4月6日，以國資委掛牌為標(biāo)志，國資委正式啟動運轉(zhuǎn)。

設(shè)立國資委只是國有資產(chǎn)管理體制改革的一個步驟，更重要的是接下來如何規(guī)范運作。經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界專家們的普遍看法是：下一步的改革應(yīng)當(dāng)“先定規(guī)后行動”，盡快出臺國有資產(chǎn)法，使改革有法可依、有章可循。鑒于制定法律比較復(fù)雜，也較費時，可先由國務(wù)院制定行政法規(guī)，如國有資產(chǎn)暫行條例等，以利于指導(dǎo)國企改革規(guī)范運行。

不久前，全國人大財經(jīng)委國有資產(chǎn)法起草工作組組長劉儀舜則公開透露：國有資產(chǎn)法已經(jīng)起草了10年，目前起草工作已經(jīng)完成，且經(jīng)多次修改，已是一部基本成熟的法律草案，早已具備了出臺的條件。

第九、第十連續(xù)兩屆當(dāng)選全國人大財經(jīng)委委員的張肖代表，也在日前表示，《國有資產(chǎn)法》在本屆人大任期內(nèi)有條件出臺。并稱，對于國有資產(chǎn)的管理，將會是“雙管齊下”：一方面，國務(wù)院將先制定一些行政法規(guī)，對國有資產(chǎn)的保值增值以及國資委如何履行職責(zé)作一些原則性的規(guī)定；另一方面，將吸收法規(guī)執(zhí)行中的經(jīng)驗，以及地方政府前幾年的實踐經(jīng)驗，進(jìn)一步完善《國有資產(chǎn)法》。

七易其稿始成草案

國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理的條例，仍在緊張的起草中；而《國有資產(chǎn)法》的起草工作，則始于1993年。正是在那一年的8月，作為八屆人大期間立法制度改革的一個起點，八屆人大財經(jīng)委自己組織人手起草這部法律。

雖然此次立法是由財經(jīng)委自行組織起草，但起草班子卻是以人大名義向中央各部委借調(diào)人手搭建的。起草班子包括顧問組、領(lǐng)導(dǎo)組和起草工作組，均由有著豐富經(jīng)濟工作經(jīng)驗的國務(wù)院有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、專家組成。其中《國有資產(chǎn)法》起草班子的領(lǐng)導(dǎo)小組，就包括原經(jīng)貿(mào)委副主任陳清泰、原體改委副主任洪虎，以及來自法學(xué)界的江平等人。而起草工作組，則由當(dāng)時主要的10個綜合性部委分別派人參加，組成了一個10人小組。三個小組的名單都是經(jīng)當(dāng)時八屆人大常委副委員長田紀(jì)云親自審定的。

起草班子搭建起來后，小組成員開始了一年多的國內(nèi)外調(diào)研。

在這一年多的時間里，起草組先去深圳調(diào)研，接著又去了青島、武漢、廈門等地。

在掌握了大量實地調(diào)研資料以后，起草小組于1994年組織了全國范圍內(nèi)的論證，召開了一次全國性的國有資產(chǎn)立法研討會，廣泛收集各種意見，經(jīng)論證總結(jié)，終于拿出了一份初稿。

起草小組并沒有立刻提交這份初稿，而是與來自上海、深圳、陜西三地的代表，匯合于海南進(jìn)行研討。此前，起草小組已經(jīng)輔導(dǎo)三地依據(jù)地方經(jīng)驗起草了《國有資產(chǎn)法》的參考草案。這次在海南匯合，就是要把地方的草案的經(jīng)驗補充到初稿中。

最后，四個稿子合并在一起，形成了一個稿子，拿到人大財經(jīng)委討論，國資法由此正式進(jìn)入了立法程序。

此時時光已走到了1995年。人大財經(jīng)委將《國有資產(chǎn)法》草案發(fā)向全國征求意見，并得到了來自全國各地870多條回復(fù)。大約70％的意見被吸納到國資法草案中去。

