[關(guān)鍵詞] 國有資產(chǎn)； 管理監(jiān)督； 體制改革

[中圖分類號] A8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）12-0027-02

改革開放以來，我國國有經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的成績不容否認(rèn)，但很不理想。分析起來原因是多方面的，其中關(guān)鍵的一條就是體制性障礙，國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督體制滯后。黨的十六大特別是十六屆三中全會明確提出了建立和健全新的國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制的要求，這對進(jìn)一步更加有效地推動我國國有經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展，具有重大的意義。

一、堅持政資分開，突出出資人職責(zé)

在過去的體制下，作為社會主義公有制重要組成部分的國有資產(chǎn)，長期沒有一個獨立的機(jī)構(gòu)對它的發(fā)展進(jìn)行專職的管理，后來在改革中建立的國有資產(chǎn)管理局，也只是從屬于財政部門的一個實際上的咨詢機(jī)構(gòu)，根本不是也不可能作為國有資產(chǎn)的出資人發(fā)揮作用，對國有資產(chǎn)的保值和增值負(fù)不了責(zé)。在這種體制下，國有經(jīng)濟(jì)的運行必然形同“多龍治水”（計委管立項，財政部門管資產(chǎn)，經(jīng)貿(mào)委管運行，勞保部門管勞動與工資，組織人事部門管干部任免，外貿(mào)部門管外經(jīng)，它們都可以直接干預(yù)企業(yè)，但都對企業(yè)的運行效益不承擔(dān)職責(zé)）的局面。顯然，這是不符合市場經(jīng)濟(jì)客觀要求的。市場經(jīng)濟(jì)是以不同利益主體為基礎(chǔ)、以平等競爭為機(jī)制、以追求利潤最大化為目的的經(jīng)濟(jì)形式，它必然要求產(chǎn)權(quán)明晰，出資人職責(zé)到位，真正關(guān)切并力求實現(xiàn)所有者的權(quán)益。參與市場經(jīng)濟(jì)的任何一種所有制經(jīng)濟(jì)都必須如此，否則，就不能實現(xiàn)與市場經(jīng)濟(jì)的有效結(jié)合，成為一個合格的市場主體，即使勉強(qiáng)加入市場經(jīng)濟(jì)，也勢必被淘汰。這是被實踐反復(fù)證明了的一個客觀真理。我們黨提出的在堅持國家所有的前提下，建立中央和省市兩級國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，就是這一客觀真理的一個創(chuàng)新的體現(xiàn)。其要義是：

第一，堅持政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開。在中央和省市兩級政府專門建立國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)(國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督委員會，簡稱國資委)，依法履行出資人的職能。這樣，國有經(jīng)濟(jì)就有了自己的產(chǎn)權(quán)代表，它們是所出資企業(yè)(少數(shù)為國有獨資企業(yè)，多數(shù)為國有控股和參股企業(yè))中國有資本的老板，依法對企業(yè)的運營承擔(dān)出資人的職責(zé)。這種體制，既有利于企業(yè)真正成為市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體，能抵制政府多部門不合理的行政干預(yù)，又有利于政府的經(jīng)濟(jì)職能從過去管制企業(yè)轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。

第二，在產(chǎn)權(quán)層次上明確劃分中央和地方國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)。過去有一個時期的提法是國家所有、分級監(jiān)管，現(xiàn)在的規(guī)定則是國家所有、分級代表(關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央國資機(jī)構(gòu)代表國家履行出資人職責(zé)，其他國有資產(chǎn)由省市兩級國資機(jī)構(gòu)代表國家履行出資人職責(zé))、分級監(jiān)管。這是中央和地方政府職能權(quán)限的一個重大調(diào)整。這個包含有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)限調(diào)整，意味著地方政府既享有更多的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，又負(fù)有更多的實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值和增值的責(zé)任，從而有利于發(fā)揮地方政府有效發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)的積極性。同時，也有利于中央國資委集中力量搞好大型國有企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)的改革和發(fā)展。其結(jié)果，必然促進(jìn)整個國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化。

第三，出資人權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，形成出資機(jī)構(gòu)與經(jīng)營企業(yè)的合理分開和制約關(guān)系。國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為相關(guān)企業(yè)的出資人，一方面享有所有者的權(quán)益，依法對所出資企業(yè)（這里要分析國有控股公司）負(fù)責(zé)人實施管理，向控股公司派出董事、監(jiān)事人選，推薦董事長、副董事長和監(jiān)事會主席人選，提出總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會計師的任免建議；對所出資企業(yè)重大事項實施管理，在股東會、董事會決定公司的重大事項時，通過其派出的股東代表、董事按照國資機(jī)構(gòu)的指示發(fā)表意見，行使表決權(quán)；對所出資企業(yè)的國有資產(chǎn)實施管理，界定資本的產(chǎn)權(quán)，監(jiān)管資本的運行，維護(hù)資本的安全，防止國有資本的流失；獲取國有資本相應(yīng)的回報和各種權(quán)益。另一方面依法維護(hù)企業(yè)作為市場主體的各種權(quán)利，尊重企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，維護(hù)非國有股東的合法權(quán)益，對企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高和資本的保值增值承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。

二、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，層層落實國有資產(chǎn)保值和增值的責(zé)任

按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，完善和改革國有資產(chǎn)管理體制的核心問題是全面強(qiáng)化責(zé)任制，把國有資產(chǎn)保值和增值的責(zé)任層層落實。

