郭　琛

國企改革是一場廣泛而深刻的變革，當(dāng)前仍處于攻堅破難階段，面臨著許多突出的矛盾和問題。國有資產(chǎn)的大量流失便是國企改革過程中凸顯的一個“黑洞”。近年來，從上到下都在探尋治理國資流失的良策。

一、國有資本流失的主要成因

1、國有資本產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清，是國有資本流失的制度根源。國有資本，實為全民所有，其真正的所有權(quán)主體應(yīng)為一國范圍內(nèi)的全體國民。但是，正如全體國民不可能親自共同參與對其共同所有資產(chǎn)的使用和決策一樣，被視為全體國民的代理人的國家，由于其自身也是一個虛幻的共同體，因此同樣，也不可能親自參與國有資本的運營決策。國家只能將受托代理經(jīng)營國有資本的事務(wù)再次委托給自已的政府或議會。當(dāng)然這種委托代理并未終止，而是被再次委托給由政府或議會設(shè)立的專門機構(gòu)來承擔(dān)。

國有資本經(jīng)營的這種典型的多層代理制不僅代理層次多，鏈條長，而且由于事實上不可能由全體國民來履行委托行為，所以沒有人格化、具體化的初始委托人。層層代理的最終結(jié)果是，誰也不對國有資本經(jīng)營的最終盈虧負責(zé)。這就是人們總是聽到國有資本的流失，卻沒有誰聽到過私有財產(chǎn)的流失的原因所在。于是，國有資本借著當(dāng)前國有資本戰(zhàn)略退出之際，便大量有形、無形地流失。

2、地方政府和中央政府的博弈，是國有資本流失的經(jīng)濟根源。由于國有資本產(chǎn)權(quán)主體虛擬，因此國家必須找出相應(yīng)的代理人。于是國有資本的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)及處置權(quán)，就往往會被分割為若干具有不同利益背景的權(quán)利主體。具體說，有關(guān)國有資本監(jiān)管及運營，就牽涉到終極所有者(國家)、管理者(中央政府和各級地方政府)、出資者(國家授權(quán)投資機構(gòu))以及經(jīng)營者(占有者)、員工(企業(yè)雇員)，這多個主體之間存在著一系列復(fù)雜的多方博弈。如果這些利益主體有著共同的利益訴求和完備的制衡機制，那么國資流失的問題也就比較好處理。但實踐中，國有資本各權(quán)利主體的利益訴求存在極大差異，而各主體之間又缺乏有效的制衡機制，從而信息不對稱、內(nèi)部人控制以及官僚政治等諸多因素便導(dǎo)致了國有資本流轉(zhuǎn)的變異。

3、法律制度的不健全、不完善是國有資產(chǎn)流失的法律根源。到目前為止，我國規(guī)范國有資產(chǎn)管理的法律制度明顯呈現(xiàn)出這樣兩種趨勢：一是規(guī)范國資管理及運行的法律規(guī)定嚴重缺乏，沒有適應(yīng)新體制要求的國有資產(chǎn)管理法規(guī)來規(guī)范國有資產(chǎn)運行，使國有資產(chǎn)的監(jiān)管與運營缺少必要的依據(jù)；二是現(xiàn)存法律規(guī)則過于原則，缺乏可操作性和可訴性?？刹僮餍灾傅氖欠傻念C布將提供產(chǎn)權(quán)細化的具體辦法?？稍V性是指該法應(yīng)規(guī)定有對抗國有資本管理者的“合適”監(jiān)督者，同時當(dāng)國有資本發(fā)生流失和權(quán)屬糾紛時，能夠訴之于司法機構(gòu)。換言之，誰有權(quán)代表全體國民利益提起訴訟，制止國有資產(chǎn)流失?

