智力支持和信息資源保障。應(yīng)當(dāng)引起特別注意的是，目前，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的決策咨詢服務(wù)已成為國外發(fā)達國家信息業(yè)大為推崇的一項新的服務(wù)，即使在一些還沒有提供這種服務(wù)的決策咨詢機構(gòu)，也受到了密切的關(guān)注，把它作為決策咨詢領(lǐng)域深化服務(wù)、提高服務(wù)水平的必然選擇。這種模式很具有競爭力，其突出的作用主要表現(xiàn)在三個方面，值得我們在改革中加以借鑒。

1．促進信息渠道的暢通和為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)的深化。

當(dāng)代政府創(chuàng)新的趨勢與目標(biāo)是“一體化”格局，“扁平化”組織和“一站式”服務(wù)。這無疑會大大促進信息流渠道的暢通。在新的環(huán)境條件下，決策咨詢工作可以有效的解決長期存在的三大難題：一是避免信息失真，拓展信息源；二是縮短了時間與空間距離，打破了組織邊界，通過跨時空、個性化和及時性的服務(wù)，擴大了智囊團的范圍，對于實現(xiàn)智力資源廣泛而深層次的融合提供了一種全新的實現(xiàn)途徑，深化了決策服務(wù)的內(nèi)涵；三是有助于決策咨詢與其他服務(wù)的嵌合。將決策咨詢有效地與調(diào)查研究、信息服務(wù)、決策監(jiān)督、決策反饋等其他工作銜接起來，使咨詢工作更加深入地參與到領(lǐng)導(dǎo)決策活動之中去，成為這些活動中不可或缺的重要組成部分。

2．為領(lǐng)導(dǎo)決策的資源共享提供保障作用。

領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢體系是向各級領(lǐng)導(dǎo)和研究人員提供一種全新的決策支持系統(tǒng)和工作方法，它是建立在黨政部門間互通互聯(lián)的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，把資源和服務(wù)推送到?jīng)Q策部門的桌面等方法，讓用戶隨時隨地的享用決策咨詢機構(gòu)所提供的資源與服務(wù)。各級領(lǐng)導(dǎo)和研究人員可以通過網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)迅速地獲取整合后的數(shù)據(jù)資源，達到全面了解各個領(lǐng)域發(fā)展全貌，科學(xué)地構(gòu)建決策方案的目的，還可以通過支持系統(tǒng)有效地利用社會資源、自然資源和人力資源，借鑒不同學(xué)科、不同專業(yè)領(lǐng)域各種決策案例與方案實現(xiàn)優(yōu)勢互補，進而大大提高決策的科學(xué)性、時效性和適應(yīng)性。

3．促進專家咨詢制度的健全與完善。

隨著網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下社會各界政策研究的水平和輔助決策能力的逐漸增強，將進一步促進領(lǐng)導(dǎo)決策監(jiān)督機制、民意吸收機制和決策透明度的健全與完善，促進決策政策與法律程序的制定。黨政決策部門的工作重點會逐步轉(zhuǎn)向集中行使運轉(zhuǎn)監(jiān)控職責(zé)和發(fā)揮核心作用方面，會更加注重建設(shè)由堅實的政策研究與決策咨詢的核心組織和各方面研究力量組成的多層次、多學(xué)科的智囊網(wǎng)絡(luò)，以發(fā)揮各類決策咨詢機構(gòu)的整體優(yōu)勢。在重大項目決策時，黨政決策部門“借力”的需求分量會不斷加重，會更多地采用“公開招標(biāo)”的方法擇優(yōu)選用各種方案，或調(diào)動更大范圍的智力協(xié)作，由更加專業(yè)的信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)的信息服務(wù)專家來分析論證和提供決策方案。而專家咨詢制度、決策的論證制和責(zé)任制也將會得到進一步的健全與完善，逐步形成多渠道、綜合性的服務(wù)一體化運行機制。

三、深化電子政務(wù)建設(shè)的內(nèi)涵，推動決策咨詢體系建設(shè)的發(fā)展

不可否認(rèn)，目前，決策咨詢體系建設(shè)面臨的困難異常突出，主要障礙來自觀念落后，部分領(lǐng)導(dǎo)對決策咨詢工作尚未引起足夠的重視；現(xiàn)階段組織協(xié)調(diào)工作十分困難；缺乏智能型成熟的咨詢軟件，實時性咨詢、電子郵件咨詢也并不普及；網(wǎng)絡(luò)安全存在隱患。解決這些問題要經(jīng)過一個長期的過程。但是，根據(jù)國情，借助于電子政務(wù)的不斷提升的有利時機，充分利用決策咨詢領(lǐng)域中的有利因素，能夠促進高質(zhì)量、權(quán)威性決策咨詢新生力量的產(chǎn)生，推動我國決策咨詢結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化組合，進而形成兩者之間的良性互動。現(xiàn)階段應(yīng)著重抓好如下幾個方面：

