廣西欽州市教育局局長(zhǎng)賴每是今年剛當(dāng)選的人大代表，此次“兩會(huì)”，他給大會(huì)帶來(lái)了一份精心準(zhǔn)備的議案——《關(guān)于解決部分農(nóng)村中小學(xué)“兩基”欠債的建議》。

這份“建議”是他來(lái)京前在廣西農(nóng)村專門調(diào)研的成果。作為一位老教育工作者，賴每從自己的工作經(jīng)歷中，深深感受農(nóng)村中小學(xué)深受債務(wù)困擾的痛苦。據(jù)他調(diào)查，截至2002年底，廣西農(nóng)村中小學(xué)10年來(lái)累積下來(lái)、尚未償還的債務(wù)已達(dá)26億元之巨，有的地方的學(xué)校負(fù)債面高達(dá)100％。如廣西欽州市欽北區(qū)碰山小學(xué)，現(xiàn)有學(xué)生200多人，學(xué)校欠債60多萬(wàn)元，每年最多可以拿出6000元還債，按此計(jì)算，要100年才能還清。

廣西在中國(guó)屬于經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)，2000年全區(qū)義務(wù)教育投入不過(guò)是47.8億元。相對(duì)于此，26億元債務(wù)是個(gè)天文數(shù)字，難怪這成為賴每長(zhǎng)期以來(lái)的心頭之痛。

有著如此感受的不止賴每一人。同是在本次“兩會(huì)”期間，記者采訪了安徽省人大代表、金寨縣分管教育工作的副縣長(zhǎng)司敏。她提供的一個(gè)數(shù)字讓記者頗為驚訝：在金寨縣通過(guò)省政府“兩基”工作驗(yàn)收的1997年，通過(guò)對(duì)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賬面統(tǒng)計(jì)，僅金寨一縣已經(jīng)為教育累計(jì)舉債4000多萬(wàn)元。

安徽省西部的金寨縣，地處大別山北麓，鄂豫皖三省交界處。13年前，中國(guó)的希望工程在這個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣拉開(kāi)序幕。這里有中國(guó)第一所希望小學(xué)金寨縣希望小學(xué)，當(dāng)年那位眼睛中流露出對(duì)于讀書(shū)的深切渴望的“大眼睛姑娘”蘇明娟——后來(lái)成為希望工程的象征——就出自金寨。

司敏給記者算了一筆賬：金寨縣目前財(cái)政供給的教職工有7197人，即使按人均年薪1萬(wàn)元算，財(cái)政支出就是7000多萬(wàn)元，而2002年全縣的財(cái)政收入也就只有1億元。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，金寨縣2001年財(cái)政對(duì)教育事業(yè)的撥款6473.5萬(wàn)元，應(yīng)付教師工資已經(jīng)非常緊張，更不用說(shuō)償還欠債了。

在安徽省，金寨縣的教育困境也不是個(gè)案。據(jù)安徽省教育廳統(tǒng)計(jì)，安徽農(nóng)村教育目前仍負(fù)債約20億元。

“需要把農(nóng)村義務(wù)教育作為新世紀(jì)提升國(guó)家綜合國(guó)力的基礎(chǔ)工程和最大的扶貧工程，不然農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育很可能出現(xiàn)歷史性倒退?！毖约按耍久魬n心忡忡。

債務(wù)之源

與中國(guó)其他很多地區(qū)一樣，金寨縣的教育欠債主要來(lái)自兩個(gè)部分：一是歷史上的教師工資拖欠，一是“普九”（普及九年義務(wù)教育）期間的基建投入。

由于歷史的因素，中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行的是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”模式，中央與省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)高等教育投入，縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)高中的投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)初中及鄉(xiāng)中心小學(xué)的投入，而村則負(fù)責(zé)其他大量小學(xué)的投入，十幾年來(lái)實(shí)際上形成了“農(nóng)村義務(wù)教育農(nóng)民辦”的格局。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期，省級(jí)以下財(cái)政逐漸萎縮，地方財(cái)政漸難承擔(dān)教育投入，農(nóng)村義務(wù)教育也隨之陷入困境，負(fù)債成了維持地方教育運(yùn)轉(zhuǎn)的普遍現(xiàn)象。

