[摘要] 正確認識懲治和預防腐敗體系的科學內涵，把握其重點，發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關的職能作用，對于加快懲治和預防腐敗體系建設具有重要意義。

[關鍵詞] 懲治和預防腐敗體系； 紀檢監(jiān)察機關

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）12-0005-03

黨的十六屆三中全會提出要“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系”。這是我們黨對改革開放以來反腐倡廉工作實踐經驗的深刻總結和理論創(chuàng)新，是黨對執(zhí)政規(guī)律特別是反腐倡廉規(guī)律認識的深化，也是一個帶有全局性戰(zhàn)略性根本性的新課題。正確認識懲治和預防腐敗體系的科學內涵，把握其重點，發(fā)揮好紀檢監(jiān)察機關的職能作用，對于加快懲治和預防腐敗體系建設具有重要意義。

一、正確認識和把握建立健全懲治和預防腐敗體系的科學內涵

建立健全懲治和預防腐敗體系是一項復雜系統(tǒng)的工程，既包括了從嚴治標的措施，又涵蓋了注重治本的內容，教育、制度、監(jiān)督三者的相互貫通，融為一體。認識建立健全懲治和預防腐敗體系的科學內涵，關鍵要把握五個特性。

一是體系構架的系統(tǒng)性。體系建設涉及經濟、政治、文化等各個領域，由相互聯(lián)系、相互作用的多項工作、多種手段、若干要素構成，內涵豐富，全面完整。在具體工作中，把握這一特性，就是要把體系建設的各項措施與反腐敗的形勢任務、領導體制、工作格局、法規(guī)制度和已經形成的做法經驗科學地有機地銜接起來，在繼承的基礎上創(chuàng)新和完善，在創(chuàng)新的基礎上豐富和發(fā)展。同時，立足全局，整體謀劃，研究提出系統(tǒng)、綜合的目標和要求，為各項工作相互配套、協(xié)調推進搭建遏制腐敗的有效平臺。

二是體系謀劃的前瞻性。建立健全反腐敗懲防體系是一個不斷實施和完善的過程，必須始終把其放在社會主義初級階段的大前提和完善社會主義市場經濟體制的大背景下來把握，用戰(zhàn)略眼光和超前思維來科學規(guī)劃，精心設計，努力使其與樹立和落實科學的發(fā)展觀相協(xié)調，與未來20年實現(xiàn)全面建設小康社會的目標相一致，與經濟社會同步發(fā)展，與時俱進地為經濟社會全面快速健康發(fā)展提供堅強保證。

三是體系要素的互補性。教育、制度、監(jiān)督三者目標一致，各有側重。教育具有引導性，側重于教化；制度具有規(guī)范性，側重于約束；監(jiān)督具有威懾性，側重于強制。同時，三者又相互滲透、相互促進，教育為制度和監(jiān)督奠定思想基礎；制度為教育和監(jiān)督提供保障；監(jiān)督為制度和教育拓展路徑。只有三者并重、三位一體，才能解決好不愿腐敗、不能腐敗、不敢腐敗的問題，達到減少和遏制腐敗的目的。

四是體系實施的針對性。反腐敗懲防體系建設突出教育、制度和監(jiān)督，體現(xiàn)了我們黨針對發(fā)展變化著的情況，不斷豐富、完善反腐敗思路和對策的創(chuàng)新精神。落實這一目標，就是要充分看到改革開放進入新的發(fā)展階段之后，開展反腐敗斗爭具備更為有利的經濟基礎、體制環(huán)境和法律條件，在斗爭策略上逐步由側重懲治向懲防并舉、注重預防轉變，斗爭方法上由注重事后查處向關口前移、加強事前事中監(jiān)督轉變，整體把握上由孤立反腐向系統(tǒng)防腐轉變，在認真解決突出問題的同時，有針對性地深化教育、完善制度、強化監(jiān)督，逐步構建起網(wǎng)絡式的反腐敗工作體系。