1．將決策咨詢體系建設(shè)納入電子政務(wù)的綜合指標(biāo)體系。

決策咨詢體系建設(shè)的核心問題是納入電子政務(wù)建設(shè)的重要綜合指標(biāo)體系之中，這是決策咨詢體系建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)。因為，只有依靠政府的統(tǒng)一管理和控制以及相關(guān)的政策法律的引導(dǎo)與規(guī)范，才能使決策咨詢體系建設(shè)準(zhǔn)確定位，才能確立合理的體制、機制，組成聯(lián)盟性合作的整體，運用法律、制度等管理手段推進體系建設(shè)。

2．抓住電子政務(wù)不斷提升的有利時機，促進領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)運作機制的改革。

電子政務(wù)的提升主要從觀念、架構(gòu)、應(yīng)用和實施等四個方面進行。即實現(xiàn)從管理為主到服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變；改變條塊分割、各自為政的現(xiàn)狀，整合不同的數(shù)據(jù)資源，架構(gòu)跨地域、跨部門、跨層次乃至跨邊界的協(xié)同合作應(yīng)用平臺；將任務(wù)外分，政府只需專注于核心業(yè)務(wù)，并對其他進程進行適當(dāng)控制，簡化中間管理層，擴大授權(quán)，引入第三方(如社會中介等部門)，充分發(fā)揮專家的作用；在實施中克服政府信息化中的固有障礙，選取那些容易網(wǎng)絡(luò)化的項目為突破口，“小步快跑”，一舉成功。

在由高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的歷史性轉(zhuǎn)變中，市場化、社會化成為決策咨詢機構(gòu)改革的必然選擇。目前我國事業(yè)型政策研究機構(gòu)和決策咨詢機構(gòu)（非贏利機構(gòu)）也面臨著市場取向的改革，面臨著如何與政府職能轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)、如何依托市場實現(xiàn)合理分類管理等關(guān)鍵問題。電子政務(wù)的提升給國內(nèi)相當(dāng)數(shù)量的政策研究機構(gòu)和決策咨詢機構(gòu)提供了發(fā)揮更大的作用與優(yōu)勢的空間，它有利于進一步疏通哲學(xué)社會科學(xué)研究成果進入黨委、政府決策的渠道；有利于開放型科研成果轉(zhuǎn)化機制的建立；有利于各種學(xué)科領(lǐng)域具有創(chuàng)新性、權(quán)威性和公正性的研究成果與數(shù)據(jù)的利用。所以，各級決策咨詢機構(gòu)應(yīng)抓住有利時機，積極進行運作機制的改革，使決策咨詢機構(gòu)真正成為各級黨委和政府“信得過、用得上、離不開”的“智庫”。

3．實行決策咨詢運行機制的改革與創(chuàng)新。

目前分布式?jīng)Q策咨詢只限于少數(shù)專業(yè)機構(gòu)，相關(guān)機構(gòu)的實質(zhì)性的參與明顯不足，各部門間缺乏通力合作的支持力度。我們應(yīng)該從改善內(nèi)部管理積極擴展對外活動領(lǐng)域入手，把決策咨詢系統(tǒng)價值鏈上的利害關(guān)系者，納入一個緊密聯(lián)系的體系中，形成虛擬戰(zhàn)略聯(lián)盟，聯(lián)合開展決策咨詢服務(wù)。決策咨詢運行機制的改革與創(chuàng)新，可采用內(nèi)外有別的兩種方式：一是在黨政部門內(nèi)部通過統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、加強協(xié)調(diào)的方式，不斷增強協(xié)同作戰(zhàn)的綜合能力，充分發(fā)揮整體優(yōu)勢，形成有利于決策咨詢體系發(fā)展的內(nèi)在生長機制；二是黨政部門外部通過引進市場競爭機制，推進決策咨詢的社會化。通過建立信息咨詢業(yè)自律管理機制，發(fā)揮自身組織協(xié)調(diào)、自我管理等方面的作用，增強各種類型的決策咨詢機構(gòu)的內(nèi)在的活力，逐步形成事業(yè)型咨詢機構(gòu)與商業(yè)咨詢服務(wù)在相互借鑒中生存、在相互競爭中發(fā)展的格局，并逐步與市場化、國際化接軌。

在具體實施時，可將決策咨詢體系分成兩個組成部分：一是決策咨詢保障機構(gòu)。在現(xiàn)有決策咨詢機構(gòu)的基礎(chǔ)上，利用互聯(lián)網(wǎng)將全國性與地方性、網(wǎng)絡(luò)與非網(wǎng)絡(luò)、公共與專業(yè)、國內(nèi)與國際等多種服務(wù)領(lǐng)域聯(lián)系起來，建立縱向指導(dǎo)、橫向協(xié)作，縱橫有機結(jié)合的多層次、多學(xué)科的智囊網(wǎng)絡(luò)體系，形成一種以決策需求引動的網(wǎng)絡(luò)化信息咨詢?nèi)轿坏姆?wù)模式。二是信息資源網(wǎng)絡(luò)體系。包括：數(shù)據(jù)庫、思想庫、方法庫、案例庫、知識庫、文本庫、模型庫以及與之相適應(yīng)的多元數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、模型庫管理系統(tǒng)和用戶咨詢服務(wù)系統(tǒng)等，滿足國內(nèi)各級決策部門通過咨詢網(wǎng)絡(luò)共享高質(zhì)量的信息資源的需求。