人所共知的是教育部門對(duì)教師的欠債。根據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，截至2000年4月，全國(guó)拖欠教師工資數(shù)額累計(jì)已達(dá)127億元。

2001年全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議后，一方面由于中央財(cái)政投入50億元?？顚Ｓ糜谥形鞑控毨У貐^(qū)發(fā)放中小學(xué)教師工資，另一方面在2001年4月開(kāi)始在全國(guó)推開(kāi)“以縣為主”籌措教師工資，至2001年10月后，全國(guó)農(nóng)村中小學(xué)教師的欠發(fā)工資現(xiàn)象得到了極大的緩解。

然而另一筆欠債——“普九”期間各地突擊基建所形成的巨額陳債——?jiǎng)t成了誰(shuí)也不敢碰的燙手山芋。

1986年，《義務(wù)教育法》正式頒行，第一次提出了“普九”目標(biāo)，即到2000年在全國(guó)范圍內(nèi)普及所有兒童的小學(xué)六年、初中三年的義務(wù)教育。與之相應(yīng)的，要求學(xué)校建有圖書(shū)館、教學(xué)樓、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等硬件設(shè)施。

“普九”一度是很多地方教育部門的硬性任務(wù)。如四川省政府、省教育廳于1992年與各市（地、州）政府（行署）教委簽訂了雙向目標(biāo)責(zé)任書(shū)，各地上下級(jí)政府之間、政府與相關(guān)部門之間也層層簽訂了“普九”責(zé)任書(shū)。全省把“普九”納入黨政干部的政績(jī)考核內(nèi)容，有地方甚至采取了“一票否決”制。

經(jīng)過(guò)層層下壓，“普九”的義務(wù)最終傳遞到了對(duì)小學(xué)與初中辦學(xué)負(fù)主責(zé)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村。為了達(dá)到“普九”目標(biāo)，許多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村不惜下了血本，向農(nóng)村合作基金會(huì)、農(nóng)村互助會(huì)貸款，向農(nóng)民集資，讓施工隊(duì)墊資等等，最終欠下難以償還的債務(wù)。

根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心對(duì)四川省的調(diào)研，截至2000年“普九”驗(yàn)收前夕，四川全省完成“普九”和正在“普九”的縣的教育負(fù)債總額達(dá)39億元。

位于成都市東南面的彭州市，是四川省農(nóng)村“普九”的樣板縣?！捌站拧逼陂g，彭州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成學(xué)校建設(shè)的各種“達(dá)標(biāo)”指標(biāo)，總計(jì)借了2100萬(wàn)元的債，加上利息，目前已經(jīng)達(dá)到3000多萬(wàn)元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常是向農(nóng)民合作基金會(huì)（后來(lái)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)給農(nóng)村信用社）、銀行貸款。其中彭州市下屬的利安鄉(xiāng)就曾向農(nóng)民合作基金會(huì)借款100萬(wàn)元，向銀行借款200萬(wàn)元，集資60萬(wàn)元。

巨額債務(wù)不僅使學(xué)校的發(fā)展難以為繼，甚至影響到學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。廣西欽州市教育局局長(zhǎng)賴每告訴記者，工頭和其他債主經(jīng)常到學(xué)校討債，尤其是開(kāi)學(xué)收費(fèi)時(shí)間和節(jié)假日前，校長(zhǎng)更是為應(yīng)付討債耗費(fèi)心力。有些校長(zhǎng)因?yàn)閭鞯脑V訟而頻頻被法庭傳喚。有一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校校長(zhǎng)一個(gè)學(xué)期內(nèi)出庭應(yīng)訴達(dá)五次之多。