五是體系運行的實效性。建立健全反腐敗懲防體系，關鍵要抓住反腐敗工作中遇到的突出矛盾和問題，注重實效，切實管用，切忌就教育抓教育、就制度抓制度、就監(jiān)督抓監(jiān)督。要堅持從實際出發(fā)，力求適應完善社會主義市場經濟體制的新要求，適應經濟社會全面發(fā)展的新趨勢，適應黨風廉政建設和反腐敗工作不斷加強的新形勢，防止理論與實際相脫節(jié)，把體系建設搞成空架子，流于形式。

需要明確的是，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系，本身就包括了嚴肅執(zhí)紀、加大懲治力度的內涵。懲治是一種教育手段，是制度的具體體現(xiàn)，是實施監(jiān)督的有效途徑。在目前一些領域消極腐敗現(xiàn)象比較嚴重的情況下，建立健全反腐敗懲防體系，必須堅持標本兼治、綜合治理的方針，在注重預防的同時，嚴肅查處違反黨紀國法的人和事，以警示他人不搞腐敗。

二、建立健全懲治和預防腐敗體系必須突出體制、機制和制度創(chuàng)新

建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系，關鍵要抓住制度建設這個核心，以制度創(chuàng)新為主線，把教育、制度、監(jiān)督有機結合起來，體現(xiàn)懲防并舉、注重預防的內在要求。制度既包含法律法規(guī)制度，也包含與制度運行關聯(lián)的體制和機制。從目前消極腐敗現(xiàn)象的一些特點和規(guī)律看，許多問題實質上是制度漏洞和體制不健全、機制不完善的必然結果。因此，建立健全懲治和預防腐敗體系，必須把制度、體制、機制創(chuàng)新貫穿于體系建設的全過程。

第一，創(chuàng)新黨風廉政教育機制。目前，黨風廉政教育工作存在的主要問題是重視不夠、針對性不強、感化力滲透力較弱、方式方法比較單一、缺乏超前性。解決這些問題，必須從創(chuàng)新黨風廉政教育機制入手。一是進一步完善黨風廉政“大宣教”格局。各級黨委要切實重視黨風黨紀教育，自覺把黨風廉政教育納入黨的宣傳教育的總體部署，黨委負總責，紀委組織協(xié)調，有關部門各負其責，黨委宣傳部門要統(tǒng)一規(guī)劃、部署和落實。二是建立黨風廉政教育目標管理責任制。按照黨風廉政教育責任制的規(guī)定，以簽訂責任書的形式，明確不同時期、不同階段的教育內容、目標和要求，變“軟任務”為“硬指標”，把黨風廉政教育職責切實落實到各級黨組織、各有關部門特別是“一把手”，加強對履行黨風廉政教育領導職責的檢查考核，并將考核結果作為干部考察、任用、獎懲的重要依據(jù)。三是改進教育內容和方式方法。力求教育內容“實”，圍繞“掌權、用人、管錢”，著重解決好如何對待群眾、如何掌權施政、如何對待名利等問題；教育形式“活”，改變單一的灌輸教育模式，增強教育的吸引力和感染力；教育對象“細”，針對不同層次、不同群體、不同行業(yè)的黨員干部，分類要求，分層施教；教育載體“新”，在充分發(fā)揮傳統(tǒng)載體作用的同時，注重運用網(wǎng)絡、手機短信、公益廣告等現(xiàn)代信息手段開展教育。四是探索反腐倡廉全民教育之路。反腐倡廉不僅包括黨和政府內部的環(huán)境，社會環(huán)境對黨員干部的從政行為也有著重要影響。要逐步把反腐倡廉教育納入社會教育和國民教育體系，培養(yǎng)“廉潔可敬、腐敗可恥”的社會意識，增強反腐倡廉教育的輻射力和滲透力。

