在新一輪中央政府機(jī)構(gòu)改革方案正在設(shè)定之時(shí)，有人曾經(jīng)幻想過成立能源部，人們也一度以為可以等來國家能源委員會?，F(xiàn)在的結(jié)果是：在新的國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱為“發(fā)改委”）下設(shè)立能源局。

來自知情人士的消息透露，由于能源局只是一個(gè)內(nèi)設(shè)局，雖然備受關(guān)注，但很可能并不會舉行什么正式的掛牌或者成立儀式。

對于這樣一個(gè)結(jié)局，業(yè)界似乎并不缺乏心理準(zhǔn)備，最普遍的心態(tài)是：有總比沒有強(qiáng)，路還很長。

有人已經(jīng)斷言，在這個(gè)10年中，最深刻地影響人們?nèi)粘Ｉ畹慕?jīng)濟(jì)變化，很可能會發(fā)生在能源領(lǐng)域。對于在春夏之交負(fù)重起步的能源局來說，不管是第一步，還是以后的每一步，可能都不會太輕松。

分合循環(huán)重演？

能源部，以及能源委，即使在中國，這也并非一個(gè)全新的概念。早在1980年，中國就曾經(jīng)成立過國家能源委員會，1988年能源部也曾粉墨登場。雖然能源部只存在了不到四年的時(shí)間，但將石油、煤炭以及電力管理集于一身的架構(gòu)，已經(jīng)在形式上預(yù)演了現(xiàn)代綜合性主管機(jī)構(gòu)的雛形。

能源部的夭折，并不令人感到意外。當(dāng)時(shí)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在整合沖動并不強(qiáng)烈，加上行業(yè)仍然處于政企合一的狀態(tài)，使得在貌似現(xiàn)代的外殼下，能源部很大程度上仍然是一個(gè)被強(qiáng)行撮合而成、主要履行行政管理職能的“拼盤機(jī)構(gòu)”，而不是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)管理的綜合性機(jī)構(gòu)。

但到了1998年，隨著三大石油公司的管理職能被剝離，能源市場的競爭主體已經(jīng)開始逐步形成，單純的行政管理已經(jīng)越來越不能承受市場之重。另外，隨著中國的經(jīng)濟(jì)不斷推進(jìn)，眾多產(chǎn)業(yè)對能源的依賴程度不斷加深，由于這種依賴和制約往往是共生的，這就使得能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也受到更多的約束。西氣東輸項(xiàng)目尚未開工，與電力、建設(shè)、環(huán)保、市政等部門的協(xié)調(diào)就已經(jīng)成為棘手的難題，在這種情況下，重建綜合性能源機(jī)構(gòu)的聲音又開始出現(xiàn)。

到了2001年，希望重建能源部或者能源委的呼聲，在業(yè)界就已經(jīng)不絕于耳了。贊成者認(rèn)為，成立一個(gè)直接隸屬于國務(wù)院的部級能源主管機(jī)構(gòu)，顯然有利于制定國家長期的能源政策，以及更有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控。

而且，2002年下半年以來，隨著伊拉克局勢的不斷升級，加上中俄在能源合作方面出現(xiàn)的一些波折，中國的能源安全問題，也越來越引起人們的憂慮。成立一個(gè)單列的能源主管部門，會更有利于與外交部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作，以便更好地從制度層面上確保國家能源安全。

這些呼聲形成的合力，使得在今年年初，人們對能源部或者能源委的成立，一度出現(xiàn)了相當(dāng)樂觀的情緒。在“兩會”開幕前夕，一些媒體甚至言之鑿鑿，提前在新一屆政府機(jī)構(gòu)改革方案中鎖定能源委。

看上去似乎一切都已經(jīng)順理成章，但實(shí)際上，情況要復(fù)雜得多。

“保守療法”勝出

設(shè)立能源部在這一輪能源改革的決策中，幾乎是注定要無疾而終。

最初的暗流來自能源企業(yè)。一些企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)心，如果現(xiàn)在重新恢復(fù)能源部，會不會使得企業(yè)多了一個(gè)新的“婆婆”？一旦出現(xiàn)一個(gè)非常強(qiáng)勢的綜合管理機(jī)構(gòu)，而這種機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制又不夠完善的話，很可能成為企業(yè)新的“緊箍咒”。