二、國有資產(chǎn)流失的防治措施

1、建立一種新型的旨在明確國有資本產(chǎn)權(quán)主體的國有資產(chǎn)管理體制。在該體制框架下，應(yīng)能夠明確國有資本產(chǎn)權(quán)主體對于國有資本的權(quán)利范圍和責(zé)任范圍，最終建立起行之有效的約束機制和激勵機制，使國有產(chǎn)權(quán)主體積極自覺地維護國有資本。對此，黨的十六大報告已明確提出，建立中央政府和地方政府“分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”的國有資產(chǎn)新型管理體制。很顯然，這種體制正是針對原有“國家所有、分級管理”體制的缺陷而提出的一種解決方案。對此學(xué)者們盡管評價各有不同，但均認為新的體制是“對現(xiàn)行國家統(tǒng)一所有、政府分級管理的國有資產(chǎn)管理體制框架的重大突破”。

雖然十六大報告沒有明確提出國有資本的“分級所有”，但是在所構(gòu)建的雙層出資人體制模式中，卻明確賦予地方政府“享有所有者權(quán)益”的出資主體地位。在這里，出資人主體實際上已經(jīng)具備了與所有權(quán)主體相同的法律內(nèi)涵，這就意味著地方政府原來名義上的“分級管理權(quán)”已拓展轉(zhuǎn)化為“分級所有權(quán)”。

對此，筆者也贊成“分級所有”而非“分級產(chǎn)權(quán)”的提法。因為“分級產(chǎn)權(quán)”中所謂的“產(chǎn)權(quán)”原本就是一組包括著“管理權(quán)”在內(nèi)的權(quán)利束。因此使用“分級產(chǎn)權(quán)”只會犯下與“分級管理”同樣的錯誤，即不能明確國有資本產(chǎn)權(quán)屬性。真正能夠有效的發(fā)揮國有產(chǎn)權(quán)的界定、約束、激勵功能的，只有所有權(quán)。而且，“分級所有”也不會構(gòu)成對國有資本國家所有權(quán)的“肢解”。因為國家是一個由中央政權(quán)和各級地方政府權(quán)共同構(gòu)成的公共權(quán)力體系，“國家所有”的代表者不僅可以是中央政府，也可以地方政府。更重要的是，“分級所有”能夠清晰地劃分各級政權(quán)機構(gòu)之間的國有資產(chǎn)的權(quán)利與責(zé)任歸屬，從而充分調(diào)動中央和地方的積極性。

2、積極探索和完善相關(guān)國有資本產(chǎn)權(quán)交易和監(jiān)管的法律制度，以減少和杜絕國有資本流失。

(1)建立并完善國有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的強制性公開交易制度，推動國有產(chǎn)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。國有資本的戰(zhàn)略退出是社會主義市場經(jīng)濟體制改革的必然要求。按照“有進有退、有所為、有所不為”的原則，要實現(xiàn)國有資本在相關(guān)領(lǐng)域的退出，就必然涉及到國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易。長期以來，我國國有資產(chǎn)處置的基本手段是依靠行政權(quán)力。這樣做易于誘發(fā)權(quán)錢交易，人為低估國有資本價值，從而竊取國有資本。因此，杜絕國有資本轉(zhuǎn)讓中的“暗箱操作”的最有效的方法就是建立和完善國有資本轉(zhuǎn)讓的競爭性規(guī)則。目前已經(jīng)生效并實施的制度有：經(jīng)營性土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實行的招標(biāo)、拍賣、掛牌交易規(guī)則；重大建設(shè)項目的公開招投標(biāo)制度；大額公共物資采購方面實行的政府采購制度等制度。而在相關(guān)國有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓上，我國各地政府正在著手實施的《國有、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易辦法》即是實現(xiàn)國有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓“陽光操作”的有益探索。在這些交易規(guī)則中，最重要的制度之一就是要求“所有未上市的國有、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易必須在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)以招募、招標(biāo)、拍賣及其他交易方式進行”。

此項強制性的公開交易規(guī)則有利于制止場外交易和私自交易，保證國有資產(chǎn)的買賣購并一律進入產(chǎn)權(quán)交易市場公開進行。凡是國有資本的欲買方都能有機會參與國有資本產(chǎn)權(quán)交易過程，通過買者競價機制為國有資本轉(zhuǎn)讓價格創(chuàng)造一個公平的、競爭性的環(huán)境，從而真正減少由于人為低估國有資本價格而造成的資本流失。