第二，深化體制、機制、制度改革。要以規(guī)范用權行為、防范濫用職權為重點，著力推進四項改革。一是深化行政審批制度改革。嚴格執(zhí)行《行政許可法》，建立行政許可過錯追究制，嚴肅追究過錯責任人和主管人員的責任。二是加快財政管理制度改革。著力提高預算的約束力和法律效力，所有政府性資金都要納入預算管理，對違反預算管理的要從法律、紀律和經濟上加大處罰力度，減少預算執(zhí)行的隨意性。三是積極推進投資體制改革。按照建立與社會主義市場經濟相適應的新型投資體制的要求，規(guī)范政府投資行為，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，加強和改進對投資活動的監(jiān)管。四是進一步推進干部人事制度改革。在認真落實中央紀委和中組部關于干部人事制度改革各項任務要求的同時，進一步提高公眾參與程度，使“知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權”真正落到實處。能夠采取公選辦法選任的要實行公選制，以任命方式任用的干部要將監(jiān)管重點前移至推薦、提名環(huán)節(jié)，積極探索署名推薦和黨委、組織部門、職位空缺單位分別提名、集中篩選等辦法，把好提名關。健全和落實干部能上能下的機制，推行領導干部引咎辭職、責令辭職、競爭上崗等制度，加大對不稱職、不勝任現(xiàn)職干部的調整力度。

建立健全懲治和預防腐敗體系，深化體制、機制、制度改革，必須把改革和完善項目監(jiān)管體制作為一項重要內容。一是建立科學的項目決策機制。建立和完善專家論證、多方案比選、聽證質詢、集體討論、招標投標等決策程序，實行決策失誤責任追究制度，規(guī)范決策行為，從程序和機制上防止借項目建設徇私舞弊和搞“形象工程”、“政績工程”。二是改革和完善項目招標投標機制。除涉及國家安全和經濟命脈的重大項目外，其他招標投標工作從部門管理中分離出來，成立專門的招投標機構，統(tǒng)一進行招標投標，待條件成熟后，再轉移到具有獨立法人資格和符合資質要求的社會中介機構，切斷項目與部門利益和個人利益的聯(lián)系，減少部門保護和以權謀私。三是加強對項目建設的監(jiān)督檢查。紀檢監(jiān)察、審計等機關要把項目監(jiān)督擺上重要位置，加強對項目規(guī)劃、引進、建設、管理特別是項目質量、安全、效益和依法建設情況的監(jiān)督，防止項目建起來、干部倒下去。

第三，完善監(jiān)督制約機制。根據(jù)目前監(jiān)督工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，一是健全發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯誤和追究責任的機制。在加強群眾信訪舉報、推進政務廠務村務公開等監(jiān)督工作的同時，紀檢、組織、政法、信訪、審計等部門應建立黨員干部違紀違法案件線索通報、移送機制，既通過干部考察、廉政監(jiān)督、民主生活會、群眾來信來訪、經濟責任審計等渠道擴大信息來源，及時發(fā)現(xiàn)黨員干部廉潔從政方面存在的苗頭性、傾向性問題，又注意對問題及原因、規(guī)律的研究分析，制定相應的治理和防范措施。嚴格監(jiān)督工作責任制，對于不認真履行監(jiān)督職責、疏于對黨員干部教育監(jiān)管、發(fā)現(xiàn)問題不及時糾正處理的，要嚴肅追究有關黨組織和領導干部的責任。二是以貫徹落實《黨內監(jiān)督條例》為契機，推進監(jiān)督工作的制度化和程序化。認真執(zhí)行《條例》規(guī)定的集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、信訪處理、詢問和質詢、罷免和撤換要求及處理等各項監(jiān)督制度，真正形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制。突出抓好對各級領導班子成員特別是主要負責人的監(jiān)督，針對目前存在的越是主要領導受到的監(jiān)督越少的情況，要著力強化上級黨組織、紀檢監(jiān)察機關、巡視機構對下級黨政主要領導的監(jiān)督，提高監(jiān)督的效力。三是整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。在加強黨內監(jiān)督的同時，重視和利用人大監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等資源，努力改進各方面監(jiān)督的方式方法。比如，人大監(jiān)督要改變重視勤政監(jiān)督而廉政監(jiān)督不夠的問題，政府部門負責人向人大報告工作和述職時，必須報告廉政情況。建立和實行重要事項公示、重大決策聽證、領導干部廉政承諾、網(wǎng)上舉報、署實名舉報處理結果反饋和監(jiān)督保護與激勵制度，提高群眾監(jiān)督水平。