安徽省臨泉縣于寨鎮(zhèn)高莊小學(xué)1999年建成了總投資40萬(wàn)元的教學(xué)樓，由于資金就不到位，工程款隨之拖欠成債務(wù)。施工隊(duì)老板的對(duì)策很直接：封門。學(xué)校東拼西湊了2萬(wàn)元還債，新教學(xué)樓總算才又運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。但這2萬(wàn)元也僅維持了兩個(gè)學(xué)期，2000年秋季新學(xué)期開(kāi)學(xué)，施工隊(duì)老板再次鎖門，長(zhǎng)達(dá)一個(gè)星期。在臨泉縣分管副縣長(zhǎng)協(xié)調(diào)下，教委解困資金到位，學(xué)校才重新啟用。但到學(xué)期末期終考試前，教室再次被封。這次是鎮(zhèn)政府出面，與施工隊(duì)老板簽訂還款協(xié)議，總算沒(méi)有耽擱學(xué)生考試。此后，這個(gè)“拉鋸戰(zhàn)”的形式竟然固定下來(lái)：還一部分錢，教室就讓啟用，不然就被上鎖封門。如此這般上鎖、落鎖，前后不下10次，由鎮(zhèn)政府簽訂的還款協(xié)議至少有四份之多。

當(dāng)“普九”撞上稅費(fèi)改革

當(dāng)初，各地學(xué)校紛紛敢于選擇借債，全賴有一筆雷打不動(dòng)的教育專款——教育附加費(fèi)。

中國(guó)農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，除了財(cái)政補(bǔ)貼，主要依賴農(nóng)村教育附加費(fèi)與教育集資兩項(xiàng)。國(guó)家教育發(fā)展研究中心教育體制改革研究室主任韓民博士告訴記者，在農(nóng)村稅費(fèi)改革啟動(dòng)之前，中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育事實(shí)上已經(jīng)形成了依靠農(nóng)村教育附加費(fèi)維持學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)，依靠教育集資解決農(nóng)村義務(wù)教育基建經(jīng)費(fèi)的格局。

以安徽省為例，在1994年～1998年，全省農(nóng)村教育費(fèi)附加平均每年為7.1億元，農(nóng)村教育集資平均每年3.83億元，上述兩項(xiàng)合計(jì)平均每年約11億元，對(duì)農(nóng)村學(xué)校消除危房，改善辦學(xué)條件，擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“普九”教育起到了決定性作用。

本來(lái)，那些欠債的學(xué)校原來(lái)的打算是用教育費(fèi)附加逐步還債。然而，農(nóng)村稅費(fèi)改革革除了這塊收入，最早開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革的安徽在改革后農(nóng)民減負(fù)效果明顯，同時(shí)政府的收入也減少，一些縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾非常突出，財(cái)政收入難以維持工資發(fā)放，這對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的影響首當(dāng)其沖。

舊債未平，新困又至。據(jù)教育部對(duì)安徽省的統(tǒng)計(jì)，安徽省在2000年雖然預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥款增加了2.65億元，但被取消的教育費(fèi)附加和集資畢竟平均每年約為11億元。當(dāng)年，安徽全省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總收入為38.24億元，比上年減少1.86億元，下降4.64％。全省85個(gè)農(nóng)村縣(市、區(qū))中有45個(gè)投入總量比上年有所減少。

總投入的減少帶來(lái)了生均經(jīng)費(fèi)和生均公用支出水平的下降。其中小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費(fèi)分別下降8％和16％。學(xué)校建設(shè)性投入也大幅減少。2000年全省農(nóng)村義務(wù)教育基建和修繕費(fèi)支出為3.6億元，比1998年減少5億元。