實(shí)際上，如果按照大整合的思路，來成立一個(gè)新的能源部的話，在現(xiàn)有的體制下，其強(qiáng)勢地位又幾乎是無法避免的。雖然沒有精確的估計(jì)，但專家測算，目前能源產(chǎn)業(yè)中的國有資產(chǎn)總量，幾乎占到了全國11萬億元國有資產(chǎn)總量的1/3，如果按照獲利能力來計(jì)算的話，可能更高。

除煤炭行業(yè)之外，石油和電力企業(yè)都屬于高利潤產(chǎn)業(yè)。僅以石油工業(yè)為例，三大石油公司上市公司部分2002年的凈利潤達(dá)到了702億元，繳納的各種稅收也超過了600億元，加上電力企業(yè)，可以肯定的是，在國有企業(yè)總利潤中所占的比例應(yīng)該也在1/3以上。實(shí)際上，在2000年的時(shí)候，僅三大石油公司，對國有企業(yè)當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的總利潤的貢獻(xiàn)率就超過了四成。

一旦按照大整合的思路來設(shè)立單列的能源部的話，如何在現(xiàn)有的體制架構(gòu)下來制衡其強(qiáng)勢的地位，對于中央高層來說，也將是一個(gè)不得不面對的棘手問題。況且，這種大整合注定會耗時(shí)漫長，而且過程極其復(fù)雜，這顯然不是此次機(jī)構(gòu)改革能夠在倉促間出手的。

從能源部后退半步的國家能源委員會，一度被認(rèn)為前景光明。的確，這種委員會的架構(gòu)既能實(shí)現(xiàn)對整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的綜合協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控，又能夠避免能源部過分強(qiáng)勢的暗示，似乎是重建綜合性能源機(jī)構(gòu)時(shí)的最佳選擇，最起碼也應(yīng)該是最佳的階段性選擇。

支持與反對，處于膠著狀態(tài)。臨近“兩會”開幕，仍然沒有能夠?qū)崿F(xiàn)突破。

一種擔(dān)心是，如果過多地組建產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的委員會，比如能源委員會、農(nóng)業(yè)委員會以及交通委員會的話，可能會存在新一輪機(jī)構(gòu)膨脹的隱患。因此，如何來設(shè)計(jì)委員會這種管理模式，防止在中國“橘變?yōu)殍住保瑧?yīng)有一個(gè)整體的規(guī)劃，不能簡單地一哄而上。

在國外，這種委員會的設(shè)立以及授權(quán)，大部分都是通過立法的形式來賦予的。但在中國目前的機(jī)構(gòu)改革語境中，行政授權(quán)仍然是一種更為現(xiàn)實(shí)可行的途徑，這種方式的好處是，可以避免立法過程的繁瑣，比較快捷地設(shè)立新的委員會。但潛在的隱患也相當(dāng)明顯，那就是這種行政式的授權(quán)往往彈性很大，缺乏有效的硬約束機(jī)制在內(nèi)，一旦處理不當(dāng)，其負(fù)面效應(yīng)往往會很大程度上抵消其積極意義，官僚壓倒了協(xié)調(diào)。

“在中國，即使通過立法來設(shè)置這種機(jī)構(gòu)，前景都不容樂觀，畢竟中國整個(gè)機(jī)制要接受這種文化和理念還要假以時(shí)日，更何況幾個(gè)部門之間碰碰頭，就要設(shè)立一個(gè)新機(jī)構(gòu)了?！币晃徊辉竿嘎缎彰臉I(yè)內(nèi)人士在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)毫不掩飾自己的擔(dān)心。

國家電力監(jiān)管委員會（以下簡稱為“電監(jiān)會”）的揭盅，也使得能源委的地位更加尷尬。按照電監(jiān)會的設(shè)計(jì)，其直接隸屬于國務(wù)院。但從產(chǎn)業(yè)角度來看，一旦能源委成立的話，將電力監(jiān)管納入其架構(gòu)之下，當(dāng)是應(yīng)有之義。

可是，電監(jiān)會被廣泛看成一個(gè)試驗(yàn)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革樣板，如果尚未啟動就要重新“定位”的話，這無疑是一個(gè)相當(dāng)尷尬的事情。

在大整合的種種條件尚存疑問的情況下，“小整合”或許是不得不采取的，一種最為穩(wěn)妥和現(xiàn)實(shí)的探索形式。

“新政”與老面孔

據(jù)悉，原國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展司會被打亂，其中與能源相關(guān)的部分，將構(gòu)成新設(shè)的能源局的主體。原國家經(jīng)貿(mào)委下的資源節(jié)約與綜合利用司，與能源相關(guān)的部分也將并入能源局。