三、紀檢監(jiān)察機關在建立健全懲治和預防腐敗體系中應注意把握的幾個問題

第一，要不斷提高適應市場經濟的能力。懲治和預防腐敗體系的本質要求是與完善社會主義市場經濟相適應。紀檢監(jiān)察機關要在體系建設中有所作為，必須不斷提高適應市場經濟的能力。要進一步解放思想、轉變觀念，牢固樹立發(fā)展意識、市場意識，善于從完善社會主義市場經濟體制的大格局中認識和把握反腐敗斗爭，善于用完善社會主義市場經濟體制的要求，觀察、分析、判斷和處理反腐敗斗爭中的具體問題。要把建立健全懲治和預防腐敗體系寓于改革發(fā)展的各項重要措施之中，更好地體現(xiàn)服從服務于改革發(fā)展穩(wěn)定的指導思想。

第二，切實發(fā)揮紀委組織協(xié)調反腐敗工作的職能。建立健全懲治和預防腐敗體系是反腐敗工作發(fā)展的趨勢和方向。紀委要認真貫徹執(zhí)行反腐敗工作領導體制和《黨章》、《黨內監(jiān)督條例》的規(guī)定，在體系建設中協(xié)助黨委搞好組織協(xié)調工作。一要緊緊圍繞提高黨的領導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力這兩大歷史性課題，既從全局上、整體上加強對建立健全懲治和預防腐敗體系的組織協(xié)調，又要抓好教育、制度、監(jiān)督等具體工作的組織協(xié)調，正確處理好整體與局部、治標與治本、懲治與防范的關系，推動體系建設健康、協(xié)調發(fā)展。二要突出組織協(xié)調的工作重點。把組織協(xié)調的重點放在通過教育、制度和監(jiān)督著力解決黨風政風方面影響改革發(fā)展、妨礙社會主義市場經濟體制完善的突出問題上，放在著力解決黨員領導干部思想作風、學風、工作作風、領導作風和生活作風方面存在的突出問題上，放在著力解決發(fā)生在老百姓身邊、損害群眾切身利益的突出問題上，以體系建設推動反腐敗各項任務的落實。三要努力建設黨風廉政法規(guī)制度體系。切實抓好黨風廉政法規(guī)制度的廢、改、立、行等工作，及時總結經驗，促進黨風廉政建設和反腐敗工作的法制化、制度化。

第三，堅持依法執(zhí)紀。社會主義市場經濟是法制經濟，紀檢監(jiān)察機關適應完善社會主義市場經濟體制的要求推進懲治和預防腐敗體系建設，必須貫徹依法治國的方略，堅持按照黨內法規(guī)和國家法律辦事。一方面，執(zhí)紀的程序過程要體現(xiàn)法治精神，嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的程序、權限和手段執(zhí)紀，不違法、不越權、不越位，堅持法紀面前人人平等，依紀依法嚴肅查處違紀違法行為。另一方面，要依法保障黨員干部的民主權利，既要維護和保障大多數(shù)黨員干部的民主權利，也要注意維護和保障少數(shù)違紀違法黨員干部的民主權利，切實落實黨章規(guī)定的黨員發(fā)表意見權、自由申辯權和辯護權，加大對侵犯黨員民主權利行為的查處力度。