經(jīng)過1995年人大財經(jīng)委組織的廣泛討論、征求意見和修訂，《國有資產(chǎn)法》草案終于在人大財經(jīng)委得到一致通過。緊接著，這份此時已經(jīng)是七易其稿的國資法草案，按照立法程序被送交八屆人大常委會議討論。

國資法草案綱要

按照《國有資產(chǎn)法》起草工作組組長劉儀舜所說，國資法的主要目標(biāo)就是要讓國有資產(chǎn)有人負(fù)責(zé)，讓國有企業(yè)的出資人到位。從無人負(fù)責(zé)到有人負(fù)責(zé)，涉及投融資體制、財稅體制、人事體制、政府機構(gòu)這四大方面的改革，完成這個任務(wù)殊為不易。

為了確保出資人到位，《國有資產(chǎn)法》草案對國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的權(quán)利作了明確界定，“國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)除享有《中華人民共和國公司法》規(guī)定的股東權(quán)利外，還享有以下權(quán)利：（一）根據(jù)國家宏觀調(diào)控的有關(guān)政策，自主決定投資項目；（二）對外投資可以超過公司凈資產(chǎn)的金額比例50％；（三）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以在國內(nèi)、國際市場舉債和發(fā)行公司債券，以公司凈資產(chǎn)設(shè)置抵押?！?/p>

草案還進(jìn)一步提出：“國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)從其獨資、控股、參股企業(yè)取得的收益不重復(fù)納稅。國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓所得收入，除增值部分外，免交所得稅。”

草案中一個具體內(nèi)容是設(shè)計了三層架構(gòu)的國有資產(chǎn)管理體制。

草案規(guī)定，“出資者所有權(quán)是指國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)代表國家對投入企業(yè)的資本行使的股東權(quán)利。行使出資者所有權(quán)，不得侵犯企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)。包括：(一)出資者不能直接使用和支配企業(yè)的實物資產(chǎn)；(二)出資者的產(chǎn)權(quán)不能直接對應(yīng)企業(yè)的法人財產(chǎn)；(三)出資者不能直接處分企業(yè)的法人財產(chǎn)；(四)出資者不能直接享有企業(yè)運用法人財產(chǎn)向社會提供產(chǎn)品服務(wù)而取得的收入；(五)企業(yè)破產(chǎn)或終止清算時，出資者按破產(chǎn)分配程序和出資比例享有剩余財產(chǎn)；(六)其他。”

草案還專門辟出一節(jié)規(guī)范出資者所有權(quán)和企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的行使。

為了保護(hù)出資者所有權(quán)，《國有資產(chǎn)法》草案規(guī)定：“企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)是指企業(yè)出次者的資本權(quán)益和借貸形成的企業(yè)法人的全部財產(chǎn)權(quán)利。行使企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，不得侵犯出資者所有權(quán)。”

國資法起草工作組組長劉儀舜日前還向外界透露，《國有資產(chǎn)法》草案將專辟一章談國有資產(chǎn)的監(jiān)督，即由“全國人民代表大會及各級地方人民代表大會依法對國有資產(chǎn)的管理和經(jīng)營行使監(jiān)督權(quán)”。草案提出，“市級以上人民政府監(jiān)督本級政府國有資產(chǎn)管理機構(gòu)、國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)和下級政府的國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營情況，檢查有關(guān)法律、法規(guī)的實施情況。政府審計部門定期審計本級政府授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債、損益及財務(wù)收支等狀況。”

草案還規(guī)定：“市級以上人民政府應(yīng)向同級人民代表大會報告國有資產(chǎn)經(jīng)營、使用狀況。市級以上人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)需要，可委托審計機構(gòu)審查國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)、特定經(jīng)營部門國有資產(chǎn)經(jīng)營使用狀況?！?/p>

但由于各方對國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營機構(gòu)、該法的出臺時機等問題仍然存在不同意見，國資法草案被拖入了九屆人大，至今未能出臺。在此期間，草案的起草班子仍在緊鑼密鼓地進(jìn)一步修訂草案，社會上的呼吁也是聲聲震耳。