不過即使在新的發(fā)改委內(nèi)部，這種整合也很難一步到位。知情人士表示，能源產(chǎn)業(yè)的定價(jià)權(quán)，仍然會保留在價(jià)格司中間。

從技術(shù)角度來說，能源和交通等方面的定價(jià)存在很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。以煤炭為例，其運(yùn)輸成本甚至比生產(chǎn)成本更高；而交通方面的定價(jià)中，燃料開支也是最為重要的成本項(xiàng)目之一。因此，定價(jià)權(quán)是否會轉(zhuǎn)移到能源局，不僅要取決于能源局這一機(jī)構(gòu)設(shè)置本身的穩(wěn)定性，還要取決于交通體制方面的改革進(jìn)度。

因此，最起碼就目前而言，能源局最初的職能定位，仍然主要會放在宏觀政策的制定，以及能源總量的平衡等方面。

但即使這種改革還遠(yuǎn)未徹底，其中蘊(yùn)含的積極意義仍然是不可忽視的，如果不把能源局看成一個(gè)永久性的停靠站的話。

新的發(fā)改委旗下的能源研究所能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任劉小麗對記者坦言：“（能源局）應(yīng)該是一種都可以接受的折中方案?！?/p>

先行設(shè)立一個(gè)能源局，不僅暫時(shí)緩解了分散管理，缺乏綜合性職能部門的弊端，同時(shí)，能源局的運(yùn)作，又能為最終建立一個(gè)新的能源委甚至能源部，在宏觀調(diào)控、長期規(guī)劃以及完善立法等各方面進(jìn)行有效的積累。

實(shí)際上，在另外一個(gè)層面來提升能源局話語權(quán)的努力也在進(jìn)行著，新任發(fā)改委副主任張國寶被認(rèn)為是首任能源局局長的熱門人選。

業(yè)內(nèi)人士指出，一旦張以副部級的身份來執(zhí)掌能源局，不僅將使得能源局與發(fā)改委下面其他司局的內(nèi)部協(xié)調(diào)更加通透，同時(shí)，還有利于更好地與新成立的國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱為“國資委”）、外交部、科技部以及國防部等部門之間更好地進(jìn)行對等溝通。

雖然在過去的幾年中，張國寶就一直以原國家計(jì)委副主任的身份主管能源產(chǎn)業(yè)，并擔(dān)任西氣東輸工程領(lǐng)導(dǎo)小組組長職務(wù)，但他為人卻相當(dāng)?shù)驼{(diào)。在公開媒體上，幾乎看不到任何其個(gè)人履歷的報(bào)道。根據(jù)《財(cái)經(jīng)》側(cè)面了解的情況，有著工程技術(shù)碩士教育背景的張，畢業(yè)后曾短暫供職于外國專家局聯(lián)絡(luò)處，1983年進(jìn)入國家計(jì)委原材料司。雖然其后曾在國家原材料投資公司工作過一段時(shí)間，但很快又重返國家計(jì)委，歷任投資司工業(yè)處處長、投資司副司長、國家計(jì)委副秘書長。

中國石油天然氣集團(tuán)公司一位人士在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)表示，50多歲的張國寶組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，在行業(yè)內(nèi)人脈很廣；另外一位熟悉能源界的投資銀行的人士，則用“非常聰明，具有相當(dāng)能力”來稱贊張。

至于副局長的人選，目前普遍的觀點(diǎn)是，很可能會分任三位副局長，分別側(cè)重于石油（含天然氣）、電力以及煤炭三個(gè)領(lǐng)域。

在石油方面，原國家計(jì)委局級巡視員徐錠明被認(rèn)為是可能的人選之一，徐在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司不僅廣泛參與了中俄能源合作，并且擔(dān)任了西氣東輸工程辦公室主任。而在電力方面，曾在電力改革進(jìn)程中充當(dāng)旗手之一的原基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副司長王駿，也受到了廣泛關(guān)注。至于在煤炭方面的副局長人選，消息人士透露，不排除來自原國家經(jīng)貿(mào)委的可能性。

鏖兵石油儲備

能源局成立之后，業(yè)界普遍認(rèn)為，其開局之戰(zhàn)幾乎肯定會放在石油問題上。

“即使這次（伊拉克戰(zhàn)爭）沒有出現(xiàn)最壞的情況，但我們也應(yīng)該意識到，以后一旦發(fā)生了最壞的情況，我們是否已經(jīng)做好了準(zhǔn)備？”在接受采訪時(shí)，中石油集團(tuán)公司石油經(jīng)濟(jì)與信息研究中心經(jīng)濟(jì)部副主任單衛(wèi)國毫不掩飾自己的憂慮，“畢竟（石油）戰(zhàn)略儲備并不是一天建成的?！?/p>