安徽省臨泉縣迎仙鎮(zhèn)中學(xué)自1995年至1999累計(jì)負(fù)債近200萬(wàn)元，據(jù)迎仙鎮(zhèn)人大主席韋明進(jìn)介紹，當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)力不足的情況下，為如期達(dá)標(biāo)，采取讓施工隊(duì)墊資或借貸建校的辦法。原本打算先通過(guò)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，然后再根據(jù)《教育法》相關(guān)規(guī)定征收教育附加費(fèi)和開(kāi)展教育集資，分年度償還由此形成的債務(wù)，但安徽省自2000年實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革后失去了資金補(bǔ)償來(lái)源。迎仙鎮(zhèn)中學(xué)現(xiàn)在每學(xué)期的雜費(fèi)收入只有四五萬(wàn)元，靠這點(diǎn)錢連維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難，更不用說(shuō)還債了。

期待“分擔(dān)機(jī)制”

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，安徽省解決學(xué)校債務(wù)的辦法是將其從學(xué)校剝離，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)承擔(dān)。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政本身的脆弱，這一解決方案難當(dāng)重任。

作為另一應(yīng)對(duì)措施，安徽省農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整也已啟動(dòng)。按照計(jì)劃，安徽省將把農(nóng)村義務(wù)教育階段現(xiàn)有的中小學(xué)調(diào)減15％左右，使小學(xué)從22800多所調(diào)減到19000所左右，每年調(diào)減1300所左右；使初中從現(xiàn)在的3200多所調(diào)減到2700所左右，每年調(diào)減160所左右。

金寨縣副縣長(zhǎng)司敏告訴記者，金寨縣已對(duì)一個(gè)鄉(xiāng)的三所初中進(jìn)行了合并調(diào)減，其中一所擴(kuò)大規(guī)模，一所改建成小學(xué)，另一所轉(zhuǎn)讓他用變現(xiàn)。被變現(xiàn)的學(xué)校占地十幾畝，卻只賣出5萬(wàn)元。說(shuō)到這里司敏頗為心痛：“山區(qū)的地賣不出好價(jià)呀！”而這5萬(wàn)元遠(yuǎn)不能支付另兩所學(xué)校改擴(kuò)建的經(jīng)費(fèi)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)，一是規(guī)范財(cái)稅體系，另一是為農(nóng)民減負(fù)，但卻使農(nóng)村的義務(wù)教育陷入了“多難”的境地。而要解脫眼前困境，目前能夠依賴的，還只有來(lái)自中央和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

根據(jù)安徽省教育廳的統(tǒng)計(jì)資料，1999年，安徽全省農(nóng)村普通初中、普通小學(xué)教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)投入為24.5億元，占整個(gè)農(nóng)村義務(wù)教育投入的比重為61％；到了稅費(fèi)改革的2001年，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)39.1億元，占整個(gè)農(nóng)村教育投入的比重為78％，比稅費(fèi)改革前的1999年增加14.6億元，增長(zhǎng)59％。很顯然，迫于基層的現(xiàn)實(shí)財(cái)政困境，安徽省的農(nóng)村義務(wù)教育投入重心已經(jīng)開(kāi)始向更上級(jí)的政府轉(zhuǎn)移。

國(guó)家教育發(fā)展研究中心教育體制改革研究室韓民主任通過(guò)基層調(diào)研認(rèn)為，從目前的情況來(lái)看，只有重塑農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入體制才是有效的解決辦法。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)韓俊根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也得出了類似結(jié)論。他介紹說(shuō)，在日本（1980年），中央政府承擔(dān)了初等中等教育經(jīng)費(fèi)的25.4％，縣級(jí)政府（相當(dāng)于我國(guó)的?。┏袚?dān)了67.8％；美國(guó)聯(lián)邦政府（1979年）承擔(dān)了8.5％，州政府承擔(dān)了40.1％；德國(guó)（1978年）聯(lián)邦政府承擔(dān)了0.3％，州政府承擔(dān)了74.2％。結(jié)論是：無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都是由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)初等教育的全部或主要費(fèi)用，特別是中央和省級(jí)政府往往承擔(dān)了更大的責(zé)任。