2001年3月，在九屆人大四次會議上，張海南等31位代表聯(lián)名提出議案，建議制定《國有資產(chǎn)法》。在人大財經(jīng)委對此議案的答復(fù)中透露：九屆全國人大以來，該委員會根據(jù)全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)指示，結(jié)合改革中的新情況，對草案進(jìn)行了修改完善，擬于2002年將新草案提請全國人大常委會審議。

2001年12月，國資法起草組在大連召開了一次全國國有控股公司的研討會，總結(jié)國有資產(chǎn)的運營經(jīng)驗，為國資法抓緊出臺繼續(xù)努力。

此后，在2002年3月的九屆全國人大第五次會議上，孫桂華（黑龍江代表團(tuán)）等32名代表又聯(lián)名提出：“國有資產(chǎn)流失已是一個相當(dāng)普遍、相當(dāng)嚴(yán)重的社會問題。就國有資產(chǎn)的保障而言，立法明顯滯后，在許多方面沒有相對應(yīng)的法條可依”，呼吁《國有資產(chǎn)法》的到位。

局部的努力

在國資法的起草進(jìn)程未能實現(xiàn)突破的同時，各地和各部門針對國有資產(chǎn)的規(guī)范管理，出臺了一系列輔助性法規(guī)條例。

據(jù)記者不完全統(tǒng)計，自1990年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理工作的通知》出臺以來，1991年11月16出臺了《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務(wù)院令第91號）、1994年7月24日出臺了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》（國務(wù)院令第159號）、1996年1月25日國務(wù)院辦公廳秘書局頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》（國務(wù)院令第192號）等三個行政法規(guī)。國家有關(guān)部委先后出臺的有關(guān)規(guī)章達(dá)200多部。

在地方，也出現(xiàn)了大量類似于1995年《深圳經(jīng)濟特區(qū)國有資產(chǎn)管理條例》的對地方國有資產(chǎn)進(jìn)行界定、登記、交易、轉(zhuǎn)讓等法規(guī)。

這些法規(guī)、規(guī)章在國有資產(chǎn)管理中起了一定作用，有歷史的進(jìn)步性。但中國發(fā)展研究基金會的一篇研究報告也指出，這些法規(guī)、條例畢竟只是某一方面的，層次低，約束力不強，有局限性，許多政策、法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)，不配套甚至過時。隨著以國企改革為中心的各項改革尤其是國有資產(chǎn)管理體制改革的深化，沒有一部國有資產(chǎn)基本法律，國有資產(chǎn)管理難以統(tǒng)一和規(guī)范。

也有學(xué)者對國資法提出了更高的要求。他們認(rèn)為，《國有資產(chǎn)法》畢竟只是一部國有資產(chǎn)管理的基本法規(guī)，一個體制的法制化還需要一系列縱向與橫向的法規(guī)，才能形成體系。只有這個法規(guī)體系建立起來，才能看到一個成熟法制化的國有資產(chǎn)管理體制。

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長王全興指出，國有資產(chǎn)法體系在縱向結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)包括憲法、法典、基本法和單項法規(guī)(含行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等)等主要層次?！秶匈Y產(chǎn)法》還只是針對解決基本法的問題。

在橫向結(jié)構(gòu)上，國有資產(chǎn)法體系則應(yīng)當(dāng)包括：國有資產(chǎn)運行主體組織法、國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理法、國有資產(chǎn)投資管理法、國有資產(chǎn)占用管理法、國有資產(chǎn)收益管理法、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理法、國有資產(chǎn)特別法。

新一屆人大和政府已經(jīng)組建，國資法的出臺又面臨新一輪機遇?，F(xiàn)在關(guān)于國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的爭議已經(jīng)塵埃落定，中央進(jìn)一步強調(diào)“政資分開”，新的舉措正在逐步落實。劉儀舜告訴記者，在新的形式下，起草組自身也在不斷的解放思想，完善國資法草案。

本刊記者李詠對此文亦有貢獻(xiàn)