雖然早在2001年，國家就把建立石油戰(zhàn)略儲備納入“十五”規(guī)劃，并且與包括國際能源署在內(nèi)的國際機(jī)構(gòu)就建立石油應(yīng)急體系進(jìn)行了廣泛的交流，但真正讓人們意識到缺乏戰(zhàn)略儲備的危機(jī)感的，還是從去年下半年就開始步步升級的伊拉克危機(jī)。

實(shí)際上，石油戰(zhàn)略儲備的概念，就是脫胎于上世紀(jì)70年代的中東石油危機(jī)。1974年11月，主要由西方石油進(jìn)口國組成的國際能源署誕生，其第一使命就是保證能源安全，而采取的主要措施則是要求成員國必須建立國家石油戰(zhàn)略儲備體系，以便在石油供應(yīng)面臨中斷威脅的時(shí)候，能夠迅速釋放儲備來緩解對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊。

而戰(zhàn)略儲備的數(shù)量，最初的要求是，凈進(jìn)口國的戰(zhàn)略儲備量，必須不低于相當(dāng)于60天的凈進(jìn)口量，到了1980年，最低要求又增加到了90天。

而作為經(jīng)合組織之外最大的石油凈進(jìn)口國，中國在建立石油戰(zhàn)略儲備的問題上卻一直進(jìn)展緩慢。業(yè)內(nèi)人士指出，最初的問題是估計(jì)不足，“十五”規(guī)劃給出的戰(zhàn)略儲備的目標(biāo)也只有800萬立方米，即使到2005年原油進(jìn)口量只增加到8000萬噸，這樣一個(gè)保障水平也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。

2002年下半年，隨著國際局勢的日漸升溫，由原國家計(jì)委和國家經(jīng)貿(mào)委牽頭的建立石油戰(zhàn)略儲備的工作終于正式啟動，而隨著能源局的分娩，這項(xiàng)工作無疑將成為其必須承接的“頭等大事”。

知情人士對《財(cái)經(jīng)》透露，根據(jù)目前的石油戰(zhàn)略儲備規(guī)劃，一期的儲備目標(biāo)將為1500萬噸，約相當(dāng)于2002年78天左右的進(jìn)口量。從長期來看，隨著中國的原油進(jìn)口量預(yù)料將很快突破1億噸，儲備量最終達(dá)到1/4的凈進(jìn)口量，即相當(dāng)于國際能源署要求的90天的儲備水平，將是一種必然的趨勢。

從國際上的經(jīng)驗(yàn)來看，從開始建立石油儲備，到最終達(dá)到設(shè)計(jì)的儲備量，可能需要5年～10年的時(shí)間才能完成。

而儲備方式，從初期的情況來看，中國更傾向于通過財(cái)政支持的方式，通過石油企業(yè)建立戰(zhàn)略儲備。據(jù)悉，這1500萬噸的額度，將主要由中國石油化工集團(tuán)公司來承擔(dān)，因?yàn)槠鋷缀跽嫉搅酥袊顺梢陨系脑瓦M(jìn)口量，按照國際上的慣例，石油公司需要承擔(dān)的戰(zhàn)略儲備的義務(wù)，往往也與進(jìn)口量成正比。此外，中國化工進(jìn)出口總公司也承擔(dān)了原油國際貿(mào)易的政策性功能，因此也將會承擔(dān)一定的額度。

實(shí)際上，對參與石油戰(zhàn)略儲備感興趣的企業(yè)，據(jù)悉還包括中國遠(yuǎn)洋運(yùn)輸集團(tuán)等多家國際貿(mào)易機(jī)構(gòu)，因?yàn)樵秃统善酚唾Q(mào)易，都是典型的可以獲得長期穩(wěn)定回報(bào)的大宗貿(mào)易種類。

而至于中石油集團(tuán)公司，分析人士指出，鑒于中石油在上游資源上具有的優(yōu)勢，其可能會對一些已經(jīng)開發(fā)的油井，采取就地封存的資源儲備的方式，來增加石油戰(zhàn)略儲備的多樣性。