首先，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)本身要建立經(jīng)營責(zé)任制。與政府其它行政部門不同，國資委作為中央和省市各級政府授權(quán)監(jiān)督管理國有資產(chǎn)的特設(shè)機(jī)構(gòu)，是國有企業(yè)的出資人和老板，其出資的決策及資本的投向，對整個國有經(jīng)濟(jì)的運行狀況起著戰(zhàn)略性的決定作用，因此，各級國資機(jī)構(gòu)應(yīng)該對相應(yīng)出資的整個國有資產(chǎn)的保值和增值承擔(dān)首要的責(zé)任。為了落實這一責(zé)任，并便于檢驗，中央和省市各級政府(或各級人民代表大會或其常設(shè)機(jī)構(gòu)，究竟以誰為授資主體，需要專門研究)要與各級國資機(jī)構(gòu)簽訂授資責(zé)任書，其內(nèi)容包括一定時期國有經(jīng)濟(jì)在體制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會功能、資產(chǎn)和利潤增長等方面的要求，以及檢查、評價、獎懲和責(zé)任追究等方面的規(guī)制。

其次，國資委所出資的企業(yè)要建立經(jīng)營責(zé)任制。國資監(jiān)督機(jī)構(gòu)所出資的企業(yè)是實際面向市場的生產(chǎn)經(jīng)營組織，是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值和增值的基礎(chǔ)，因此更加需要建立資產(chǎn)的經(jīng)營責(zé)任制。國資委依法進(jìn)入企業(yè)并成為企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的人員是國資機(jī)構(gòu)在所出資企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)代表，為落實國有資產(chǎn)保值和增值的責(zé)任，他們必須代表企業(yè)與國資委機(jī)構(gòu)簽訂授資合同書，規(guī)定一定時期該企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營達(dá)到的目標(biāo)、承擔(dān)的職責(zé)、應(yīng)有的權(quán)利以及獎勵懲罰和責(zé)任追究等方面的規(guī)制。

再次，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)出資的母子公司要層層建立經(jīng)營責(zé)任制。在母子公司的體制下，不僅母公司要與國資管理機(jī)構(gòu)簽訂授資合同書，而且子公司也要與母公司簽訂出資合同書。子公司內(nèi)部的董事會、經(jīng)理機(jī)構(gòu)及各個職能部門同樣要分別建立經(jīng)營責(zé)任制。這樣，才能使國有資產(chǎn)保值和增值的責(zé)任層層得到落實。為了使國有資產(chǎn)監(jiān)管的鏈條不致過長，減少監(jiān)管的成本，要求國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)出資的母子公司的經(jīng)營體系不超過三個層級。

三、建立科學(xué)的業(yè)績考核體系，加強(qiáng)對國資運營全過程的監(jiān)督

形成科學(xué)、公平、務(wù)實的國有資產(chǎn)運營業(yè)績的考核體系，是落實國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制的重要條件。沒有科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，落實經(jīng)營責(zé)任制就是一句空話。這個考核的對象應(yīng)包括各級國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和它們出資的各個企業(yè)，即國有資產(chǎn)從出資到經(jīng)營的全過程。

就國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來說，可依據(jù)各級國資委每年制定的國有資本經(jīng)營預(yù)算指標(biāo)體系進(jìn)行年度的業(yè)績考核，依據(jù)各級政府一定時期與各級國資委簽訂的授資合同書規(guī)定的目標(biāo)進(jìn)行任期的業(yè)績考核。就國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)所出資的企業(yè)來說，可依據(jù)企業(yè)每年制訂的企業(yè)經(jīng)營責(zé)任書進(jìn)行年度的業(yè)績考核，依據(jù)國資委與所出資企業(yè)簽訂的授資經(jīng)營合同書進(jìn)行任期的業(yè)績考核?？己说闹攸c是主業(yè)的經(jīng)營效益，同時也包括企業(yè)履行必要的社會責(zé)任的狀況。企業(yè)考核指標(biāo)的設(shè)定不能“一刀切”，要反映不同行業(yè)等方面的合理差別，力求簡單、明確，突出反映國有資產(chǎn)運營的績效和質(zhì)量。

加強(qiáng)對國有資本運營全過程的有效監(jiān)督，是落實經(jīng)營責(zé)任制，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值和增值的重要保證。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對所出資企業(yè)的監(jiān)督，一是通過派進(jìn)監(jiān)事會或監(jiān)事人選或推薦監(jiān)事主席，完善外派監(jiān)事制度，加強(qiáng)對企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督；二是通過對企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人實行由國資委決定的年薪制、重大責(zé)任追究制、淘汰制等制度，強(qiáng)化激勵和約束機(jī)制的監(jiān)督；三是通過建立企業(yè)法律顧問制度，直接加強(qiáng)對企業(yè)的法律監(jiān)督；四是通過規(guī)范國資企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市交易等活動，加強(qiáng)對企業(yè)資本運營整個過程的監(jiān)管；五是發(fā)揮黨組織的政治核心作用和企業(yè)職工的民主監(jiān)督作用。

各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為一定層級和數(shù)額的國有資本的出資人，其總資本的運營情況及其效益也應(yīng)該受到監(jiān)督。這個監(jiān)督應(yīng)由各級人大常設(shè)機(jī)構(gòu)或政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施，其結(jié)果應(yīng)報各級人民代表大會審議，然后報各級國資委處理備案。