與之相應(yīng)的是，在2001年召開(kāi)的全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議后，在“普九”驗(yàn)收中排名靠后的貴州省，決定從2001年起在省級(jí)財(cái)政預(yù)算中設(shè)立“普九”?？睿迥旯?.4億元。四川省也已啟動(dòng)《民族教育十年行動(dòng)計(jì)劃》，決定從2001年起每年籌措3億元，10年共30億元，用于改造危房和建寄宿制學(xué)校。

類似于貴州、四川這種“計(jì)劃”、“專款”所表明的，正是省級(jí)財(cái)政對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)投入的擴(kuò)大。這表明在各地的實(shí)踐中已出現(xiàn)重建教育投入格局、形成新的教育投入“分擔(dān)機(jī)制”的雛形。

北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)系王善邁教授更是明確提出，希望建立從中央到地方各級(jí)政府合理分擔(dān)的義務(wù)教育投資體制。具體而言，這意味著中央財(cái)政每年要拿出一定數(shù)量的資金來(lái)投入到農(nóng)村義務(wù)教育，省級(jí)財(cái)政也要增加原有的投資力度。

王善邁教授設(shè)計(jì)的具體辦法是，通過(guò)計(jì)算義務(wù)教育生均成本，明確縣、地（市）、省（區(qū)）、中央四級(jí)財(cái)政分擔(dān)成本的比例，明確劃分各級(jí)政府的責(zé)任。

另一種分擔(dān)辦法是中央只管公辦教師的工資，縣里負(fù)責(zé)公用經(jīng)費(fèi)，省、地（市）負(fù)責(zé)義務(wù)教育其他方面的支出。

兩種分擔(dān)方法，在世界其他許多國(guó)家均曾有過(guò)先例。如歐洲多數(shù)國(guó)家由中央政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)比例一般達(dá)50％以上，有的甚至高達(dá)90％。有的國(guó)家按經(jīng)費(fèi)需求的性質(zhì)來(lái)劃分中央和地方各級(jí)政府的職責(zé)。如德國(guó)由州負(fù)責(zé)中小學(xué)教師工資，市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)中小學(xué)校舍建設(shè)；法國(guó)中小學(xué)分別歸省和市鎮(zhèn)管，但教師工資都由中央負(fù)責(zé)。

2003年2月13日，一份由教育部組織，社科院、中科院等數(shù)家機(jī)構(gòu)與部門近百名專家、學(xué)者參加，經(jīng)過(guò)半年多調(diào)研完成的題為《從人口大國(guó)邁向人力資源強(qiáng)國(guó)》的研究報(bào)告在京正式發(fā)布。在這份研究報(bào)告中，“實(shí)行省級(jí)政府統(tǒng)籌為主的教育與人力資源開(kāi)發(fā)管理體制”成為專家組對(duì)我國(guó)未來(lái)50年、特別是近20年中國(guó)教育與人力資源開(kāi)發(fā)的重大政策舉措建議之一。

在中國(guó)教育發(fā)展的歷史上，農(nóng)村義務(wù)教育的投入體制已經(jīng)歷了“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”、投入“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”、投入“以縣為主”的三個(gè)階段?！耙钥h為主”是將投入的重心定位在縣級(jí)財(cái)政，而“以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主”則是將這一重心進(jìn)一步上提，其根由正在于即使是縣級(jí)財(cái)政也已不堪農(nóng)村義務(wù)教育投入之重。

農(nóng)村義務(wù)教育投入“以縣為主”已經(jīng)在2002年在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施，這一教育投入分擔(dān)機(jī)制的效應(yīng)即將全面釋放。但來(lái)自基層的信息也表明，其效應(yīng)還遠(yuǎn)未能滿足農(nóng)村義務(wù)教育之需。值此之時(shí)，更應(yīng)未雨綢繆，“以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主”便日益成為未來(lái)的政策方向。