但是石油戰(zhàn)略儲備，卻并不只是建儲備庫油罐那么簡單，圍繞這個(gè)主題如何去構(gòu)建面向公眾的能源應(yīng)急體系，目前還是個(gè)謎。

更漫長的道路

建立石油戰(zhàn)略儲備的努力，對于能源局來說，還仍然是冰山的一角，即使就短期而言，還有許多更加深遠(yuǎn)的主題，等待其去拓展。

參與啟動面向公眾的中長期能源政策，將是能源局無法逃避的幾個(gè)主命題之一。中國國際問題研究所研究員夏義善認(rèn)為，中國應(yīng)該致力于長期性的能源研究工作機(jī)制的形成，盡快建立一個(gè)跨部門的顧問組或者委員會，來協(xié)調(diào)組織整體能源戰(zhàn)略研究。

以美國2001年發(fā)布的國家能源政策為例，其起草機(jī)構(gòu)并不是能源部，而是“國家能源政策發(fā)展小組”，這個(gè)小組的成員，除了能源部部長及現(xiàn)任副總統(tǒng)切尼、國務(wù)卿鮑威爾，還包括了財(cái)政部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、運(yùn)輸部、商業(yè)部的部長以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)高層人士。在日本，發(fā)布長期能源政策的，也是由多方人士組成的能源顧問委員會。

但能源部門在能源政策制定過程中的作用仍然是相當(dāng)關(guān)鍵的，因?yàn)椴还苁窃诰又袇f(xié)調(diào)方面，還是在提供堅(jiān)實(shí)的決策信息支持方面，綜合主管機(jī)構(gòu)都起著難以代替的作用。

對于發(fā)改委旗下新分娩的能源局來說，一方面要盡快建立這樣一種多部門的決策機(jī)制，另外一方面又要盡快完成支持信息的積累，而且在中國，不同部門之間的關(guān)系平衡更加復(fù)雜和微妙，這些，都將使得能源局面臨巨大的壓力。

而如何協(xié)調(diào)中國三大石油公司在海外的擴(kuò)張，并且對中國的海外能源戰(zhàn)略進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，也是一個(gè)日益凸現(xiàn)的難題。一些業(yè)內(nèi)人士建議，鑒于目前三大石油公司在海外的競爭主要集中在上游（原油和天然氣的勘探、開發(fā)、生產(chǎn)）領(lǐng)域，因此不妨借鑒日本建立國家石油公團(tuán)的做法，建立一個(gè)中國石油企業(yè)海外工會，用對話來代替潛在的惡性競爭的危險(xiǎn)，以免無謂地抬高了保障石油安全的成本。

除了協(xié)調(diào)三大石油公司之間的關(guān)系，在中國石油企業(yè)的海外戰(zhàn)略中，如何協(xié)調(diào)這些企業(yè)與政府相關(guān)部門之間的關(guān)系，也會磨礪著能源局。實(shí)際上，早在1997年前后，因?yàn)閷徟掷m(xù)繁瑣等種種原因，中國已經(jīng)錯失了一些低成本收購的良機(jī)。

而海外收購和業(yè)務(wù)拓展，真正的時(shí)機(jī)存在的時(shí)間都不會太長，有時(shí)候可能還需要在外交等方面進(jìn)行更好的交流。能源局能否有效地打通與石油企業(yè)的大東家國資委和外交部門之間的合作通道，幫助建立快速決策的機(jī)制，相信也不會輕松。

雖然原中石化集團(tuán)總經(jīng)理、股份公司董事長李毅中目前出任了國資委副主任，使得未來能源局與國資委通道的渠道或許會更加順暢一些。但由于出資人和產(chǎn)業(yè)主管部門的角色差異，有些立場的差異彌合起來也不會容易；而與外交部門的合作，啟動“能源外交”的大幕，對于雙方而言，也都是“摸著石頭過河”，并沒有太多成熟的東西可以借鑒。

實(shí)際上，能源是一個(gè)相當(dāng)廣泛的范疇，如何加快包括風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?、生物能以及垃圾發(fā)電等可再生能源的開發(fā)，調(diào)整天然氣以及核能發(fā)電在整個(gè)能源結(jié)構(gòu)中的位置，對現(xiàn)有的節(jié)能政策和技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理和規(guī)范，并且建立國家長期的能源技術(shù)儲備，這些更加專業(yè)化的要求，對于剛剛完成“小整合”的能源局來說，都意味著浩繁的工作量，以及一個(gè)持續(xù)的艱苦過程。