(2)盡快實現(xiàn)全國產(chǎn)權(quán)交易市場的統(tǒng)一化和規(guī)范化，將區(qū)域性、無組織的交易變成全國性、有序的交易市場。這不僅，有利于切斷地方保護主義的尾巴，而且有助于形成一個實力強大的國有資本產(chǎn)權(quán)交易買方隊伍，從而充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易價格的競爭性機制，達到區(qū)域自然資源和社會資源的優(yōu)化配置。同時也有利于國有資產(chǎn)管理部門規(guī)范企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易行為，對國有資本經(jīng)營活動進行監(jiān)控，從而實現(xiàn)國有資本交易公開、公平、公正的運行。

(3)加強資產(chǎn)評估機構(gòu)自身建設(shè)，建立、健全資產(chǎn)評估機構(gòu)的退出機制。目前，評估機構(gòu)競爭日益激烈，有些評估機構(gòu)采取各種不正當(dāng)競爭手段招攬業(yè)務(wù)，如有的采取非正常壓價，有的承諾滿足客戶的不正當(dāng)要求等等，影響了資產(chǎn)評估結(jié)果的公平性。長期以來，我國政府“偏愛”于使用行政手段予以監(jiān)管，如對違反法律規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則的資產(chǎn)評估機構(gòu)，簡單采用吊銷營業(yè)執(zhí)照、限期整頓等方法。而實踐中，資產(chǎn)評估機構(gòu)與評估單位相互勾結(jié)，人為低估國有資本現(xiàn)象屢禁不止的現(xiàn)狀，已經(jīng)充分證明了上述行政救濟方式不僅效率低下，而且具有發(fā)現(xiàn)成本高、遲緩性及違法行為的易反復(fù)性等多種弊端。因此筆者建議引入“市場禁入制度”，即對于實施違法行為的資產(chǎn)評估人員，限制其在一定期間內(nèi)(如2年至5年)不得從事相關(guān)資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，情節(jié)嚴重的，終身不得從事資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。

(4)改變目前國有資本監(jiān)管法律規(guī)范的不可訴性為可訴性。一個好的制度關(guān)鍵在于“落實”。目前我國有關(guān)發(fā)現(xiàn)并制止同有資本流失的法律規(guī)范，普遍存在著“重黨紀、輕法律”，“重行政、輕經(jīng)濟”的問題。所謂“重黨紀、輕法律”就是指，偏好“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”、“紀律責(zé)任”，卻忽視了包括民事責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任在內(nèi)的法律責(zé)任。所謂“重行政、輕經(jīng)濟”就是偏好以行政處罰手段代替經(jīng)濟調(diào)整手段。顯然目前法定的救濟方式普遍存在著過分依賴行政救濟的傾向?！艾F(xiàn)在的情況是政府既是產(chǎn)權(quán)的保護者，同時又經(jīng)常是產(chǎn)權(quán)的侵犯者”。因此這種假設(shè)政府國資監(jiān)管部門都能公正的、高效率地制止并保護國有資本，其本身就是個錯誤。錯誤的假設(shè)必然決定錯誤的制度。

有鑒于此，筆者建議，應(yīng)將制止國有資本流失的責(zé)任“下放”，具體包括兩個方面：

①建立“民告民”的民事訴訟機制。即賦予國有企業(yè)職工、工會、甚至任何不特定的自然人提起訴訟的權(quán)利。如某個國有企業(yè)職工或其工會，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)流失，即可直接以原告身份向該國有企業(yè)提出國有資本流失訴訟。這不僅因為職工或工會是關(guān)心國有資產(chǎn)的“利害相關(guān)人”，而且也因為他們是最接近國有資本流失信息的自然人或團體，法律直接賦予其訴權(quán)必然能夠更快、更有效地防止國有資本流失。

②建立“官告民”的民事訴訟機制。即法律應(yīng)直接賦予國資委或各級人民檢察院作為國有資產(chǎn)所有者代表，代表國家利益向國有資產(chǎn)侵犯者提起訴訟的權(quán)利，制止防范國有資產(chǎn)流失。